نویسنده: سید علی حسینی آزاد (دانش ­آموختۀ دکتری حقوق بین ­الملل از دانشگاه علامه طباطبائی)

ویراستار علمی: دکتر محمد ضیائی بیگدلی (پژوهشگر و متخصص علوم اقتصادی و بانکی)

۱ ـ مقدمه

مفهوم جنگ ارزی[۱] یا درگیری ارزی[۲] هرچند در علم اقتصاد دیرینگی قابل توجهی دارد، اما اخیراً وارد مباحث حقوقی شده است. جنگ ارزی، کاهش رقابتی ارزش پول ملی یک کشور در برابر پول کشورهای دیگر است تا از این طریق بتوان به یک مزیت اقتصادی یا تجاری در برابر سایر کشورها دست یافت.[۳] درحقیقت، جنگ ارزی به حالتی اطلاق می­شود که دو یا چند کشور در برابر هم و به صورت رقابتی اقدام به کاهش عمدی ارزش پول ملی خود جهت تحیریک اوضاع اقتصادی موجود می­کنند. درحقیقت، تغییر دست­کاری شدۀ ارزش پول یک کشور که به­طور غیرمنصفانه و با هدف مقابلۀ اقتصادی با کشور دیگر صورت می­گیرد را اصطلاحاً جنگ ارزی می­خوانند.[۴] جنگ ارزی، «یکی از ویران­کننده­ترین و دلهره­آورترین اتفاقات در اقتصاد جهانی است».[۵] در دهۀ ۱۹۲۰ و رکود بزرگ اقتصادی آمریکا کشورها با کاهش ارزش پول­های خود به فقیر کردن همسایه[۶] و اعمال تعرفه بر واردات مباردت می­ورزیدند که این امر موجب فروپاشی تجارت جهانی شد. در اتفاقات دهه ۱۹۷۰ آمریکا که قیمت نفت چهار برابر شد، از جمله دلایل آن تلاش آمریکا برای کاهش ارزش دلار بود، تا بتواند از این طریق رابطه آن را با طلا قطع کند.[۷] اصولاً هر بحران مالی می­تواند نشانه­ای از یک جنگ ارزی باشد.[۸]

این اصطلاح اخیراً و همراه با بحران مالی سال ۲۰۰۷ مجدداً در محافل اقتصادی و همچنین حقوقی مطرح شد و بار دیگر مجدد راجع به احتمال جنگ ارزی بالا گرفت تا اینکه در سپتامبر سال ۲۰۱۰ وزیر اقتصاد برزیل اعلام کرد که دورۀ جدیدی از جنگ ارزی در جهان شروع شده است.[۹] جدیدترین نمونه را می­توان اقدامات متقابل چین و ایالات متحده یاد کرد. کاهش ارزش پول کشور چین بر مبنای یک سری سیاست­های رشد صادرات صورت گرفته است[۱۰] تا از این طریق ـ به تعبیر برخی ـ درواقع به حساب سایر کشورها، خود از راه صادرات و جذب سرمایه­گذاری خارجی صاحب منافعی گردد.[۱۱] در واقع این اقدام در پاسخ به وضع تعرفه­های سنگین توسط ایالات متحده بر کالاهای وارداتی از چین صورت گرفت.[۱۲]

در حقوق بین­الملل می­توان بطور خاص ذیل دو بخش حقوق سازمان جهانی تجارت و حقوق پولی بین­المللی ذیل مقررات صندوق بین­المللی پول به تحلیل و بررسی موضوع مقابله با جنگ ارزی پرداخت.

