By Alexandra Hofer
مترجم:
فرناز فروتنیان شهربابکی
دانشجوی دکتری حقوق بین الملل عمومی دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی:
دکتر عبدالله عابدینی
عضو هیئت علمی سمت
همان‌طور که پیش از این در موقعیت های مختلفی در «تالار گفتگوی مجله اروپایی حقوق بین‌الملل» گفته شد،در ۵ ژوئن ۲۰۱۷عربستان سعودی، امارات متحده عربی (UAE) بحرین و مصر ([گروه] چهارجانبه) روابط اقتصادی و دیپلماتیک خود را با قطر قطع نمودند که شامل محدودیت‌های هوایی، دریایی و ممنوعیت‌های مسافرتی اتباع قطری می‌شد. چهار سال بعد این اقدامات برداشته شد. این امر به واسطه میانجی‌گری کویت بین عربستان سعودی و قطر به ثمر رسید. این دو کشور نهایتاً در ژانویه ۲۰۲۱ برای تعاملی پایدار و منسجم توافق نمودند که باعث خاتمه نزاع بین قطر و گروه چهارجانبه شد. قطر در این حین، درگیر سازوکارهای حل اختلاف مختلفی نیز بوده است. این نوشتار، ایفای نقش سازوکار قضاوت در این اختلاف را مورد بررسی قرار می‌دهد.
مسیر سازش:
هنگامی که اقدامات تحریمی در سال ۲۰۱۷ اتخاذ گردید، تحریم‌کنندگان مدعی شدند به دلیل تخطی قطر از توافقات سال ۲۰۱۴ ریاض که بر اساس آن [قطر] «متعهد به قطع حمایت، تامین مالی و پناه دادن به اشخاص و یا گروه‌هایی شده است که برای امنیت ملی به عنوان یک خطر محسوب می‌شوند – به‌خصوص گروه‌های تروریستی»، به تحریم قطرمبادرت ورزیده‌اند. ضمناً، قطر برای مداخله در امور داخلی این دولت‌ها و حمایت از گروه‌های تروریستی در نتیجه همکاری در برهم زدن ثبات منطقه، مسئول خواهد بود. اندکی پس از اتخاذ این تدابیر تحریمی، گروه چهارجانبه فهرستی از ۱۳ تقاضا از قطر را صادر نمود. قطر هرگونه عمل متخلفانه را انکار کرد و دولت‌های تحریم‌کننده را به دخالت زورگویانه (قهری) در امور انحصاری داخلی و به عبارت دیگر نقض اصل عدم مداخله، متهم نمود. بنا به گفته وزیر امور خارجه قطر، نیت واقعی پس تحریم‌ها محدود نمودن حاکمیت قطر و برون‌سپاری سیاست خارجی‌اش بوده است. بنابراین چیزی که برای هر دو طرف در این اختلاف در خطر قرار داشت، مداخله در سیاست‌های داخلی و همچنین تاثیر‌گذاری منطقه‌ای و بین‌المللی بود. این امر همچنین به یک موضوع حیثیتی در عرصه بین‌المللی نیز تبدیل شد.
قطر در تلاشی برای مقابله با این فشار، به سازوکارهای حل اختلاف مختلفی مراجعه کرد و مسئولیت گروه چهارجانبه را نزد سازمان بین‌المللی هوانوردی کشوری، سازمان جهانی تجارت (WTO) و کمیته رفع هرگونه تبعیض نژادی (CERD) مطرح نمود. همچنین پرونده‌هایی در داوری بین‌المللی وجود داشت. درحالی که برخی از این فرآیندهای قضایی هنوز هم در جریان بودند، در دسامبر ۲۰۲۰ گزارش شد که عربستان سعودی و قطر به لطف میانجی‌گری کویت به یک پیشرفت غیرمنتظره دست یافته‌اند. یک ماه بعد، توافق موسوم به «توافق ثبات و انسجام» را به امضا رساندند. اگرچه مشخص نبود که سه دولت دیگر چگونه واکنش نشان خواهند داد. آنها سرانجام در برداشتن تحریم‌های قطر از عربستان سعودی پیروی نمودند. این نکته قابل توجه است که حداقل بنابر گزارش‌های رسمی، تمامی این موارد به رغم این حقیقت اتفاق افتاد که قطر از هیچ یک از ۱۳ تقاضای وضع شده پیروی نکرد. در حالتی که دیوید را در برابر گولیاث قرار می دهد، به نظر می رسد که این شبه جزیره کوچک، به عنوان پیروز این قضایا ظاهر شده است.
