نویسنده: Damian Lilly
مترجم: پویا برلیان-پژوهشگر و دانشجوی دکتری حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر حسن سواری، عضو هیئت علمی دانشگاه تربیت مدرس
حمایت از جمعیت آسیبدیده از بحران، مسئولیت کلیدی سازمان ملل متحد است. جنایاتی که در تیگرای، میانمار یا افغانستان و سایر مناطق تداوم دارد، اغلب بدون رسیدگی و با مصونیت کامل رها می‌شوند. در عین حال، دولتهای عضو سازمان ملل متحد از دستورکار حقوق بشر این سازمان، حمایت کافی را به عمل نیاوردند و ساماندادن به اقدامات بین‌المللی برای رسیدگی به چنین وضعیتهایی نیز به طور فزایندهای دشوار شده است. شورای امنیت سازمان ملل متحد به دلیل بسیاری از بحران‌ها در بن‌بست دائمی قرار گرفته است، درحالیکه هنجارهای حقوق بشری نیز از سوی حکومتهای پوپولیست و سیاست‌مداران راست‌گرا که از پذیرش نظم لیبرال بین‌المللی و چندجانبه‌گرایی امتناع میورزند، مورد تعرض قرار میگیرد. نتایج تحقیقات مستقلی که پیش از این در میانمار و سریلانکا صورت گرفته، نشان می‌دهد تاکنون عملکرد سازمان ملل متحد، در مواردی که سازمان مداخله کرده، کافی نبوده است، امری که امروزه اهمیت خاصی دارد. این تحقیقات، حکایت از شکست‌های ساختاری و سیستمیک سازمان دارد. گزارشی را که در ماه ژوئن در مورد واکنش سازمان ملل متحد به کودتای میانمار منتشر کردم نشان می‌داد که چالش‌های مذکور همچنان برای سازمان ملل متحد وجود دارند و به نظر میرسد که سازمان باردیگر با شکست مواجه شده است. گزارش‌هایی که در این ماه تهیه شده، بسیار نگران‌کننده هستند؛ زیرا درصدند خشونت جنسی موجود در تیگرای را کم‌رنگ نشان دهند.
سال گذشته، دبیرکل سازمان ملل متحد با انتقاداتی درباره عدم انجام اقدام لازم (توسط این سازمان) مواجه شد. به همین خاطر، دبیرکل سازمان فراخوانی را به منظور اقدام در زمینه حقوق بشر صادر کرد. دبیرکل با این کار قصد داشت مجددا بر اهمیت حقوق بشر نزد سازمان ملل متحد تاکید کند. این فراخوان، هفت حوزه اولویت‌دار را مشخص کرد. از جمله این حوزه‌ها می‌توان به « [رعایت] حقها در دوران بحران» اشاره کرد. در این حوزه، سازمان متعهد شد تا دستورکار مشخصی را به منظور ارائه حمایت تدوین کند. در حال حاضر دبیرخانه سازمان ملل متحد، مشغول بررسی این مساله است و انتظار می‌رود اواخر امسال، آن را به تایید نهایی برساند. همچنین حقوق بشر موضوع اصلی دستورکار مشترک است که هفته گذشته توسط دبیرکل سازمان ملل برای تقویت چندجانبه‌گرایی راه‌اندازی شد. به منظور تضمین توجه سازمان ملل متحد به حقوق بشر در بحران‌ها به رویکردی جامع نیاز داریم. این رویکرد باید روش‌های چندپارچه کنونی سازمان ملل متحد که وظیفه حمایت از مردم را برعهده دارند را یکپارچه کند رویکردی جامع که مهم نیست از طریق اقدامات بشردوستانه، حفظ صلح، پیشگیری از تعارض و اختلاف، تداوم همکاری و انجام اقدامات بیشتر تحقق یابد یا در حوزه فراختر حقوق بشر.
فرصتی مغتنم برای مقابله با مشکلی دیرینه
سازمان ملل متحد از زمان شکست خود در نسل‌کشی رواندا، درگیری‌های بالکان و سایر ناکامیهای دهه ۹۰ میلادی، به طور فزآینده‌ای بر مساله «حمایت» (به عنوان یکی از جنبه‌های اصلی ماموریت خود) تمرکز کرده است. در این راستا نهادهای مختلف سازمان نیز رویکرد جدیدی را اتخاذ کردند و درصدد توسعه روش‌های به کارگرفته شده، برآمدند. تعریف «حمایت» از نظر سازمان ملل متحد، چالش برانگیز است. به عنوان مثال، نهادهای بشردوستانه این اصطلاح را دربردارنده کلیه اقداماتی می‌دانند که با هدف رعایت کامل حقوق؛ مطابق حقوق بینالملل بشردوستانه، حقوق بشر و حقوق پناهندگان (از جمله ارائه خدمات لازم و دفاع از آنها) انجام می‌شود. نیروهای حافظ صلح سازمان ملل متحد، تعریف محدودتری اتخاذ کردند. آنها در تعریف خود، تهدیدات فیزیکی خشونت‌آمیز علیه غیرنظامیان را مورد توجه قرار دادند و بر استفاده احتمالی از نیروی نظامی به منظور حمایت از غیرنظامیان تأکید کردند.