۲ ـ نظام سازمان جهانی تجارت

در حقوق بین­الملل، یکی از عرصه­هایی که ذاتاً می­تواند صحنۀ رقابت­های ارزی و جنگ­های کاهش قیمت ارز باشد، حقوق تجارت بین­الملل و بطور خاص نظام سازمان جهانی تجارت است. زیرا ارتباط تنگاتنگی میان ارزش پول و تجارت بین­المللی وجود دارد، چرا که پول تنها ابزار این تجارت است. فضای بهتر ارزی، قطعاً تجارت خارجی بیشتری به دنبال خواهد داشت.[۱۳] بنابراین، کاهش ارزش پول که به عبارتی تزیین کردن این فضای تجاری قلمداد می­شود، خودبخود منجر به افزایش تجارت و ورود سرمایه به کشور خواهد شد. بدون تردید، کاهش ارزش پول یکی از متداول­ترین و شناخته­شده ترین روش­ها برای تحریک رشد اقتصادی است.[۱۴]

ذیل نظام حل و فصل اختلافات سازمان جهانی تجارت، بند ۳ از ماده ۳ تفاهم­نامۀ حل و فصل اختلافات می­تواند محمل کافی برای مقابله با جنگ ارزی را فراهم آورد. این ماده چنین بیان می­دارد: «به منظور عملکرد کارآمد سازمان جهانی تجارت و حفظ تعادل میان حقوق و تکالیف اعضا، حل و فصل بی­درنگ اختلاف در مواردی که هر یک از اعضا بر این عقیده باشد که هرگونه منفعتی که مستقیم یا غیرمستقیم به موجب موافقت­نامه­های تحت پوشش به وی تعلق می­گرفته است، به دنبال اقدامات انجام شده توسط عضو دیگر تحت­الشعاع قرار گرفته است، لازم است». پس در این مورد، چنانچه کاهش ارزش پول ناشی از دخالت دولت یا نهادهای وابسته به آن باشد، می­تواند تحت شمول این ماده قرار گیرد.[۱۵] البته در پرونده­ای عبارت «اقدامات انجام شده توسط عضو دیگر» به نحو موسع تفسیر شده است. در این پرونده بیان شده است که «هرگونه فعل یا ترک فعل قابل انتساب به عضو سازمان می­تواند اقدام آن دولت تلقی شود».[۱۶] حتی در پرونده­ای دیگر بیان شد که در شرایط خاص می­تواند عمل یک موجودیت غیردولتی و خصوصی نیز مشمول عبارت «اقدامات دولت» بشود و این مسأله به میزان دخالت دولت بستگی دارد.[۱۷]

کاهش ارزش پول در مواردی می­تواند نقض تعهدات گات محسوب شود. بعنوان مثال ماده ۱۵ گات، که نقطه اتصال عملکردهای سازمان با صندوق بین­المللی پول نیز محسوب می­شود حاوی مقرراتی است که می­تواند تعهدی بر منع جنگ ارزی تفسیر شود. مفاد بند ۲، ۳، ۴، ۵ و ۹ از ماده مزبور می­تواند گواهی بر این مدعی باشد، ضمن اینکه بند ۲ ارتباط آشکارتری با موضوع دارد. ماده ۱۵ گات، صریح­ترین مقرراتی است که در رابطه با ارزش­گذاری نرخ ارز در نظام گات قابل دستیابی است.[۱۸] البته برای مقابله با جنگ ارزی بر موادی دیگر نظیر ماده ۱۶  نیز می­توان اتکا کرد و چه بسا اقدامات رقابتی کاهش ارزش پول با اساس و بنیان برخی از اصول گات نظیر رفتار کامله­الوداد، عدم تبعیض و موانع تعرفه­ای در تعارض به نظر برسد.[۱۹] علاوه بر گات، ماده ۳ موافقت­نامۀ یارانه­ها و اقدامات جبرانی نیز حاوی مقرراتی است که زمینه­های هنجاری مقابله با رقابت­های ارزی را فراهم می­آورد.

