نویسنده: Andrea Mensi
مترجم: پویا برلیان-پژوهشگر و دانشجوی دکتری حقوق بینالملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر هیبت الله نژندی منش- عضو هیئت علمی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی.
مقدمه
در حالی که جامعه بینالمللی هنوز در مورد شناسایی حکومتی به رهبری طالبان به توافق نرسیده است، اما مسائل مهم دیگری مانند مدیریت منابع طبیعی در افغانستان و حقوق مردم این کشور در رابطه با این منابع مطرح است. در زمان نگارش این یادداشت (۳۰ سپتامبر ۲۰۲۱) وضعیت دائما در حال تغییر است و سوالات مختلفی مطرح شده است. چگونه مساله مدیریت منابع طبیعی افغانستان با اصل حقوقی بینالمللی حاکمیت دائمی دولت‌ها بر منابع طبیعی مطابقت دارد؟ مردم افغانستان نسبت به منابع طبیعی کشور خود از چه حقوقی برخوردارند؟
وزیر معادن افغانستان براساس آخرین برآوردهای رسمی موجود ادعا می‌کند منابع طبیعی افغانستان به ارزش ۳ تریلیون دلار است. از جمله این منابع می‌توان به منابع زیرزمینی مانند مس، عناصر کمیاب، لیتیوم، کروم، اورانیوم، جیوه، زغال‌سنگ، گاز طبیعی، طلا و نفت اشاره کرد. همان‌طور که چند سال پیش در گزارش برنامه محیط‌زیست سازمان ملل متحد(UNEP) در مورد مدیریت پایدار منابع طبیعی افغانستان اشاره شد، بهره‌برداری از منابع طبیعی، ابزار مهمی برای کمک به توسعه اقتصادی و حفظ صلح در منطقه است.
حاکمیت دائمی بر منابع طبیعی و تغییرات در حکومت
بدون شک تغییر حکومت (به هر حال و به هر شکلی که رخ داده باشد)، به خودی خود بر هویت دولت به عنوان یک شخصیت حقوقی بینالمللی تأثیر نمی‌گذارد. علی‌رغم رویدادهای اخیر، افغانستان به عنوان یک دولت، نمی‌تواند از موضع یک تابع حقوق بینالملل دست کشیده و خود را معاف از آن اعلام نماید. این سرزمین تا زمانی که دارای قلمرو، جمعیت و اقتدار سیاسی سازمان‌یافته باشد، همچنان یک کشور محسوب شده و نمی‌تواند به شکلی خودسرانه از جامعه بینالمللی کناره‌گیری کند. اصول حقوقی بینالمللی مندرج در ماده ۱ کنوانسیون مونته ویدئو در مورد حقوق و تکالیف دولت‌ها، امروزه بخشی از حقوق بینالملل عام است (به عنوان نمونه می‌توان به نظریه شماره ۱ کمیسیون داوری کنفرانس اروپایی در مورد یوگسلاوی اشاره کرد).
افغانستان به عنوان یک دولت، از حق حاکمیت دائمی بر منابع طبیعی قلمرو خود برخوردار است. این حق منابع موجود در زیر خاک را نیز شامل میشود. این اصل حقوقی بینالمللی که ناشی از اعمال حاکمیت سرزمینی بر منابع طبیعی یک کشور است، در قطعنامه (XVII)1803 مجمع عمومی سازمان ملل متحد به رسمیت شناخته شده است. براساس این اصل، دولت‌ها از حق حاکمیت دائمی بر منابع طبیعی خود برخوردارند. مطابق این قطعنامه، حق مذکور باید به نفع توسعه ملی و رفاه مردم دولت مورد نظر(مردم در معنای کل جمعیت) اعمال شود. اصل مذکور از سوی قطعنامه‌های بنیادین و متعاقب مجمع عمومی سازمان ملل متحد به رسمیت شناخته شده است. از جمله این قطعنامه‌ها می‌توان به قطعنامه (XXIX) 3281مجمع عمومی سازمان ملل متحد اشاره کرد. این قطعنامه شامل “منشور حقوق و تکالیف اقتصادی دولت‌ها”( CERDS) میشود. قطعنامه(S-VI) 3201 مجمع عمومی سازمان ملل متحد نیز حاوی “اعلامیه مربوط به ایجاد نظم بینالمللی نوین اقتصادی “( NIEO) است. تصریح به اصل فوق تنها به این قطعنامه‌ها محدود نمی‌شود و در معاهدات بینالمللی متعدد مورد اشاره قرار گرفته است. امروزه اصل حاکمیت دولت بر منابع طبیعی، بخشی از حقوق بینالملل عرفی شده است که دیوان بینالمللی دادگستری نیز صراحتا در قضیه اقدامات مسلحانه درسرزمین کنگو به آن اشاره کرده است(پاراگراف ۲۴۴).