اکنون بررسیهای متعددی در خصوص دیدگاههای متفاوت نهادی در حال انجام است. بررسیهای انجام شده، فرصت کافی را برای تغییر نحوه حمایت سازمان ملل از غیرنظامیان فراهم می‌کند. در عرصه بشردوستانه، کمیته دائمی بین سازمانی(IASC) به تازگی در نخستین سیاست حمایتی خود که در سال ۲۰۱۶ به تصویب رسید، بازنگری کرد. اکنون اداره عملیات حفظ صلح سازمان ملل متحد(DPO) با توجه به انتقال و لغو چندین مأموریت حافظ صلح، در حال بازنگری رویکرد خود در زمینه حمایت از غیرنظامیان است. در حال حاضر توجه بیشتری به نقش حمایتی ماموریت‌های ویژه سیاسی سازمان ملل متحد (مأموریت‌های غیرنظامی که از فرآیندها‌ی صلح‌آمیز و تحولات دموکراتیک حمایت می‌کنند) معطوف شده است. در ضمن تعداد این نوع ماموریت‌ها بیشتر شد و اداره امور سیاسی و حافظ صلح سازمان ملل متحد(DPPA) با توجه به موضع خود در اینباره، عملیات‌های حافظ صلح را با سرعت زیادی به اجرا درآورد. همچنان حقوق بشر در دستورکار ۲۰۳۰ برای دست‌یابی به توسعه پایدار، عاملی ضروری و کلیدی به شمار می‌آید. در این دستورکار، «حمایت»، یکی از ابعاد ارتباط سه‌گانه موجود است. وجود حمایت در این ارتباط سه‌گانه، همکاری و هم‌یاری بیشتری را بین فعالان عرصه حقوق بشردوستانه، توسعه و صلح به ارمغان می‌آورد.
دستورکار آتی باید فرصتی برای گردآوری جنبه‌های مختلف فعالیت‌های حمایتی سازمان ملل متحد (و اعمال اصلاحات) باشد. از این دستورکار باید در راستای ارائه پاسخ قابل پیش‌بینی و موثرتر برای افراد آسیبدیده از بحران استفاده شود. در حال حاضر، هر یک از بخش‌های سازمان ملل متحد تعریف، اصطلاحات، سیاست‌ها، راهبردها و دستورالعمل‌های جداگانه خود را در این زمینه دارند. زمان زیادی صرف بحث درباره تفاوت‌ها و جزئیات «حمایت‌های بشردوستانه»، «حمایت از غیرنظامیان»، «حقوق بشر» و سایر اصطلاحات (که منجر به فعالیت‌های مشابه می‌شود) شده است. در حالی‌که کلیه این موارد، در نهایت به انجام فعالیت‌های مشابه منتهی می‌شوند. همه این اصطلاحات به دنبال تحقق یک هدف مشترک؛ یعنی حفاظت از غیرنظامیان آسیبدیده از بحران هستند.
با این حال، هنوز هم منافع نهادهای مختلف بر توسعه رویکردی مشترک و یکپارچه اولویت دارد. در حالی‌که اولویت دادن به رویکردی خاص می‌تواند در نهایت به ارائه حمایت از آسیب‌دیدگان کمک کرده و کاستی‌های موجود در مطالعات و بررسیهای قبلی را شناسایی کند.