۳ ـ مقررات صندوق بین ­المللی پول

صندوق بین­المللی پول نیز نقش به­سزا و بالقوه وسیعی در رابطه با جنگ­های ارزی می­تواند ایفا کند. برخلاف سازمان جهانی تجارت که رسالتی عمدتاً مربوط به کالا و خدمات دارد، موضوعات مربوط به نرخ ارز به موجب یک نظام ارزش برابر موضوعی است که منحصراً در صلاحیت صندوق بین­المللی پول است و این سازمان است که نقش دیده­بان را بر نظم ارزی جهان ایفا می­کند. با فروپاشی نظام ارزش برابر، قطعاً سوء استفاده از سیاست­های پولی آسان­تر و معمول­تر شد، با این حال در جهت تقویت اقتدارات صندوق گام قابل توجهی برداشته نشده است. این بدان معنی خواهد بود که صندوق بین­المللی پول صلاحیت پرداختن به موضوعات مربوط به نرخ ارز را دارد اما سازوکار اجرایی کارآمدی برای تضمین تصمیمات خود در اختیار نداشته باشد.[۲۰] درمقابل، سازمان جهانی تجارت که از سازوکارهای به شدت قوی در این زمینه برخوردار است، اما فاقد صلاحیت­های لازم در حوزۀ ارزی به نظر برسد.[۲۱]

به رغم تفاسیر فوق، قواعد کلیدی در حقوق بین­الملل راجع به سیاست­های نرخ ارز در مفاد موافقت­نامۀ صندوق بین­المللی پول[۲۲] دیده می­شود. درواقع از حیث هنجاری، «مقررات فعلی صندوق بین­المللی پول، چارچوب حقوقی کافی برای مقابله با کاهش رقابتی بهای پول را وضع کرده است».[۲۳] به منظور اینکه تضمین شود اعضای صندوق بین­المللی پول به نحوی عمل نمی­کنند که ثبات نظام پولی بین­المللی را بر هم بزنند، با اصلاح اساسنامه صندوق مقرراتی تحت بخش ۱ ماده ۴ به آن افزوده شد که از این طریق اعضای صندوق در پیشبرد سیاست­های ارزی خود هدایت وکنترل شوند. این مقررات چتر مانند، تعهداتی کلی را برای هریک از اعضا به منظور تشریک مساعی با صندوق و دیگر اعضا در قالب چهار مورد تعهد خاص، ایجاد می­کند. شق سوم از بخش ۱ ماده ۴، در چارچوب حقوق بین­الملل پولی و تجاری موجود، به پدیدۀ پیچیدۀ عدم توازن نرخ ارز بطور کلی و به مسألۀ حفظ نرخ پایین ارز و دستکاری در نرخ ارز بطور خاص می­پردازد.[۲۴] مقرراتی نیز ذیل بخش ۳ ماده ۴ سند مزبور ملاحظه می­شود که به این موضوع می­پردازد و مقررات نظارتی و مبصری صندوق را نسبت به اعضا درخصوص ترتیبات ارزی گسترش داده و آنها را از اقداماتی که منجر به کاهش نابرابر نرخ ارز و بی­ثباتی خارجی گردد، منع می­کند.

به رغم تمام مقررات فوق­الإشاره، در یک نگاه انتقادی بررسی مقررات مزبور نشان می­دهد که این سازمان مسئولیتی فراتر از فرونشاندن اقدامات رقابتی کاهش نرخ ارز ندارد و حتی در خصوص این مسئولیت نیز این سؤال اساسی از سوی حقوق­دانان مطرح شده است که آیا صندوق بین­المللی پول می­تواند نقش خود در کنترل دست­کاری­ها در نرخ ارز را به خوبی ایفا کند؟[۲۵]