دولت‌ها صاحبان اصلی این حق هستند اما این امکان وجود دارد که حق حاکمیت دائمی به تابعان دیگری غیر از دولت‌ها تفویض گردد. شرط این تفویض آن است که حق مذکور به گروهی از مردمان غیرمستقل داده شود که بر حق استقلال و دست‌یابی به سرزمینی مشخص مطابق حقوق بینالملل اصرار ورزند. منظور از این مردمان، همان سرزمین‌های غیرخودگردان هستند که در معرض «سلطه، انقیاد و استثمار بیگانگان» قرار دارند. مجمع عمومی سازمان ملل صراحتاً چنین مساله‌ای را به رسمیت شناخته شده و از مردم فلسطین به عنوان نمونه‌ای از این گروه‌ها یاد می‌کند. با این تعاریف، در حال حاضر مردم افغانستان در چنین دسته‌ای قرار نمی‌گیرند؛ زیرا این دسته‌بندی‌ها اساساً به موقعیت‌هایی محدود می‌شوند که یک سرزمین توسط قدرت خارجی اشغال شده باشد.
بنابراین دولت افغانستان، مانند سایر دولت‌ها از حق حاکمیت دائمی بر منابع طبیعی خود برخوردار است و از طریق حکومت به نمایندگی از مردم افغانستان و به نفع آن‌ها از این حق استفاده می‌کند. در چنین شرایطی، دولت افغانستان حاکمیت و اقتدار انحصاری برای تصمیم‌گیری در مورد بهره‌برداری، استفاده و حفاظت از منابع طبیعی (بالا و زیرسطح زمین) دارد. از جمله می‌توان به آزادی تصمیم‌گیری درباره روش بهره‌برداری، اعطای امتیاز به شرکت‌های داخلی یا خارجی و انعقاد قراردادهای تجاری برای بهره‌برداری از این منابع اشاره کرد(صص۲۶۶-۲۶۲).
مشروعیت حکومت جدید افغانستان در بهره‌برداری از منابع طبیعی
واقعیت آن است که طالبان با توسل به زور، قدرت را به دست گرفته است. حال این سوال مطرح میشود که آیا حکومت جدید افغانستان (که با توسل به زور مستقرشده است)، طبق حقوق بینالملل و از جانب مردم خود حق کنترل منابع طبیعی افغانستان از جمله منابع راهبردی موجود در زیرزمین را در اختیار دارد؟ براساس دکترین کارآمدی یا اثربخشی، اعمال قدرت مؤثر یک نهاد سیاسی بر یک قلمرو و جمعیت آن، مهم‌ترین معیار برای تعیین نمایندگی دولت در سطح بینالمللی و به رسمیت شناخته شدن آن در سطح بینالمللی است. با وجود تغییر و تحولات مداوم، شواهد نشان می‌دهد دولت موقت جدید عمدتاً( اگر نه منحصرا) از رهبران طالبان تشکیل شده و کنترل مؤثری بر بیشتر قلمرو افغانستان از جمله پایتخت آن (کابل) دارد.
با وجود این، به نظر می‌رسد رفتار غیرقانونی طالبان در به دست گرفتن قدرت، تأثیر محدودی در زمینه حاکمیت دائمی بر منابع طبیعی افغانستان دارد. اصولاً دولت قانونی که پس از یک مخاصمه مسلحانه کنترل خود را بر بخش‌هایی از قلمرو از دست داده، از منظر حقوق بینالملل، نماینده دولت محسوب میشود(صص۱۰-۹). در حال حاضر افغانستان دولت در تبعید ندارد و وضعیت آن مانند دولت در تبعید(منصور)هادی در یمن نیست. اساسا با نبود چنین قدرتی(ص۹۴)، امکان به چالش کشیدن حاکمیت و اقتدار طالبان در قلمرو افغانستان وجود ندارد.