وظایف و نقش‌های متمایز نهادهای گوناگون سازمان ملل متحد، نباید به طور کامل نادیده گرفته شود. با این‌که کل مجموعه حقوق بینالملل بشردوستانه و حقوق بشر، چارچوب حقوقی مشترکی را ارائه می‌دهند اما هر یک از بخش‌های مربوط به سازمان ملل متحد نیز دلایل اصولی خود را برای ایفای نقش‌های جداگانه دارند. هر یک از این بخش‌ها به طور مستقل دستورات مهم، سیاست‌ها و رویکردهای خاص خود را دارند و براین اساس رویکردهای خود را توسعه داده‌اند. از میان بردن این تفاوت‌های مهم، درعمل ممکن نیست. با وجود تنوع رویکردها، بخش‌های مختلف سازمان ملل متحد، درک مشترکی از «حمایت» دارند. با این حال دیگران و سایر بخش‌های سازمان، فکر می‌کنند این سازمان، دستورکار مشوش، پراکنده و آشفته‌ای را در این رابطه در دست اجرا دارد. این موضوع باعث سرخوردگی می‌شود و در ادامه می تواند منجر به ناکامی و عقیم شدن گردیده و بطور بالقوه به بی‌علاقگی منتهی شود، دقیقا آن چیزی که دستورکار ارائه حمایت سازمان ملل متحد، با توجه به ماهیت مقطعیاش، به آن نیاز ندارد، بلکه نیازمند یک مرکزیت و همراهی همه نهادها است، حتی نهادهائی که وظیفه اصلی آن ها موضوع حمایت نیست.
همه اقدامات انجام شده از ابتکار پیشین دبیرکل سازمان ملل متحد در زمینه حقوق بشر گرفته تا صدور بیانیه حمایت توسط مدیر کمیته دائمی بین سازمانی، بر نظام‌مند شدن رویکرد موجود برای حمایت تاکید می‌کند، اما پیشرفت چندانی در راستای تحقق این امر صورت نگرفته است. دستورکار حمایت باید روش‌های جدیدی را اتخاذ کند؛ تا روشن شود چرا ابتکارات و اقدامات قبلی به برآورده شدن نیازهای سازمان برای بهبود نقش حمایتی یعنی، تغییرات سیستمیک و ساختاری منجرنشده است.
شش اولویت برای دستورکار حمایت
دستورکار حمایت باید به چند موضوع مهم توجه کند تا واقعاً بتواند به تغییرات مدنظر خود دست پیدا کند:
نخست، دستورکار باید رویکردی (واقعاً) جامع را اتخاذ کند. بزرگ‌ترین چالش سازمان ملل متحد، توقف جنایات و جرائم وحشیانه و خشونت‌آمیز علیه غیرنظامیان است. سازمان ملل متحد باید تلاش کند به جای پاسخ به چنین حوادثی، در ابتدا از وقوع آنها جلوگیری شود. دبیرکل سازمان ملل متحد، پیشگیری را در اولویت قرار داده است. او اعتقاد دارد حمایت نه تنها از طریق برخورد با خشونت بلکه با واکاوی علل و عوامل زمینه ای و برطرف کردن آنها تحقق می بابد. زمانی که درگیری‌ها افزایش پیدا می‌کند، حمایت باید در طول مدت درگیری و تا زمان فروکش کردن منازعات و برقراری صلح اولویت داشته باشد. دستورکار حمایت باید به انواع تهدیدات شکل گرفته علیه غیرنظامیان در طول بحران بپردازد و در مراحل مختلف اعمال شود. همچنین این دستورکار باید بین کلیه مداخلات مکمل نیز ارتباط برقرار کند.
موضوع دوم، مساله رهبری است. با وجود بخش‌ها و نهادهای مختلف سازمان ملل متحد که در امر ارائه حمایت نقش دارند، مشخص نیست که چه کسی مسئول نهایی تصمیم‌گیری و رهبری مجموعه موجود است. بالاترین نماینده سازمان ملل متحد در هر کشور معمولا مهم‌ترین شخصی است که اغلب ارتباطات با او برقرار می‌شود. این فرد می‌تواند نماینده ویژه دبیرکل سازمان(SRSG)، هماهنگ‌کننده مقیم در آن کشور(RC) یا هماهنگ‌کننده امور بشردوستانه(HC) باشد. این نمایندگان غالباً برای بسیج و هدایت بخش‌های مختلف سازمان ملل متحد حول یک رویکرد مشترک درباره دستورکار حمایت تلاش می‌کنند و سعی دارند با وجود منافع مختلف هربخش، آنها را به هم نزدیک کنند. افزون بر این، سازمان ملل متحد، نهاد مشخص هماهنگ‌کننده‌‌ای را برای دستورکار مورد بحث در اختیار ندارد؛ زیرا این وظیفه از زمینه‌ای به زمینه دیگر متفاوت است و ماهیت یکسانی ندارد. از آن‌جا که دفتر هماهنگی امور بشردوستانه(OCHA) مربوط به اقدامات بشردوستانه است و برنامه توسعه سازمان ملل متحد(UNDP) نیز به همکاری توسعه‌ای می‌پردازد، پس لازم است نهاد مشخصی در راستای انجام وظایف حمایتی و هدایت این جریان وجود داشته باشد. به احتمال زیاد این امر مستلزم سرمایه‌گذاری‌های مهم و عمده در دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر(OHCHR) است تا نقش هماهنگ‌کننده فعال‌تری را ایفا کند. این وظیفه از سایر وظایف بی‌شماری که به دلیل کمبود منابع برعهده آن قرار گرفته است، جداست. دستورکار حمایت باید این مسئولیت‌های رهبری را روشن کرده و منابع لازم برای اجرای آنها را فراهم کند.
