نوشته Agata Kleczkowska
ترجمه: امین معتمدی (دانشجوی دوره دکتری حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی)
ویراستار علمی: دکتر شهرام زر نشان (دانشیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی)
۱۳ دسامبر ۲۰۲۱
اتحادیه اروپا در واکنش به انتخابات متقلبانه ۲۰۲۰ در بلاروس و سرکوب خشونت‌آمیز مخالفان توسط دولت، تحریم هایی را از جمله ممنوعیت سفر و مسدود شدن دارایی ها، بر بلاروس تحمیل کرد. پس از فرود اجباری یک فروند هواپیمای رایان ایر در مینسک، اتحادیه همچنین بلند شدن هواپیماهای مختلفِ خطوط هوایی بلاروس، از مناطق اتحادیه اروپا و فرود در این مناطق یا پرواز بر فراز آن ها را ممنوع اعلام کرد. لیتوانی و لهستان به پناهندگان بلاروسی که از دست حکومت می‌گریختند و خواستار تغییرات دمکراتیک در بلاروس هستند، پیشنهاد کمک دادند. درست یک سال بعد، پاسخی از سوی بلاروس دریافت شد. در ژوئن ۲۰۲۱، لیتوانی گزارش هایی را از تعداد روز افزونِ مهاجران خاورمیانه ای ارائه کرد که سعی داشتند به‌طور غیرقانونی از مرز بلاروس و لیتوانی عبور کنند. وقتی بیان شد که رژیم بلاروس پشت این موج مهاجرت غیر منتظره بوده است، الکساندر لوکاشنکو رئیس‌جمهور بلاروس در ژوئن ۲۰۲۱ اعلام کرد: «… اگر فردی فکر می‌کند که ما … به یک اردوگاه پالایش برای پناهندگانی از افغانستان، ایران، عراق، لیبی، سوریه، تونس تبدیل خواهیم شد دچار اشتباه شده‌اند. ما هیچ کسی را نگه نمی داریم.» اندکی بعد لهستان و لتونی نیز مشکلاتی مشابه و افزایش هجوم پناهندگانی که سعی داشتند از مرزهای آن ها عبور کرده و به طور غیرقانونی وارد قلمرو اتحادیه اروپا شوند را گزارش دادند.
چطور این اتفاق افتاده است؟
در ماه مه ۲۰۲۱، آژانس های مسافرتی بلاروسی شروع کردند به ارائه‌ی تورهایی با مقصد بلاروس برای ساکنان کشورهایی مثل عراق، افغانستان، سوریه، لبنان و اردن. برای فراهم کردن این امکان، بلاروس فرایند های ارائه روادید خود را ساده تر کرد. آژانس ها با ارائه امکان ورود راحت به اتحادیه اروپا، مهاجران را جذب کردند. افرادی که ۱۲۰۰۰ تا ۱۵۰۰۰ دلار پرداخت می‌کردند، می‌توانستند به دوبی، استانبول یا هر جای دیگری در خاورمیانه پرواز کنند و از آن جا با هواپیما های خط هوایی بلاویا که متعلق به دولت بلاروس است، وارد پروازهای مستقیمی به میسنک می شدند. پس از رسیدن به مینسک معلوم می شد که مهاجران برای ورود به اتحادیه اروپا باید از جنگل‌ها، نهرها و باتلاق‌ها عبور کنند. به علاوه، آنان اجازه بازگشت به بلاروس را نداشتند، حتی وقتی که اجازه عبور از مرزهای لهستان، لتونی یا لیتوانی را هم کسب نمی‌کردند. در عوض نگهبانان مرز بلاروس پشت سر هم آنان را مجبور می‌کردند که تلاش کنند تا به طور غیرقانونی از مرز بگذرند، همچنین آنان را به خشونت علیه نگهبانان مرزیِ کشورهای همسایه تشویق می‌کردند. درنتیجه، در انتهای ماه اکتبر، حدود ۲۳ هزار تلاش برای ورود غیرقانونی به منطقه لهستان ثبت شد (که فقط ۱۱ هزار تلاش در ماه اکتبر رخ داده بود) (توضیح مفصلی از این اتفاق در این لینک و این لینک ارائه شده است).