از این که چگونه چنین چیزی ممکن است، باید تعجب نمود. نظریه‌پردازان اظهار کرده‌اند که چگونه ترکیبی از موارد مورد نظر داخلی و بین‌المللی – مخصوصاً روابط با ایالات متحده آمریکا – به کوچک‌سازی مقیاس[تنش‌ها] برای سازش کمک نموده است. گرچه رقابت باعث تحریک اختلافی شده بود که چهار سال پیش شاهد آن بودیم، همین رقابت در همان موقع نیز کشورهای تحریم‌کننده را ، به این نتیجه رساند که لغو تحریم‌ها به نفع‌شان می‌باشد. جالب این که قطر قادر به استفاده از حکم قضایی به عنوان برگ برنده بود. قطر بر اساس آنچه گزارش شده است، توقف حکم قضایی بین‌المللی را در ازای لغو تحریم‌ها قبول نمود. این کار معمولاً به عنوان روشی است که برای تحریم‌ها مورد استفاده قرار می‌گیرد؛ همانند همین پرونده، تحریم‌کنندگان غالباً اذعان می‌نمایند که به محض دستیابی به خواسته و اهدافشان، این اقدامات را بر می‌دارند.
گرچه طرفین قادر به رسیدن به یک توافق بودند، اما این به معنی پایان ماجرا نیست. این کشورها بر ادامه روابط عادی توافق نمودند اما هنوز مشخص نیست که تا چه میزان، اصل اختلافات برطرف شده است و تنش‌ها همچنان ممکن است آتش زیر خاکستر باشند. برای حصول اهداف این نوشتار، می‌خواهم توجه شما را به این حقیقت جلب نمایم که دو مسئله بنیادین وجود دارد که توسط نهادها (ارگان‌های) بین‌المللی به علت محدودیت صلاحیت آنها مورد بررسی قرار نگرفته است؛ که مشخصا این محدودیت در صلاحیت مربوط و محدود به رضایت می‌باشد. اولین موردی که ادعای دولت‌های چهارجانبه را در مقابل قطر دربرمی گیرد و قطر نیز به شدت آن را انکار می‌نماید آن است که آیا قطر مسئول حمایت از تروریسم و عدم ثبات منطقه‌ای است یا خیر. مورد دوم نیز این است که آیا تحریم‌ها شامل نقض اصل عدم مداخله می‌شود یا نه؛ که این امر همان ادعای قطر در برابر تحریم‌کنندگان می‌باشد.
ادعای حمایت از تروریسم و سهیم بودن در عدم ثبات منطقه توسط قطر:
اولین مورد می‌تواند به شکل بالقوه در مفهوم فرآیندهای حل اختلاف سازمان بین‌المللی هوانوردی کشوری که شامل ادعای درخواست تجدیدنظر نزد دیوان بین‌المللی دادگستری و همچنین شکایت نزد سازوکارهای حل اختلاف سازمان جهانی تجارت بوده است، مورد بحث قرار بگیرد. با این وجود، این موضوع برای هیچ‌کدام از این ارگان‌ها محسوس و ملموس نبوده است.
پس از این که شورای سازمان بین‌المللی هوانوردی کشوری برای بررسی ادعای قطر، احراز صلاحیت نمود و ادعای مذکور را قابل استماع دانست، بحرین، مصر، عربستان سعودی و امارات متحده عربی با توجه به ماده ۸۴ کنوانسیون هواپیمایی بین‌المللی، در برابر دیوان بین‌المللی دادگستری دادخواست تجدیدنظری در رابطه با صلاحیت شورای ایکائو ارائه نمودند. دولت‌های مذکور در دادخواست کتبی، محدودیت‌های هوایی‌شان را به عنوان اقدامی متقابل با هدف وادار ساختن قطر به انطباق با توافق‌نامه‌های ریاض و توافقنامه الحاقی ریاض توجیه کردند. با به کارگیری اقدامات متقابل، تحریم‌کنندگان تایید کردند که اقدامات اتخاذی آنها کنوانسیون شیکاگو را نقض کرده است. به هر حال، از آن جایی که آنها در حال نشان دادن واکنش به رفتار متخلفانه قبلی قطر بودند، متخلفانه بودن رفتار خودشان رفع می‌شود (ماده ۲۲ توافقنامه ریاض). به منظورتوجیه اقدامات متقابل دولت‌های چهارجانبه، آنها نیاز دارند در برابر شورای ایکائو اثبات کنند که قطر به شکل جدی از توافق‌نامه‌های ریاض تخطی کرده است. به عبارت دیگر، باید صحت ادعاها علیه قطر ، تاییدشوند. دیوان بین‌المللی دادگستری به آن بخش از این مسئله اشاره نکرد (رای ۱۴ جولای ۲۰۲۰، پاراگراف ۴۹) که البته این امری طبیعی است زیرا دیوان تنها ملزم به تمرکز بر موضوعات شکلی بوده است و این پرونده دیگر در شورای ایکائو دنبال شد .