اشرف غنی، رئیس جمهور پیشین افغانستان، در عمل با پذیرش کنترل طالبان بر کشور، استعفا داده است. تنها منطقه مهمی از خاک افغانستان که هنوز به طور کامل به تسخیر طالبان درنیامده است، منطقه پنجشیر به رهبری نیروی ضد طالبان احمد مسعود و حمایت امرالله صالح معاون رئیس جمهور است که اخیراً خود را براساس قانون اساسی جمهوری اسلامی افغانستان به عنوان رئیس‌جمهور موقت معرفی کرده است. با این حال، توانایی این گروه برای مقابله موثر با طالبان نامشخص است و تا حد زیادی به حمایت بینالمللی بستگی دارد. در چنین شرایطی و با توجه به این‌که شناسایی یا عدم شناسایی یک دولت توسط سایر کشورها عنصر تعیین‌کننده‌ای نیست، دو عضو شورای امنیت سازمان ملل متحد؛ یعنی چین و روسیه در حال بررسی فرصت برقراری روابط دیپلماتیک با دولت جدید طالبان میباشند. از جمله اولین تماس‌های دیپلماتیک بین این سه کشور می‌توان به دیدار وزیر خارجه چین وانگ یی و معاون اول فعلی نخست وزیر طالبان ملا برادر اشاره کرد. در این دیدار، طالبان خود را متعهد به ایجاد محیطی امن برای سرمایه‌گذاران خارجی (از جمله در بخش منابع طبیعی) اعلام کرد.
تعهدات حکومت جدید مطابق حقوق بینالملل
در این شرایط، حکومت افغانستان به رهبری طالبان، که کنترل مؤثری بر قلمرو خود اعمال می‌کند، اصولاً اختیار بهره‌برداری از منابع طبیعی افغانستان را نیز خواهد داشت. با این حال باید توجه داشت که حکومت آینده این کشور موظف است به تعهدات خاص حقوق بینالملل پایبند باشد. اولاً، همان‌طور که در قطعنامه (XVII)1803 مجمع عمومی سازمان ملل متحد و قطعنامه‌های شورای امنیت بیان شده، مفاد عرفی و فعلی اصل حاکمیت دائمی بر منابع طبیعی ایجاب می‌کند که مدیریت منابع طبیعی یک دولت باید در راستای منافع آن؛ یعنی توسعه و رفاه مردمش که ذی‌نفعان دائمی هستند، انجام شود. در نتیجه، تمامی افغان‌ها از منافع و عواید اقتصادی ناشی از بهره‌برداری از این منابع برخوردار خواهند بود.
افزون بر این، درحالی‌که دولت‌ها دارندگان حق حاکمیت دائمی بر منابع طبیعی هستند، مردم نیز مطابق حقوق بینالملل از حقوق خاصی در رابطه با آن منابع برخوردارند. براساس ماده ۱(۲) مشترک میثاق بینالمللی حقوق مدنی و سیاسی و میثاق بینالمللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، مردم افغانستان مانند هر ملت دیگری، آزادانه حق دارند ثروت و منابع طبیعی خود را برای اهداف موردنظر به کار بگیرند. از این رو تصمیمات اتخاذ شده توسط دولت آینده افغانستان در مورد بهره‌برداری از منابع طبیعی نباید مردم این کشور را از وسایل معیشتی خود محروم کند. همان‌طور که توسط کمیته حقوق بشر(HRC) اعلام شده، چنین مقرراتی «محتوای اقتصادی» حق تعیین سرنوشت اعلام شده در ماده ۱(۱) دو میثاق‌نامه مذکور را تشکیل می‌دهند. این ماده تصریح می‌کند به موجب حق تعیین سرنوشت، همه مردمان حق دارند آزادانه وضعیت سیاسی خود را تعیین کنند و به دنبال توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خود باشند. مردم افغانستان با توجه به حق تعیین سرنوشت، می‌توانند در تصمیم‌گیری‌های مربوط به بهره‌برداری از منابع طبیعی از طریق نهادهای قانونی که توسط قوانین داخلی افغانستان ایجاد شده‌اند، مشارکت کنند. اصول حقوقی بینالمللی موجود در مورد حقوق جمعی مردم در رابطه با منابع طبیعی ممکن است دور از دسترس و بلندپروازانه باشد. در واقع تحقق این اصول بیشتر به اجرای مؤثر آن‌ها بستگی دارد. با وجود این، شواهدی دال بر رویه رو به رشد دولت‌ها در اعطای حقوق جمعی مردم در رابطه با منابع طبیعی وجود دارد که از جمله آن‌ها می‌توان به قوانین داخلی تانزانیا و آفریقای جنوبی اشاره کرد.
