دعوت گرگ به میز مذاکره: موافقت‌نامۀ ۲۰۲۰ آمریکا- طالبان و مسئولیت بینالمللی دولت‌ها
ا[۱]
نویسنده: Azin Tadjdini
مترجم: کتایون اشرفی، دانشجوی دکتری حقوق بین‌المل علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر سیامک کریمی، مدرس و پژوهشگر حقوق بین الملل
در راستای آخرین مرحله از خروج نیروهای آمریکا و دیگر اعضای ناتو از افغانستان، در روز یکشنبه، ۱۵آگوست۲۰۲۱، طالبان وارد کاخ خالی از سکنه ریاست جمهوری کابل شد، کنترل خود را بر کل کشور برقرار و استقرار مجدد امارت اسلامی افغانستان را اعلام کرد. این اقدام، نقطۀ اوج تصرف سازماندهی شده توسط طالبان، بر ۲۶ مورد از ۳۴ مرکز استان، طی ده روز بود. در زمانی که طالبان، کنترل خود را در مناطق جدید اعلام می‌کرد، علاوه بر کشته شدن بیش از۱۰۰غیرنظامی در طول یک ماه، ناپدیدسازی‌های اجباری و آتش زدن خانه‌ها، تخمین زده شده است که از زمان آغاز خروج نیروهای خارجی در می۲۰۲۱، ۲۴۴هزار نفر نیز مجبور به ترک خانه‌های خود شده‌اند. اگرچه طالبان، هدف خود را برقراری “حکومت آزاد و فراگیر اسلامی” اعلام کرده بود، خاطرۀ حکومت افراطی و خشن طالبان در بین سال‌های ۱۹۹۶تا ۲۰۰۱، این نگرانی را در میان مردم ایجاد کرد که ماهیت ” حکومت اسلامی فراگیر و آزاد” چگونه خواهد بود.
تسلط طالبان، به جای اینکه منحصرا نتیجۀ خروج ایالات متحده باشد، می‌تواند ناشی از موافقت‌نامه ۲۰۲۰ بین ایالات متحده و طالبان به شمار آید. به زبان ساده، این موافقت‌نامه، کلیدهای کاخ ریاست جمهوری را به طالبان واگذار کرد. اگر این موضوع، یک معاملۀ ملک بود که در آن شخصی، کلیدهای خانه‌ای که مالک آن نیست، به شخص ثالثی واگذار می‌کرد، احتمالاً معامله باطل تلقی می‌شد. با این حال، وقتی این امر در ارتباط با معامله‌ای اعمال گردد که شامل کشوری مستقل، همراه با ۳۰میلیون جمعیت باشد، به نظر می‌رسد که افراد کم‌تری تعجب کنند.
موافقت‌نامۀ ۲۰۲۰، سوالات جالبی از منظر حقوق بین‌الملل ایجاد می‌کند. این نوشتار، یکی از این پرسش ها را مورد بررسی قرار می‌دهد: مسالۀ مسئولیت دولت. به عبارت دیگر، در حالی که آمریکا از طریق این موافقت‌نامه، نه تنها ورود طالبان به قدرت را تسهیل کرده بلکه از آن به طور فعال دعوت کرده است، آیا حقوق بین‌الملل مسئولیتی را برای ایالات متحده پیش‌بینی می‌کند؟
برای حل این مسئله، ابتدا نگاهی به موافقت‌نامه داشته باشیم.
موافقت‌نامۀ۲۰۲۰
در ۲۹ فوریه ۲۰۲۰ ، ایالات متحده و طالبان، که یک بازیگر غیردولتی مسلح بود و توسط شورای امنیت سازمان ملل متحد در قطعنامه ۱۲۶۷ در فهرست سازمان‌های تروریستی قرار گرفت، آنچه را اصطلاحا، به عنوان “موافقت‌نامۀ صلح” مشهور شد، امضا کردند. عنوان رسمی این موافقت‌نامه چنین است: “موافقت‌نامۀ برقراری صلح در افغانستان، میان امارت اسلامی افغانستان، که توسط ایالات متحده به عنوان یک دولت شناسایی نشده و با نام طالبان شناخته میشود، و ایالات متحده آمریکا.” به طرز شگفت‌آوری، در موافقت‌نامه‌ای که به دنبال ایجاد صلح در افغانستان بود و با وجود اینکه به موضوعات اصلی حاکمیت افغانستان می‌پردازد، خود افغانستان، به عنوان یک دولت، طرف موافقت‌نامه نبود.