سوم، لازم است طرح واحدی وجود داشته باشد. در حال حاضر، در شرایط بحرانی، راهبردهای بی‌شماری برای ارائه حمایت‌های مختلف وجود دارد. از جمله آنها می‌توان به گروه بشردوستانه، گروه‌های حمایتی، ماموریت‌های حافظ صلح و سایر گروه‌های مربوط به حقوق بشر اشاره کرد. این راهبردها غالبا مکمل یکدیگرند اما هم‌پوشانی داشته و در برخی موارد تکرار شده‌اند. در این راهبردها عموما در رابطه با شخص مسئول و وظایف و مسئولیت‌های آن شفافیت وجود ندارد. در اثر عدم شفافیت، وظایف دچار مشکل می‌شوند و در نهایت به درستی اجرا نمی‌شوند؛ زیرا هر نهاد تصور می‌کند اجرای یک امر بر عهده نهاد دیگر قرار دارد. در بهترین حالت، لازم است برنامه حمایتی واحدی شکل بگیرد تا همه بخش‌های سازمان ملل متحد آن را تأیید کنند. در غیر این صورت تعداد فزآینده برنامه‌های موجود باید کنترل شده و به مقداری منطقی برسد. دستورکار سازمان ملل با توجه به آگاهی از برنامه‌های مختلف هر سازمان (که آن را به منظور دست‌یابی به اهداف خود تدوین کرده است) باید نقش‌ها و مسئولیت‌ها را به روشنی بیان کند و چارچوب مشخصی را برای راهبردهای حمایتی ارائه نماید.
چهارم اهمیت موضوع پیش‌بینی‌پذیری است. حضور مستمر سازمان ملل متحد و انجام فعالیت‌های متعدد غالبا با تصمیمات و خواسته‌های شورای امنیت یا سایر نهادهای سازمان ملل متحد تعیین می‌شود. این اقدامات ممکن است به دلایلی نظیر کمبود منابع سازمان (که از طریق بودجه این سازمان تعیین شود) و شرایط رضایت کشور میزبان محدود شود. علی‌رغم این محدودیت‌ها، هنوز هم تغییرات زیادی در ردپای حمایتی سازمان ملل متحد از یک بحران به بحرانی دیگر وجود دارد. اخیراً در میانمار (کشوری که بارها تجربه جنایت‌های مداوم علیه بشریت و نسل‌کشی را داشته است) مستقر بودم. سازمان ملل متحد تنها ۵ مامور حقوق بشر در این کشور دارد. تعداد ماموران در این کشور با سودان جنوبی یا جمهوری دموکراتیک کنگو مقایسه می‌شود. سازمان ملل متحد، در این کشورها تا صد نفر نماینده و مامور حقوق بشر دارد. تحقیقات انجام شده از سوی گروه جهانی حمایت نشان می‌دهند عملیات‌های حمایتی بشردوستانه، کمبود بودجه ندارند. با این حال سازمان ملل متحد نتوانسته از منابع مالی موجود به شکل برابر استفاده کند. دستورکار حمایت باید عکس‌العمل‌های حمایتی استاندارد در برابر بحران‌ها را مشخص کند و برای تامین منابع مالی حل اختلافات تلاش کند. از این طریق قابلیت پیش‌بینی نیز افزایش پیدا می‌کند.
