نویسنده: Annalisa Savaresi
مترجم: سینا سلیمی
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل عمومی دانشگاه علامه طباطبائی
ویراستار علمی: دکتر کتایون حسین نژاد
پژوهشگر حقوق بین‌الملل
در روز جمعه ۸ اکتبر ۲۰۲۱، شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد با تصویب قطعنامه ۱۳/۴۸ برای نخستین بار حق بر محیط‌زیست پاک، سالم و پایدار را به عنوان یک حق بشری به رسمیت شناخت و از کشورهای عضو سازمان ملل متحد خواست تا برای اعمال این حق با یکدیگر همکاری کنند.
در همان روز، شورای حقوق بشر قطعنامه ۱۴/۴۸ مبنی بر تعیین گزارشگر ویژه در خصوص ارتقاء و حمایت از حقوق بشر در حوزه تغییرات اقلیمی را تصویب کرد. این مطلب، تاملی است بر این قطعنامه‌ها و پیامدهای آن بر همکاری و حکمرانی زیست‌محیطی در عرصه بین‌المللی.
چرایی حق بر محیط‌زیست پاک، سالم و پایدار:
در حال حاضر، حق بر محیط‌زیست سالم با عبارت‌پردازی‌های مختلف در قوانین داخلی بیش از ۱۵۰ دولت، تدوین شده است؛ قوانینی که بر نقش تعیین‌کننده شرایط زیست‌محیطی بر حیات و رفاه بشر صحه می گذارد. مجموعه رو به رشد رویه قضایی و عملکرد در سطح ملی و بین‌المللی، محتوا و دامنه شمول این حق و همچنین رابطه آن با سایر حق‌های بشری را تعریف کرده است. این رویه به‌طور گسترده در ادبیات حقوقی به ثبت رسیده و توسط گزارشگر ویژه حقوق بشر و محیط‌زیست سازمان ملل متحد به‌صورت کامل ترسیم شده است.
در سال ۲۰۱۸، گزارشگر پس از بررسی تعداد زیادی از شواهد و مدارک به این نتیجه رسید که به رسمیت شناختن صریح حق بر محیط‌زیست سالم مزایایی واقعی دارد. یکی از این مزایا، ارتقاء وجهه و اهمیت حمایت از محیط‌زیست و ایجاد زمینه‌ای برای تصویب قوانین زیست‌محیطی مستحکم‌تر است. همچنین گزارشگر بر این مساله تاکید کرد که این حق، در صورت اعمال از طریق قضایی، به ایجاد شبکه امنی[۲] برای محافظت در برابر خلأهای قانونی کمک کرده و در خصوص دسترسی بهتر به عدالت فرصت‌هایی را ایجاد می‌کند. به‌علاوه آنچه از ادبیات حقوقی برمی‌آید حاکی از این است که به رسمیت شناختن این حق، اهرمی است برای غلبه بر موانع کلاسیک در دعاوی زیست‌محیطی مبتنی بر حقوق بشر، کاهش هزینه‌ها، کاهش تأخیرها و به حداقل رساندن خطرات مربوط به پیگیری سایر روش‌های جبرانی قضایی. بنابراین، شناسایی صریح حق بر محیط‌زیست سالم باعث می‌شود تا افراد، گروه‌ها، نهادهای جامعه مدنی و سیستم قضائی بتوانند در راستای کمک به اجرای بهتر و مؤثرتر قوانین زیست‌محیطی مشارکت داشته باشند. بر همین اساس، گزارشگر توصیه می‌کند که شورای حقوق بشر از به رسمیت شناختن این حق در یک سند جهانی، مانند قطعنامه مجمع عمومی سازمان ملل، حمایت کند.