این موافقت‌نامه که اندکی بیش از سه صفحه حجم دارد، علاوه بر اعلام زمان خروج همۀ نیروهای خارجی از افغانستان، شامل این موارد است: تعهد طالبان جهت جلوگیری از استفادۀ فردی یا گروهی از سرزمین افغانستان، علیه امنیت ایالات متحده و متحدانش؛ برقراری آتش‌بس؛ آزادی زندانیان طالبان و زندانیانی که به عنوان “طرف دیگر” توصیف شده اند؛ بررسی مجدد آمریکا در ارتباط با تحریم‌های وضع‌‌‌شده علیه اعضای طالبان، با هدف حذف این تحریم ها از سوی آمریکا؛ آغاز مذاکرات بین طالبان و آنچه “طرف های افغان” نامیده میشود؛ و توافقی در مورد نقشۀ راه سیاسی آیندۀ افغانستان، که شامل ایجاد یک “حکومت اسلامی افغانستان” جدید است.
به ویژه دونکتۀ اخیر مذکور در موافقت‌نامه، موضوعاتی با ماهیت ذاتا حاکمیتی هستند؛ چرا که به نظام سیاسی و حکومتی افغانستان مرتبط می‌شوند و درباره آن ها رضایت [دولت] افغانستان، شرط اساسی می‌باشد. به ویژه، ارجاع موافت‌نامه به نقشۀ راه سیاسی آینده، قابل توجه است؛ زیرا تأسیس دولت جدیدی در افغانستان را پیش‌بینی می‌کند که توجه به نام آن در توافق نامه (” حکومت اسلامی افغانستان”) نشانگر آن است که که حکومتی متفاوت از “جمهوری اسلامی افغانستان” که آن زمان وجود داشت، پدید خواهد آمد. این امر، نه تنها یک تغییر سیاسی را نشان می‌دهد، بلکه احتمالا به تغییری بنیادی‌تر اشاره دارد. بنابراین، این موافقت‌نامه، نه تنها صریحاً طالبان را به مذاکره در مورد آینده افغانستان دعوت می‌کند، بلکه، هرچند با صراحت کمتر، نقشی را برای طالبان، در دولت جدید در نظر می‌گیرد.
سوالی که مطرح میشود این است که: آیا ایالات متحده، در قبال توافق با طالبان با چنین محتوایی، بدون درنظر گرفتن دولت افغانستان، مسئولیت دارد؟ مطابق حقوق بین‌الملل، مسئولیت دولت در صورتی قابل طرح است که فعل یا ترک فعلی به یک دولت نسبت داده شود و همچنین تعهد بینالمللی آن دولت را نقض کند. حقوق عرفی راجع به مسئولیت دولت، در مواد طرح کمیسیون حقوق بین‌الملل در ارتباط با مسؤولیت بینالمللی دولت‌ها در قبال اعمال متخلفانۀ بینالمللی، منعکس شده است. من به طور مختصر، به زمینه‌های احتمالی مسئولیت اشاره خواهم کرد.
مسئولیت دولت در قبال رفتار خود؟
از نظر تعهدات بینالمللی که که به کار ارزیابی رفتار خود ایالت متحده می آیند و ممکن است باعث مطرح شدن مسئولیت دولت شود، دو مورد به طور ویژه با یکدیگر مرتبط هستند: ممنوعیت ذیل حقوق بین‌الملل عرفی مبنی بر عدم مداخله در امور داخلی کشوری دیگر، و ممنوعیت حمایت از تروریسم و گروه‌های تروریستی ذیل قطعنامه‌های ۱۳۷۳ و ۱۵۶۶شورای امنیت سازمان ملل متحد.