همچنین این ظرفیت وجود داشت تا رفتار قطر در برابر سازمان جهانی تجارت بررسی شود. برای مثال، قطر طرح شکایت در سازمان تجارت جهانی را به دلیل قصور عربستان سعودی در خصوص تامین حمایت کافی از حقوق مالکیت معنوی که توسط نهادهای مستقر در قطر در تخطی از موافقت‌نامه جنبه‌های تجاری حقوق مالکیت فکری (TRIPS) تصدیق یا اعمال شده بود، آغاز نموده بود. در پاسخ به این اظهارات، عربستان سعودی، به بند و تبصره «امنیت» مندرج در بند ب ماده ۷۳ توافقنامه جنبه‌های تجاری حقوق مالکیت فکری (TRIPS) استناد کرد؛ بندی که جمله‌بندی آن مشابه با بند ب ماده ۲۱ موافقت‌نامه گات –موافقت‌نامه عمومی تعرفه و تجارت- می‌باشد. گزارش پانل (هیئت) رسیدگی به اختلاف مورخ ۱۶ ژوئن ۲۰۲۰ به وجود «وضعیت اضطراری در روابط بین‌الملل» از زمان قطع روابط اقتصادی و دیپلماتیک از ژوئن ۲۰۱۷ اشاره کرده است. با این حال، این امر صحت اظهارات عربستان در برابر قطر را تایید نکرد؛ همین موضوع کافی بود که نشان دهد تنش در روابط این دو دولت وجود داشته است (پاراگراف ۲.۶۷۳). هیئت مزبور دریافت که پیوندی کافی بین تدابیر اتخاذ شده با توجه به اقداماتی که موافقت‌نامه جنبه‌های تجاری حقوق مالکیت فکری، بند ۴۲ و (۱)۴۱ را نقض می‌نماید، وجود دارد اما هیچ پیوندی برای توجیه نقض ماده ۶۱ وجود ندارد.
متعاقباً سازوکارهای حل و فصل اختلاف ذیربط به این پرسش نپرداختند که آیا قطر مسئول مداخله متخلفانه در امور داخلی تحریم‌کنندگان و عامل بی‌ثباتی داخلی و منطقه‌ای است یا خیر، . علت این امر در نخستین پرونده‌های مورد بحث، آن بود که موضوع به مسائل شکلی محدود شده بود. در پرونده دوم، بررسی هیئت مذکور به بند (ب) ۷۳ موافقت‌نامه جنبه‌های تجاری حقوق مالکیت فکری و این امر که آیا یک وضعیت اضطراری بین‌المللی وجود داشته است یا خیر، محدود گردید؛ و نه به این امر که چه عاملی باعث آن موضوع می‌شد.
آیا تحریم‌ها اصل عدم مداخله را نقض کرده است؟
دومین پرسش چیزی نیست که بتوان آن را در برابر هیچ نهادی ارائه نمود زیرا هیچ کدام از آنها در زمینه اصل عدم مداخله دارای صلاحیت نمی‌باشند. اگر طرفین اختلاف، صلاحیت اجباری دیوان بین‌المللی دادگستری را تحت بند ۲ ماده ۳۶ اساسنامه به رسمیت می‌شناختند، آنگاه ممکن بود که قطر قادر باشد تا بر این اصل به عنوان موضوعی در زمینه حقوق بین‌الملل عرفی، استناد نماید. این کار توسط نیکاراگوئه در قضیه «فعالیت های نظامی و شبه نظامی نیکاراگوئه» صورت گرفت. نیکاراگوئه مدعی شد تحریم ایالات متحده اصل عدم مداخله را نقض کرده؛ همان‌طور که در قطعنامه ۲۶۲۵ مجمع عمومی تصویب شده است. با این حال، همان‌گونه که به خوبی مشخص است، دیوان در این موضوع، جانب نیکاراگوئه را نگرفت (رای ۲۷ ژوئن ۱۹۸۶، پاراگراف ۲۰۵ و ۲۴۵).