شناسایی بین‌المللی
تا به امروز، حق بر محیط‌زیست سالم در معاهدات منطقه‌ای حقوق بشری (در آفریقا و آمریکای لاتین) و همچنین معاهدات «جزئی[۳]» مربوط به دسترسی به اطلاعات، عدالت و مشارکت عمومی در مسائل زیست‌محیطی (در اروپا و آمریکای لاتین) به رسمیت شناخته شده است. در سپتامبر ۲۰۲۱، مجمع پارلمانی شورای اروپا به قطعنامه‌ای رأی موافق داد که در آن از تصویب پروتکل الحاقی به کنوانسیون اروپایی حقوق بشر برای حمایت از حق محیط‌زیست امن، پاک، سالم و پایدار در سیستم حقوق بشر اروپا حمایت می‌شود. در حال حاضر پیش‌نویس مجمع، در کمیته وزیران شورای اروپا (که تصمیم نهایی را اتخاذ خواهد کرد) در دست بررسی است. لازم به ذکر است که شورا در مورد درخواست مشابه مجمع در سال ۲۰۰۹، اقدامی صورت نداد.
در سازمان ملل، شورای حقوق بشر از سال ۲۰۱۲ موضوع حقوق بشر و محیط‌زیست را در دست بررسی داشته، هفت قطعنامه تصویب کرده و ابتدا یک کارشناس مستقل و سپس دو گزارشگر ویژه متوالی را تعیین کرده است. این فعالیت‌ها با تصویب قطعنامه ۱۳/۴۸ به اوج خود رسید. متن پیشنهادی کاستاریکا، مالدیو، مراکش، اسلوونی و سوئیس با ۴۳ رأی موافق و ۴ رأی ممتنع (روسیه، هند، چین و ژاپن) به تصویب رسید. این نتیجه به‌هیچ‌وجه قابل پیش بینی نبود، زیرا در آستانه تصویب قطعنامه چندین دولت ازجمله ایالات‌متحده و بریتانیا، عدم اشتیاق خود به این پیشنهاد را ابراز کرده بودند. بااین‌حال، در روز رأی‌گیری، اختلافات اعضا بالاخره برطرف شد و قطعنامه به تصویب رسید.
پیامدهای عملی
اگرچه این قطعنامه از لحاظ حقوقی لازم‌الاجرا نیست، اما ارزش آن را نباید دست‌کم گرفت. قطعنامه، تاییدی است بر این ایده که از حق بر محیط‌زیست سالم باید در سطح جهانی حمایت شود. این قطعنامه می‌تواند تلاش‌های صورت گرفته را برای شناسایی رسمی حق بر محیط‌زیست سالم توسط مجمع عمومی سازمان ملل متحد، شورای اروپا و کشورهایی که هنوز به‌صراحت این حق را در نظام حقوقی داخلی خود قبول نکرده‌اند، تقویت کند. از همه مهم‌تر، این حق یک ابزار اضافی برای به چالش کشیدن بازیگران دولتی و صنفی است که از اتخاذ اقدامات سریع و مناسب برای مقابله با بحران‌های زیست‌محیطی سه‌گانه مورد اشاره آنتونیو گوترش دبیرکل سازمان ملل متحد، یعنی تغییرات اقلیمی، آلودگی و از بین رفتن طبیعت، قصور ورزیده اند.
در حال حاضر دعاوی قضایی مبتنی بر حق بر محیط‌زیست سالم، متداول است و امکان افزایش آن نیز وجود دارد، زیرا افراد و گروه‌ها در سراسر جهان نسبت به وجود و شناسایی این حق آگاهی بیشتری پیدا خواهند کرد. همان‌طور که قبلاً نیز اشاره کردم، تصمیمات دادگاه‌های ملی، حتی در کشورهایی که این حق به‌صراحت در قوانین داخلی به رسمیت شناخته نشده است، بیش از پیش به حق بر محیط‌زیست سالم متکی است. بنابراین قطعنامه ۱۳/۴۸ ممکن است قضات مترقی را برای قضاوت در مورد اختلافات زیست‌محیطی در سراسر جهان تشویق کند.
گزارشگر ویژه حقوق بشر و تغییرات اقلیمی
مدت‌هاست که تغییرات اقلیمی به‌عنوان عامل تهدیدکننده‌ی بهره‌مندی از طیف وسیعی از حقوق بشر، ازجمله حق حیات، مسکن مناسب، غذا و بالاترین استاندارد قابل‌دستیابی برای سلامتی شناسایی شده است. در مقابل، اقدامات اتخاذشده برای مقابله با تغییرات اقلیمی، ممکن است خود تأثیراتی منفی بر برخورداری از حقوق بشر داشته باشد.