دیدگاه حقوق بین‌الملل
برخی صاحب نظران نام این بحران مرزی را یک حمله ترکیبی می‌گذارند (رجوع کنید به اظهارات خانمUrsula von der Leyen، نماینده ناتو، همچنین مقامات لهستانی و لتونی). آیا این به معنی این است که اگر چه اقدامات بلاروس از لحاظ اخلاقی و سیاسی لایق محکومیت هستند، ارزیابی آن‌ها از منظر حقوق بین‌الملل سخت یا غیرممکن است؟ به هیچ وجه.
هیچ تعریف قانونی از «حمله‌ی ترکیبی» وجود ندارد، با این حال، مفهوم حاضر توسط متخصصان امنیت و سیاست تعریف شده است. درنتیجه، ترکیبی بودن این حمله به معنی این است که مهاجم از تاکتیک های مختلف نهان و آشکار از مسیرهای نظامی یا غیرنظامی استفاده می‌کند، هم روش‌های قهری و هم خرابکارانه را اعمال می‌کند، از طریق گروه‌ها شورشی نیابتی کار را پیش می برد، همچنین کارزار های وسیع اطلاعات نادرست را به راه می اندازد. (EEAS، مقاله غذای فکر «مقابله با تهدیدات ترکیبی»، پاراگراف ۶).
حملات ترکیبی برای حوزه های مختلف زیادی از جمله حوزه‌های نظامی، اقتصادی، زیر ساخت، فضای سایبری، سیاست، دیپلماسی، فرهنگ و همچنین حقوق چالش هایی را ایجاد می‌کند (رجوع کنید به فصل ۴، چشم انداز تهدیدات ترکیبی…). در حوزه‌ی حقوق، عاملانی که حملات ترکیبی را اجرا می‌کنند، از ابهام قانونی و عدم اجماع در مورد برخی از مفاهیم قانونی در میان جامعه بین‌المللی سوء استفاده می‌کنند؛ سعی می‌کنند تعهدات قانونی خود را دور بزنند تا از مسئولیت بین‌المللی خود شانه خالی کنند و بحث های طولانی مدتی را در مورد ارزیابی قانونی رفتار خود رقم بزنند؛ سعی می‌کنند به آستانه ای نرسند که تعهدات متقابل بین کشورها وارد عمل شود (مثلاً ماده پنجم پیمان ناتو)؛ و در تفاوت آشکاری که بین وضعیت درگیری مسلحانه و صلح وجود دارد ابهام ایجاد می‌کنند (Sari، تاب‌آوری قانونی…، ص. ۱۰-۱۱).
اگر این تعریف برای ارزیابی بحران مرزی ایجاد شده توسط بلاروس مورد استفاده قرار گیرد، مشخص می‌شود که پای حمله‌ی ترکیبی در میان است. به سادگی ممکن است حقایق به اشتباه مورد قضاوت قرار گیرند: هر دولتی می‌تواند رفت و آمد توریست در کشورهای خارجی را تشویق کند و برای این هدف تشریفات را برای تازه وارد ها تسهیل کند. در نگاه اول، شاید سخت باشد که هنجاری قانونی پیدا کرد که کشورها را از دعوت کردن خارجی ها به علت اینکه شاید بتوانند دسترسی راحت تری به کشورهای همسایه پیدا کنند، منع کرد. در مورد تلاش ها برای عبور غیر قانونی از مرز اتحادیه اروپا، این نیروهای بلاروسی نیستند که به مرزها حمله می‌کنند و درمقابلِ نگهبانان لهستانی، لتونی یا لیتوانیایی از خشونت استفاده می‌نمایند، بلکه مهاجرانی از خاورمیانه این کار را می‌کنند؛ درنتیجه رسماً هیچ حمله‌ای از سوی بلاروس رخ نداده است.