در این مورد، بحثی باقی نمی‌ماند که ادعا شود با ورود به مذاکره با طالبان، جهت تعیین دولت جدید و نقش طالبان در آن، ایالات متحده در امور داخلی، حاکمیت و تعیین سرنوشت افغانستان، دخالت کرده است. این که آیا این امر، مداخله در نقض حقوق بین‌الملل ، و در نتیجه ایجاد مسئولیت دولت، می‌گردد یا خیر مساله‌ای دیگر است [و پاسخ به آن] تا اندازه زیادی به درجۀ اجبار [بر دولت افغانستان] بستگی دارد. همانطور که دیوان بینالمللی دادگستری در قضیۀ نیکاراگوئه بیان کرده است، “اصل [عدم مداخله] همۀ دولت‌ها یا گروهی از دولت‌ها را، از مداخلۀ مستقیم یا غیر مستقیم، در امور داخلی یا خارجی دولت‌های دیگر، منع می‌کند” و اینکه “مداخلۀ ممنوعه باید در رابطه با موضوعاتی باشد که دولت ها بر اساس اصل حاکمیت دولت‌ها، مجازند درباره آن موارد آزادانه تصمیم‌گیری کنند. یکی از این موارد، انتخاب نظام سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و تدوین سیاست خارجی است. مداخله زمانی نقض تعهد محسوب میشود که روش‌های اجبارکننده‌ای در ارتباط با انتخاب موارد فوق که باید آزادانه در مورد آن ها تصمیم گیری شود، مورد استفاده قرار گیرد. (…) عنصر اجبار(…) در واقع بخش زیادی از ماهیت مداخلۀ ممنوعه را تعریف کرده و تشکیل می‌دهد.”(پاراگراف۲۰۵) دیوان، در مورد چگونگی تعریف اجبار، خارج از زمینۀ توسل به زور، اظهار نظر نکرده است و همانطور که برخی مفسران اظهار داشته‌اند(مانند Jamnejad وWoods) مشخص نیست خارج از چارچوب توسل به زور، در حقوق بین‌الملل عرفی، چه چیزی ممنوع است و چه چیزی ممنوع نیست. در حالی که ممکن است ادعا شود اعمال قدرت غیرمجاز در خصوص اِعمال قدرت انحصاری و مستقل یک کشور بر سرزمین خود ، به خودی خود، اجبار تلقی نمی‌شود، می‌توان استدلال کرد هنگامی که یک دولت، به یک بازیگر غیر دولتی مسلح، در قلمرو کشوری دیگر، اختیار حکومت‌داری اعطا می‌کند، اساس و عنصر اجبار، محقق شده است. زمانی که بازیگر غیردولتی مسلح مورد بحث، در فهرست سازمان‌های تروریستی قرار داشته باشد، شاید چیزی فراتر از اجبار محقق شده باشد. بنابراین می‌توان این گونه در نظر گرفت که ایالات متحده، با توانمندسازی طالبان از طریق این موافقت‌نامه، به نحوی موثر، دنبال حصول نتیجه‌ای در رابطه با اعمال حاکمیت در افغانستان است و در واقع، تغییر حکومت در افغانستان را دنبال می‌کند و به همین دلیل متضمن آن نوعی از اجبار است که آستانه آن از آستانه لازم برای تحقق مسئولیت دولت بالاتر قرار می گیرد.
ثانیاً، می‌توان مطرح کرد که محتوای موافقت‌نامه، به ویژه اصولی از آن که به نقش طالبان در حکومت می‌پردازد، نقض تعهد مرتبط با ممنوعیت حمایت از تروریسم، بر اساس قطعنامه‌های ۱۳۷۳ و ۱۵۶۶ شورای امنیت محسوب می‌گردد؛ به ویژه هنگامی که در نظر گرفته شود شورای امنیت، در قطعنامه ۱۲۶۷، طالبان را در فهرست سازمان‌های تروریستی قرار داده است.
مسئولیت دولت در قبال اقدامات انجام شده توسط طالبان؟
همچنین این وضعیت، مسألۀ جالب‌تری را در مورد مسئولیت دولت در قبال اقدامات انجام شده توسط طالبان، پس از توافق، ایجاد می‌کند. کشتن غیرنظامیان، مقامات دولتی، پلیس و ارتش؛ ناپدیدسازی اجباری؛ غارت و سوزاندن خانه‌ها، بازداشت‌ها و سایر اقدامات تلافی جویانه علیه افراد، به ویژه کسانی که تصور می‌شد از دولت افغانستان یا دولت‌های خارجی حمایت کرده‌اند، همگی از جمله اقداماتی هستند که از تاریخ ۲۹فوریه۲۰۲۰، مستندا توسط طالبان انجام شده است.
مطرح کردن مسئولیت دولت در ارتباط با این اقدامات، بستگی به معیار انتساب رفتار انجام شده توسط بازیگران غیردولتی، به دولت‌ها دارد و اینکه آیا در این مورد، رفتار ایالات متحده از طریق موافقت‌نامه، به آن آستانه رسیده است.
تصمیم دیوان بینالمللی دادگستری در قضایای نیکاراگوئه و نسل کشی در بوسنی، و تصمیم دادگاه ویژۀ کیفری یوگوسلاوی سابق در قضیۀ تادیچ، بحث در مورد مفاد معیار کنترل را در خصوص انتساب عمل در جهت می‌دهد: سطح کنترلی که یک دولت باید بر رفتار یک بازیگر غیر دولتی اعمال کند تا این رفتار، به دولت منتسب شود. همانطور که دیوان بینالمللی دادگستری، بدون قید و شرط، در قضیۀ نسل کشی در بوسنی بیان کرد، معیار مربوط به انتساب رفتار، کنترل موثر است.