بنابراین دولت جدید افغانستان موظف است به تعهدات بینالمللی پایبند باشد تا اطمینان حاصل شود که بهره‌برداری، مدیریت و حفاظت از منابع در راستای رفاه مردم افغانستان(به جای دیگران) خواهد بود. قطعنامه اخیر ۲۵۹۶ (مصوب ۱۷ سپتامبر ۲۰۲۱) شورای امنیت، علی‌رغم عدم اشاره صریح به منابع طبیعی، خواستار عدم استفاده از قلمرو افغانستان برای تامین مالی تروریسم شد. براساس مفاهیم حقوقی بینالمللی، این واژه شامل منابع طبیعی این کشور نیز خواهد شد. در واقع، بهره‌برداری غیرقانونی از منابع طبیعی توسط طالبان برای تأمین مالی فعالیت‌های تروریستی و گروه‌های غیرقانونی در گذشته توسط مجمع عمومی سازمان ملل متحد و شورای امنیت محکوم شده است. از سوی دیگر شورای امنیت در قطعنامه ۲۰۲۰ لیبی به ارتباط بین بهره‌برداری غیرقانونی از منابع اقتصادی و حقوق مردم به عنوان ذی‌نفع این منابع اشاره کرده است. با این حال، اقدامات پیشین طالبان به عنوان گروه مسلح به خودی خود بر حق کنونی حاکمیت دائمی دولت افغانستان تأثیر نمی‌گذارد. این حق از طریق دولت جدید اعمال خواهد شد و موجب شکل‌گیری «عناصر سازنده» و «تشکیلات سازمانی» خاص در داخل افغانستان میشود. دولت جدید افغانستان وظیفه دارد تعهدات بینالمللی خود از جمله ذی‌نفع بودن مردم افغانستان (نه اشخاص وگروه‌های دیگر) در بهره‌برداری از منابع طبیعی را تضمین کند.
جمعبندی نهایی
آخرین مذاکرات منجر به تعیین دولت موقت شد که در آن طالبان نقش بسیار پررنگی دارد. درحالی‌که بحران افغانستان هنوز ادامه دارد و نگرانی‌های زیادی در مورد حمایت از حقوق بشر؛ به ویژه حقوق اساسی زنان، کودکان و اقلیت‌ها مانند وضعیت هزاره‌ها وجود دارد، اما باز هم لازم است بررسی و مطالعه دقیقی بر روی مسائل مربوط به منابع طبیعی انجام شود. منابع از جمله خاک‌های کمیاب راهبردی و مواد خام، نقش مهمی در ثبات و توسعه افغانستان و مردم آن دارند. حقوق بینالملل مبتنی بر واقعیات است. بنابراین نمی‌توان کنترل طالبان و اعمال قدرت آن بر بخش‌های گسترده‌ای از خاک افغانستان را نادیده گرفت. اصولاً و با توجه به وضعیت کنونی، دولت جدید افغانستان حق دارد در بهره‌برداری از منابع طبیعی افغانستان به نمایندگی از مردم و به نفع آن‌ها اقتدار موثری را اعمال کند. با این حال حقوق بینالملل، تعهدات دقیق حقوق بشری را به منظور اطمینان از رعایت منافع مردم در بهره‌برداری از منابع طبیعی، بر دولت افغانستان تحمیل می‌کند. با این‌که قطعنامه اخیر ۲۵۹۶ (۲۰۲۱) شورای امنیت سازمان ملل متحد به منابع طبیعی اشاره نکرده است اما باید به مدیریت این منابع و حقوق مردم افغانستان به عنوان موضوعی کلیدی برای سیاست‌مداران افغانی و بازیگران بینالمللی توجه شود. تمامی این مذاکرات باید در راستای ثبات افغانستان و اجرای برنامه‌های توسعه آن در آینده باشد.
منابع
– Mensi, Andrea, Sovereignty over Natural Resources in the Afghan Crisis: Effectiveness and Human Rights Considerations, October 11, 2021, available at: http://opiniojuris.org/2021/10/11/sovereignty-over-natural-resources-in-the-afghan-crisis-effectiveness-and-human-rights-considerations/
– Shaw, Malcolm N., International Law, Cambridge University Press; 9th edition, 2021.