اولویت پنجم، نیاز به توسعه متناسب سازوکارهای پاسخگویی به بحران (حمایت) است. سازمان ملل متحد، هنگام بروز بحران، سابقه ضعیفی در عکس‌العمل‌های حمایتی دارد و ابزارهای اندکی برای پاسخ سریع و موثر در اختیار دارد. در بخش بشردوستانه، همه سازمان‌های امدادی (به عنوان بخشی از کمیته دائمی درون سازمانی) بر اساس پروتکل‌های مشترک عمل می‌کنند. این پروتکل‌ها، واکنش‌های عملیاتی آنان را در شرایط اضطراری تنظیم می‌کند. پس از اعلام وضعیت اضطراری بشردوستانه (سطح ۳)، هر سازمانی موظف است اولویت‌ها و منابع جهانی خود را به پاسخگویی اختصاص دهد. لازم است سیستم مشابهی در سازمان ملل متحد اعمال شود. با اعمال سیستم مشابه اطمینان حاصل می‌شود هر یک از بخش‌های مربوطه می‌توانند به بحران‌های گوناگون پاسخ مناسب و کافی بدهند. در حال حاضر، بسیج منابع بیش از روش‌های مورد توافق به حسن نیت، ظرفیت و منافع نهادهای مختلف سازمان ملل متحد بستگی دارد. سازمان ملل متحد موظف است به جای به‌کارگیری روش‌های پراکنده و غیرمنسجم بر رویکرد واحدی به منظور مقابله با جنایات خشونت‌آمیز موجود تاکید کند. در واقع آستانه خشونت این جنایات باید مسبب اتخاذ رویکرد و روشی یکپارچه از سوی نهادهای سازمان ملل متحد باشد. همچنین لازم است در شرایط اضطراری بحران‌ها تعداد بیشتری از کارکنان حمایتی مورد استفاده قر گیرند. پروژه ظرفیت آماده‌باش ارائه حمایت(ProCap) در بخش بشردوستانه و واکنش سریع عدالت برای تحقیقات حقوق بشر وجود دارد اما می‌توان از ترتیبات موجود به نحو بهتری استفاده کرد. دستورکار حمایت باید سازوکار عکس‌العمل‌های صورت گرفته به بحران را بررسی کند و خلاءهای موجود را مورد بررسی و مداقه قرار دهد.
اولویت ششم، اهمیت اتخاذ رویکردی است که مبتنی بر نتایج و ارتقای مسئولیت‌پذیری باشد. حمایت، یک هدف و رویکرد است که باید در خدمت مردم آسیبدیده از بحران قرار گیرد. اگر سازمان ملل متحد در تحقیقات قبلی خود به کاستی‌ها و نواقص مشخص شده پی ببرد، باید از این نتایج در رویکرد جدید خود استفاده کند. در بسیاری از موارد، حمایت، آرزویی است که سازمان ملل متحد به آن دست یافته است. در واقع این مفهوم، نتیجه‌ای نیست که برای جمعیت آسیبدیده از بحران مشهود باشد و آنها بتوانند روی آن حساب کنند. اهداف توسعه پایدار، مقاصد مشخصی را برای دست‌یابی به همکاری‌های توسعه‌ای تعیین می‌کند. استانداردهایی نیز برای اقدامات بشردوستانه تعیین شده است. در مقابل، معیارهای کمی وجود دارد که اقدامات حمایتی سازمان ملل متحد را هدایت کند. بررسیهای دقیق زیادی بر روی عملکرد عملیات حافظ صلح نظیر تلاش‌های آنان برای حمایت از غیرنظامیان صورت گرفته است. سعی شده از نتایج این بررسی‌ها در اصلاح نظام رویکرد موجود سازمان ملل استفاده شود. در بخش بشردوستانه، میانکنش شبکه سازمان‌های مردم‌نهاد رویکرد نتیجه‌محوری را به منظور حمایت به وجود آورده‌اند اما این موارد تنها ابتکاری خاص به شمار می‌آیند و به صورت یک رویکرد گسترده درنیامدند. دستورکار حمایت باید سیستم مشترکی را به وجود آورد که بتوان با استفاده از آن نتایج اقدامات حمایتی سازمان ملل متحد برای حمایت از جمعیت آسیبدیده را اندازه‌گیری کرد.
نتیجه‌گیری
سازمان ملل متحد به شکل فزآینده‌ای با مساله حمایت از غیرنظامیان در بحران‌های مختلف رو به روست؛ زیرا احترام به حقوق بینالملل کاهش پیدا کرده و حمایت از اقدامات چندجانبه نیز کم‌رنگ شده است. بدون شک کنترل درگیری‌های خارجی و بین‌المللی امری دشوار است. با وجود این سازمان ملل متحد می‌تواند اقدامات بیشتری را برای بهبود عملکرد خود در این رابطه انجام دهد. دستورکار حمایت به بسیاری از ملاحظات موجود که تاکنون مورد توجه قرار نگرفته بودند و برای حمایت بهتر از جمعیت آسیبدیده لازم بودند، توجه می‌کند.
منابع
-Lilly Damian, Why the UN Needs a Comprehensive “Agenda for Protection”, available at: https://www.justsecurity.org/78273/why-the-un-needs-a-comprehensive-agenda-for-protection/