قطر در درخواستش جهت مشاوره نزد سازمان جهانی تجارت ، اقدامات اتخاذ شده توسط امارات متحده عربی را به عنوان «اقدامات قهری در جهت انزوای اقتصادی تحمیلی در مقابل دولت قطر» توصیف نمود. موضوعی مشابه همین امر نیز نزد دیوان بین‌المللی دادگستری ارائه گردید. همان‌طور که پیش از این نیز ذکر شد، طی درخواست قطر برای رسیدگی به اختلافات در کمیته بین‌المللی رفع تمامی اشکال تبعیض نژادی، (قطر در مقابل امارات متحده عربی)، به عنوان مداخله‌ای در امور داخلی قطر به تصویر کشیده شده است. برای نمونه در پاراگراف ۲ آمده است:
این درخواست شامل اختلافی بین‌المللی بین قطر و امارات، با توجه به نقض عمدی و آشکار کنوانسیون بین‌المللی رفع تمامی اشکال تبعیض نژادی توسط امارات می باشد. امارات متحده عربی که به طور غیر قانونی درصدد تحت فشار قرار دادن قطر برای رضایت دادن به مداخله در حاکمیت این دولت و مداخله در امورش می‌باشد، قطری‌ها و خانواده‌هایشان را برای رفتاری تبعیض آمیز مورد هدف قرار داده است. در این فرآیند، امارات متحده عربی خسارت شدید و جبران ناپذیری به قطر و قطری‌ها وارد کرده است.
این مسئله در قلمرو قابلیت اعمال کنوانسیون محدود شده و به عنوان بحثی چالش برانگیز باقی مانده است. اگرچه قطر بارها بر تعلیق این دعوا توافق نمود، دیوان بین‌المللی دادگستری اعلام کرد این مسئله در چارچوب کنوانسیون قرار نمی‌گیرد. بنا بر نظر دیوان، همان‌طور که در بند (۱)۱ کنوانسیون مذکور (رای ۴ فوریه ۲۰۲۱، پاراگراف ۸۱-۱۰۵) آمده است، تبعیض ناشی از تابعیت، شامل تبعیض بر پایه اصالت تابعیت نمی‌شود.
ممکن است بتوان قطر را برای انتخاب دادگاه مناسب یا سوء استفاده از فرآیند رسیدگی، متهم نمود ولی [حقیقت آن است] که در بازی دادرسی بین‌المللی چنین انتخاب‌ها و اقداماتی به کار گرفته می‌شوند . همان‌طور که پیشتر در جای دیگری شرح داد‌ه‌ام، قطر در دنبال نمودن این استراتژی تنها نیست. از آن جایی که هیچ رکن قضایی صلاحیت رسیدگی به ادعایی مبتنی بر اصل عدم مداخله ندارد، قطر چاره‌ای نداشت جز این که بر دیگر مبانی حقوقی تکیه زند. بنابراین، این کار همیشه هم به نتایج موفقیت آمیزی در برابر نهادی رسیدگی‌کننده مربوطه ختم نمی‌شود، اما از آنجا که قطر می‌توانست از دادرسی به عنوان ابزاری برای تحت فشار قرار دادن گروه چهارجانبه برای برداشتن اقدامات قهری خود استفاده کند، این راهبرد نتیجه خود را نشان داد.
نتیجه گیری:
یک صاحب‌نظر معتقد است: «گزارش هیئت حل اختلاف سازمان جهانی تجارت، تقریباً به همان روش دیوان بین‌المللی دادگستری و سازمان بین‌المللی هوانوردی کشوری، کار قابل تحسینی در منفک کردن اقدامات مجزای تحت بررسی، در این قضیه از اختلافات جاری کلی در خلیج فارس انجام دادند». عجیب است که هر نهادی برای حل و فصل اختلافات باید از [توجه به فرمول] «حل یک اختلاف به صورت یک کل» خودداری کند. شاید بتوان این امر را نشان دهنده مؤثر بودن نهادهای قضایی در حل اختلافات بین‌المللی دانست. به تعبیر آندریاس کریگ تا جایی که مسائل ملی در معرض خطر باشد، این یک تعارض بین دیدگاه‌های جهانی در مورد مساله خود و نقش یک شخص در منطقه ژئوپولیتیکی پسابهار عربی است که به صورت افراط گرایانه‌ای در حال تغییر است. ممکن است مناسب‌ترین مراجع، دادگاه‌ها نباشند بلکه میانجی‌گری و فرآیند های سازشی باشند که بتواند مسائل سیاسی مهم را مورد توجه قرار دهد. از آنجایی که کشورهای درگیر هنوز درحال غلبه بر اختلافات خود می‌باشند، به‌‌رغم امضای «توافق ثبات و انسجام» سعودی-قطری و لغو اقدامات قهری، به احتمال فراوان این پایان ماجرا نباشد.
[۱] www.ejiltalk.org, sanctioning Qatar: the Finale, June 26, 2021.