۴ ـ نتیجه

بی­گمان نباید از نظر دور داشت که دستکاری در نرخ ارز و کاهش رقابتی آن هم مقررات سازمان جهانی تجارت را به چالش می­کشد و هم مفاد موافقت­نامۀ صندوق بین­المللی پول را نقب می­زند. درواقع، هم نظام سازمان جهانی تجارت و هم مقررات صندوق بین­المللی پول از حیث هنجاری مقتدر و قابل اتکا می­نمایند. حقوق بین­الملل اقتصادی کنونی در زمینۀ توسعۀ راهکارهای لازم برای مقابله با کاهش رقابتی نرخ ارز با اهداف غیرمنصفانه ناکام نبوده است؛ این راهکارها در حال حاضر نیز موجود هستند و تا حد زیادی اجرا نیز می­شوند و قطعاً در آتیه نیز توسعه خواهند یافت.[۲۶] با این حال، به نظر می­رسد توانایی­های نظام فعلی، نمی­تواند رمقی برای مقاومت جدی در برابر نبردهای ارزی ارائه کند. تردیدی نیست که اتکای انحصاری به مقررات گات یا صندوق بین­المللی پول راهگشای این معضل نخواهد بود و حقوق بین­الملل نیازمند عزمی جدید و اراده­ای استوار به منظور درانداختن طرحی نو در سیمای پولی بین­المللی است تا از این طریق هم حافظ ثبات و تعادل ارزی بین­المللی باشد و هم از حقوق سایر کشورها در برابر مانورهای ارزی قدرتمندان اقتصادی پاسبانی کند. حقوقی که گاه در ناآگاهی مرکب ذی­حقان پایمال می­شود و به باد می­رود. حقوق بین­الملل بی­دلیل نیست که هنوز نتوانسته اقدامات بازدارندۀ قابل­اتکایی به منظور حفظ حقوق طرف­های درگیر در جنگ­های ارزی اندیشه کند، زیرا توجیه اقتصادی قابل تأملی هنوز برای احقاق حق طرف قربانی وجود ندارد. حال، زمان آن رسیده است که جامعۀ بین­المللی در برابر جنگ­های ارزی خود را از نو تجهیز کند. در چنین فضائی، ضمن اینکه نظم کنونی حقوق بین­المللی نیازمند اصلاحات و تدوین قواعد جدید است، به زعم نگارنده ثمربخش­ترین راه جبرانی موجود، چنگ زدن به همکاری­های بین­المللی بعنوان یک تعهد عام و فراگیر است. همکاری­های بین­المللی که در زمینه­های مختلف حقوق بین­الملل سرلوحۀ اسناد بین­المللی و اقدامات دولت­ها قرار می­گیرد، در جهت مقابله با جنگ­های ارزی نیز از بهترین راه­کارها خواهد بود.[۲۷]

[۱] . Currency war

[2] . Currency Conflict

[3] .

[4] . اگرچه کاهش ارزش پول ملی از سوی بانک مرکزی کشورها امری عادی در بازار ارز است، لیکن مفهوم جنگ ارزی به وضعیتی اطلاق می­شود که تعدادی از کشورها به صورت همزمان و در رقابت با هم اقدام به کاهش ارزش پول ملی می­کنند؛ اینجاست که مفهوم جنگ ارزی از اهمیت ویژه و تأثیرگذاری اساسی برخوردار می­شود.

[۵] . جیمز ریکاردز، جنگ­های ارزی؛ روایتی حیرت­انگیز از جنگ اقتصادی کشورها با ابزار پول و طلا، ترجمه حسین راهداری، انتشارات دنیای اقتصاد، ۱۳۹۴، ص. ۲۳.

[۶] . Beggar-thy-neighbor

[7] . همان

[۸] . Jeffrey Yi-Lin Forrest, Yirong Ying and Zaiwu Gong, Currency Wars; Offense and Defense through Systemic Thinking, Springer International Publishing, 2018, p. 308

[9] . Alexandra Esmel, Currency Wars: The Need for International Solutions, Denver Journal of International Law & Policy, Vol. 43, No. 4, 2015, p. 415

[10] . Zimmermann, Claus D.: ‘Exchange Rate Misalignment and International Law, American Journal of International Law, Vol. 105, No. 3 , (2011), p. 423

[11] . Hani Albasoos and Hanan Al-Hadhrami, “China-U.S. Currency Conflict: The Economic and Legal Implications”, International Journal of Research in Business and Social Science, Vol 5 No 6, 2016, p. 40; and see also: Beckington, Jeffrey S. and Amon, Matthew R. (2011) “Competitive Currency Depreciation: The Need for a More Effective International Legal Regime,” Journal of International Business and Law: Vol. 10: Issue 2, p. 248 and 256