واضح است که نه به طور رسمی و نه در عمل، طالبان، جزئی از بدنۀ دولت ایالت متحده محسوب نمی‌شود. مطابق تفسیر ارائه شده توسط دیوان‌بین‌المللی دادگستری، در ارتباط با “کنترل موثر”، لازم است که ایالت متحده، توسط طالبان، اقداماتی را که برخلاف حقوق بشر است، دستور داده یا آن را اجبار کند. این امر به معنای صدور دستورالعمل به طالبان، در راستای انجام عملیات‌هایی مشخص، مانند کشتن غیر نظامیان، یا وادار کردن طالبان به اجرای آن عملیات‌های خاص، می‌باشد. مطابق عبارت‌پردازی موافقت‌نامۀ۲۰۲۰، هیچ زمینه‌ای وجود ندارد که این نتیجه حاصل شود که موافقت‌نامه، به خودی خود، صدور دستورالعمل یا فرمانی لازم‌الاتباع تلقی گردد. لذا نمی‌توان گفت که این توافق نامه به آستانۀ معیار “کنترل موثر” رسیده است.
با وجود معیار “کنترل موثر”، مباحث مرتبط با معیاری سهل‌گیرانه‌تر جهت انتساب در راستای نظر مخالف قاضی جنینگز در در قضیۀ نیکاراگونه ادامه پیدا کرد که در رویۀ دادگاه‌های منطقه‌ای حقوق بشر نیز منعکس شده است.( برای مثال مراجعه کنید به قضیۀ Massacre علیه کلمبیا در دیوان بین آمریکایی حقوق بشر، قضیۀ Ilascu و دیگران علیه مولداوی و روسیه در دیوان اروپایی حقوق بشر و SERAC و دیگران علیه نیجریه در کمیسیون آفریقایی حقوق بشر)
در مواردی که برخی اعمال مشخص دولت‌ها، که به رفتار بازیگران غیردولتی کمک می‌کنند، در حیطۀ شمول مضیق معیار کنترل موثر قرار نمی‌گیرند، برخی مفسران، با اشاره به خلاء برقراری مسئولیت [برمبنای معیار کنترل موثر] آستانۀ پایین‌تری برای انتساب قائل شده‌اند. برای مثال، ولادیسلاو لانوی (Vladyslav Lanovoy) پیشنهاد می‌کند که مشارکت (کمک و مساعدت) باید به عنوان معیاری جهت انتساب رفتار، مورد استفاده قرار گیرد. با این وجود، همانطور که الیاس پلاکوکفالوس (Ilias Plakokefalos) اشاره کرده، ممکن است این رویکرد با مشکلاتی مواجه باشد.
در شرایطی که بازیگر غیردولتی مورد نظر توسط شورای امنیت در فهرست سازمان‌های تروریستی قرار گرفته است، می‌توان معیاری سهل‌گیرانه‌تر را تصور کرد. به جای الزام به “کنترل موثر” در قالب “دستور” یا “اجبار” ، تعامل دولت‌ها با چنین بازیگرانی، به ویژه اعطای وظایفی شبه- دولتی، باید به نوعی مسئولیت آن کشور را به دنبال داشته باشد. اکنون، ایدۀ اساسی این است که با توجه به سابقۀ طالبان و اهداف دیرینۀ آن، که در قطع‌نامۀ۱۲۶۷شورای امنیت مورد اذعان قرار گرفته است، به احتمال زیاد، توانمندسازی طالبان به وسیلۀ اعطای عناصر اقتدار حکومت به آن‌ها، انتظار می‌رود به گونه‌ای انجام شود که منجر به نقض فاحش حقوق بین‌الملل گردد. مطرح ساختن مسئولیت دولت در این شرایط، می‌تواند تأثیری پیشگیرانه داشته باشد و با هدف فهرست‌بندی برخی از بازیگران غیردولتی به عنوان گروه‌های تروریستی، از سوی شورای امنیت، سازگارتر باشد. همچنین این امر با توسعۀ موازی مجوز استفاده از زور، علیه گروه‌های تروریستی حاضر در کشورهای دیگر، هماهنگ‌تر است. اگر در زمینۀ استفاده از زور دولت‌ها علیه بازیگران غیردولتی به سوی معیاری سهل‌گیرانه‌تر حرکت شود(به Christian Tams) مراجعه شود)، مناسب‌تر خواهد بود که آستانۀ انتساب عمل به کشورهایی که بازیگران غیردولتی مشابه را، به وسیلۀ اختیارات حکومتی توانمند می‌سازند نیز، سهل‌گیرانه‌تر باشد.