دولت‌ها و نهادهای بین‌المللی به‌طور فزاینده‌ای بر وجود رابطه پیچیده بین تغییرات اقلیمی و قواعد حقوق بشر اذعان داشته اند. نهادهای بین‌المللی حقوق بشری (ازجمله شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد، رویه های ویژه موضوعی و دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر) به‌تدریج، توجه و منابع خود را به تغییرات اقلیمی اختصاص داده‌اند. بین سال‌های ۲۰۰۸ تا ۲۰۲۱، شورا یازده قطعنامه در مورد حقوق بشر و تغییرات اقلیمی تصویب کرده است، درحالی‌که گزارشگر ویژه سازمان ملل در امور حقوق بشر و محیط‌زیست نیز دو گزارش اختصاصی در مورد همین موضوع در سال‌های ۲۰۱۶ و ۲۰۱۹ منتشر کرده است. علاوه بر این، دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر مجموعه‌ای از مکاتبات با نهادهای مبتنی بر معاهدات مربوط به تغییرات اقلیمی در موضوعاتی مانند «مکانیسم بین‌المللی ورشو برای اتلاف و خسارت» و مفاد مرجع در «مکانیسم غرامت مستقل صندوق اقلیم سبز» داشته است.
در همان زمان یعنی از سال ۲۰۱۱، به‌تدریج تعارضات و هم‌افزایی‌های احتمالی بین تعهدات مربوط به حقوق بشر و تغییرات اقلیمی مورد توجه طرف های عضو معاهدات اقلیمی قرار گرفت. توافقنامه پاریس نخستین معاهده بین‌المللی زیست‌محیطی بود که به‌صراحت تعهدات حقوق بشری را در مقدمه خود ذکر کرده و از اعضای خود خواسته است که هنگام توجه به تغییرات اقلیمی، این موارد را نیز مدنظر قرار دهند.
بنابراین، قطعنامه ۱۴/۴۸ ممکن است به‌عنوان آخرین فصل از یک فرآیند طولانی تلقی شود که دولت‌ها و سازمان‌های بین‌المللی بر اساس آن به تقویت درک مشترک خود از تعامل بین دو حوزه حقوق بین‌الملل و همکاری پرداخته‌اند. به‌علاوه این قطعنامه با تأسیس جایگاه جدید «گزارشگر ویژه سازمان ملل متحد در زمینه حقوق بشر و تغییرات اقلیمی»، این فرایند را نهادینه می‌کند.
مأمور جدید (گزارشگر ویژه) وظیفه دارد به‌طور خاص هر دو بعد رابطه پیچیده بین حمایت از حقوق بشر و اقدامات اقلیمی را که قبلاً به آن اشاره کردم، بررسی کند. طی سه سال آینده، گزارشگر توصیه‌هایی در مورد چگونگی مواجهه و پیشگیری از اثرات نامطلوب تغییرات اقلیمی بر برخورداری از حقوق بشر و همچنین روش‌های تحکیم تلفیق دغدغه‌های حقوق بشری در سیاست‌گذاری‌ها و قوانین اقلیمی ارائه می‌دهد. همچنین گزارشگر ویژه قرار است توصیه‌هایی در مورد ارتقاء حقوق بشر در طراحی و اجرای سیاست‌ها، شیوه‌ها، سرمایه‌گذاری‌ها و پروژه‌های تعدیل و تطبیق ارائه دهد. علاوه بر این، وظیفه دیگر گزارشگر این است که رویه‌ها، استراتژی‌ها و سیاست‌های مناسبی را در موارد فوق شناسایی کرده و در مورد اتخاذ رویکرد مبتنی بر حقوق بشر در زمینه سیاست‌های تطبیقی و تعدیلی تغییرات اقلیمی، شور و تبادل‌نظر کند. موضوع «اقدامات اقلیمی با رویکرد مبتنی بر حقوق بشر» در سال‌های اخیر توجه زیادی را به خود جلب کرده است. در سطح بین‌المللی، اهمیت اتخاذ رویکرد مبتنی بر حقوق بشر به‌ویژه در حین مباحث در حال انجام برای نهایی کردن مجموعه مقررات موافقت‌نامه پاریس (به‌ویژه در رابطه با مکانیسم‌های بازار در ماده ۶) مورد تأکید قرار گرفته است. در سطح ملی، رویکردی مبتنی بر حقوق بشر برای اجرای اقداماتی که در پاسخ به تغییرات اقلیمی اتخاذ می شود بسیار مهم است تا گذار عادلانه ای از سوخت‌های فسیلی به‌سوی جوامع «برآیند صفر[۴]» صورت گیرد.