[12] . در عصر حاضر که ارزش پول در بازار به صورت شناور تعیین می­شود و میزان نرخ آن را بازار مشخص می­کند، کاهش ارزش پول ملی توسط بانک­های مرکزی مهندسی می­شود تا از طریق سیاست­های ارزی یا اقتصادی اقدام به کاهش جبری نرخ برابری ارز ملی نمایند. بعنوان  مثال، از طریق کاهش نرخ بهره­ برای تضعیف پول ملی و افزایش نرخ بهره برای تقویت پول ملی، اولی موجب کاهش سرمایه­گذاری و خروج پول ملی از کشور و تقویت صادرات می­شود و دومی افزاش سرمایه­گذاری و ورود سرمایه­های خارجی به کشور و قدرت گرفتن پول ملی و تولیدات داخلی را به دنبال خواهد داشت. این موضوع موجب بروز پیچیدگی­هایی به مراتب بیشتر از جنگ­های ارزی دهه­های گذشته می­شود که نرخ ارز ثابت مبنای معاهدات و قراردادهای بین­المللی بود و کشورها به راحتی می­توانستند به صرف کاهش نرخ برابری که معمولاً نرخ ثابتی بود اقدام به کاهش ارزش پول ملی کنند،

[۱۳] . Kaushal, Dr. Ajit and Ahmad, Tabrez, Currency War and International Trade Law: A Legal Perspective (December 21, 2015). The IUP Law Review, Vol. V, No. 4, October 2015, pp. 14-22

[14] . Pauliina Katila, Currency Undervaluation in International Law: A Case for the WTO?, Master’s Thesis, University of Helsinki, 2014, p. II

[15] . از آنجایی که استقلال بانک مرکزی از قوای دیگر در بسیاری از کشورها به رسیمت شناخته شده است، نتیجۀ ممنطقی بحث حاضر این می­شود که در چنین کشورهایی اگر کاهش نرخ ارز در نتیجۀ مداخله­ها و اقدامات بانک مرکزی باشد و این عمل به دولت منسوب نشود، لذا از شمول ماده خارج است. اما در مباحث بعد دیده خواهد شد که این فرضیه در رویۀ هیأات­های حل و فصل اختلافات سازمان جهانی تجارت مردود دانسته شده است.

[۱۶] . Appellate Body Report, US – Corrosion-Resistant Steel Sunset Review at ¶۸۱

[۱۷] . Panel Report, Japan – Film at ¶۱۰.۵۶

[۱۸] . Alexandra Esmel, Currency Wars: The Need for International Solutions, Denver Journal of International Law & Policy, Vol. 43, No. 4, 2015, p. 425

[19] . Beckington, Jeffrey S. and Amon, Matthew R. (2011) “Competitive Currency Depreciation: The Need for a More Effective International Legal Regime,” Journal of International Business and Law: Vol. 10: Issue 2, p. 222-427

[20] . Pauliina Katila, Currency Undervaluation in International Law: A Case for the WTO?, Master’s Thesis, University of Helsinki, 2014, p. 66

[21] . Ibid.

[22] . Articles of Agreement of the International Monetary Fund, July 22, 1944, 60 Stat. 1401, 2 UNTS 39, as amended effective Feb. 18, 2011

[23] . Beckington, Jeffrey S. and Amon, Matthew R. (2011) “Competitive Currency Depreciation: The Need for a More Effective International Legal Regime,” Journal of International Business and Law: Vol. 10: Issue 2, p. 245

[24] . Zimmermann, Claus D.: ‘Exchange Rate Misalignment and International Law, American Journal of International Law, Vol. 105, No. 3 , (2011), at 431

[25] . Beckington, Jeffrey S. and Amon, Matthew R. (2011) “Competitive Currency Depreciation: The Need for a More Effective International Legal Regime,” Journal of International Business and Law: Vol. 10: Issue 2, p. 243

[26] . Alexandra Esmel, Currency Wars: The Need for International Solutions, Denver Journal of International Law & Policy, Vol. 43, No. 4, 2015, p. 431.

[27] . Hani Albasoos and Hanan Al-Hadhrami, “China-U.S. Currency Conflict: The Economic and Legal Implications”, International Journal of Research in Business and Social Science, Vol 5 No 6, 2016, p. 48