سرانجام، گزارشگر حقوق بشر و تغییرات اقلیمی فعالیت‌هایی در جهت افزایش آگاهی، اطلاع‌رسانی و مشارکت که در چنین مأموریت‌هایی مرسوم است با بازدید از دولت‌ها و شرکت در کنفرانس‌ها و رویدادهای بین‌المللی خواهد داشت. گزارشگر جدید باید در فعالیت‌های خود با سایر رویه های ویژه شورای حقوق بشر، به‌ویژه با گزارشگر حقوق بشر و محیط‌زیست (که همان‌گونه که گفته شد، اقدامات راهگشایی در زمینه تغییرات اقلیمی انجام داده است) هماهنگ باشد. بنابراین تصوری که از گزارشگر حقوق بشر و تغییرات اقلیمی وجود دارد این است که بر اساس اقدامات بیان شده، به‌ویژه با تعیین خطوط رویکرد مبتنی بر حقوق بشر در رقابت برای صفر کردن برآیند انتشار آلاینده‌ها و سؤالات پیچیده درباره‌ی نحوه اجرای عادلانه آن، مأموریت خود را انجام دهد.
چشم‌انداز آینده
آیا شورای حقوق بشر سازمان ملل با تصویب قطعنامه ۱۳/۴۸ و قطعنامه ۱۴/۴۸ تاریخ‌ساز شده است؟ همان‌طور که در این مقاله نشان داده شد، این قطعنامه‌ها ممکن است به‌عنوان بخشی از فرایند توسعه تدریجی ]حقوق بین‌الملل[ تلقی شوند، به این صورت که شورا به‌تدریج نقطه های پراکنده میان مفهوم حمایت از محیط‌زیست و ارتقاء حقوق بشر را به یکدیگر متصل کرده است. کسانی که با مباحث پیرامون چندپارگی حقوق بین‌الملل آشنا هستند، می توانند تلاش برای تلفیق سیستمیک در این قطعنامه‌ها را که عمدتاً با استفاده از فعالیت‌های نهادی صورت می‌گیرد، شناسایی کنند.
در سطح ماهوی، این قطعنامه‌ها نشانه آشکاری در خصوص افزایش آگاهی از نیاز به ادغام بهتر ملاحظات حقوق بشری در قوانین زیست‌محیطی و سیاست‌گذاری در موضوعاتی مانند تنوع زیستی و تغییرات اقلیمی است. این قطعنامه‌ها در پی موج جدیدی از حمایت جهانی برای پر کردن خلاءهای پاسخگویی و اجرایی تصویب شدند که حکمرانی زیست‌محیطی را چه در سطح بین‌المللی و چه در سطح ملی تحت تأثیر قرار داده است. بنابراین، آیا دو قطعنامه شورای حقوق بشر که در ۸ اکتبر ۲۰۲۱ تصویب شدند، تغییری ایجاد خواهند کرد؟ گذر زمان نشان خواهد داد. بااین‌حال به نظر می‌رسد که شورا با این اقدام تلاش کرده است با احساسات عمومی که خواهان مقابله‌ی همه‌جانبه و متحد با بحران بی‌سابقه زیست‌محیطی‌ای که سیاره ما با آن روبرو است، همراه شود.
[۱] Savaresi, Annalisa. 2021 october 12. The UN HRC recognizes the right to a healthy environment and appoints a new Special Rapporteur on Human Rights and Climate Change. What does it all mean?.
https://www.ejiltalk.org/the-un-hrc-recognizes-the-right-to-a-healthy-environment-and-appoints-a-new-special-rapporteur-on-human-rights-and-climate-change-what-does-it-all-mean/.
[2] Safety net.
[3] Sectoral.
[4] برآیند صفر به حالتی اطلاق می‌شود که در آن گازهای گلخانه‌ای که وارد اتمسفر می‌شوند با حذف از اتمسفر متعادل شوند.