چنین روایتی بر اساس ارزیابی سطحی و گزینشی از حقایق، هدف اصلی رژیم بلاروس را نادیده می‌گیرد؛ اینکه عمداً از هزاران مهاجر از خاورمیانه که به دنبال زندگی بهتری هستند سوءاستفاده کند و آنان را به سوی مرز اتحادیه اروپا هدایت کند تا امنیت همسایگان بلاروس را تضعیف کرده و برای تلافی تحریم هایی که روی بلاروس تحمیل شده، آشوبی را درون اتحادیه اروپا ایجاد نماید.
با در نظر گرفتن این موضوع، هیچ شکی وجود ندارد که عملیات بلاروس اصل عدم مداخله را نقض می‌کند. به طور کلی، مداخله را می‌توان تحت عنوان «دخالت یک کشور در امور داخلی یا خارجی کشور دیگر» تعریف کرد. این امر فقط زمانی ممنوع است که در حوزه های امور دولتی رخ دهد که منحصرا مسئول عاملان داخلی کشور هستند، با شیوه های خشونت آمیز یا دیکتاتوری انجام شود و هدف از آن تحمیل پیامد به خصوصی بر یک کشور مستقل باشد (Kunig، مداخله، ممنوعیت، پاراگراف۱). عملیات بلاروس با بسیاری از بخش های داخلی لهستان، لتونی و لیتوانی ازجمله امنیت مرزها و سیاست‌های مهاجرتی آن‌ها تداخل دارد. از آن‌جایی که بلاروس مهاجمان را به نوعی « به سلاح مبدل کرده» و آنان را ترغیب می‌کند که به طور غیر قانونی وارد کشورهای همسایه شوند، روش های زورگویانه قهری نیز قابل ملاحظه است. هدف بلاروس این است که اتحادیه اروپا را به دلیل تحریم‌های تحمیل‌شده روی خود تنبیه کند، وضعیت داخلی آن‌ها را ناپایدار نماید و امنیت را تضعیف کند.
اما آیا ماده ۲ (۴) از منشور ملل متحد نقض شده است؟ پاسخ به این سؤال بستگی به شرایطی دارد که به طور پویا تغییر می‌کنند. صرف تشویق مهاجران به عبور غیر قانونی از مرز اتحادیه اروپا برای رسیدن به آستانه استفاده از زور کافی نیست. اما در هفته های اخیر وضعیت تغییر کرده و بسیار خشونت آمیز تر شده است. ماموران بلاروس چندین بار سعی کرده اند با شلیک به سمت نگهبانان مرز لهستان در نزدیکی حصار مرزی آنان را تحریک کنند، با لیزر دید آنان را از بین ببرند همچنین سعی کردند با وسایل نقلیه خود حصار مرزی را نابود کنند. آنان همچنین گروه هایی متشکل از صد ها مهاجر را به مرز آورده و سنگ و نارنجک بی حس کننده به دست آنان دادند. مهاجران با استفاده از این لوازم به نگهبانان و پلیس‌های لهستانی حمله کرده و به مأمورین آسیب زده اند. آنان همچنین به طور منظم تلاش هایی را برای از بین بردن حصار مرزی انجام می دهند. با توجه به این فعالیت‌ها، می‌توانیم نتیجه‌گیری کنیم که به آستانه‌ی استفاده از زور رسیده ایم.
در این صورت، آیا وضعیت مرز لهستان در راستی آزمایی شدید ترین انواع استفاده از زور نیز مثبت بوده است (قضیه نیکاراگوئه، پاراگراف ۱۹۱)؟ دیوان بین‌المللی دادگستری اعلام کرده است که «حوادث جزئی مرزی» آستانه پایین تر از یک حمله مسلحانه هستند (همان، پاراگراف ۱۹۵)؛ همچنین، کمیسیون ادعاهای اریتره و اتیوپی بیان می‌کند که «برخوردهای مرزی محلی بین واحد های پیاده نظام کوچک، حتی اگر منجر به مرگ شوند، طبق منشور یک حمله‌ی نظامی محسوب نمی شوند» (پاراگراف ۱۱). از طرف دیگر، باید توجه داشت که در مورد سکوهای نفتی، دیوان بین‌المللی دادگستری اجازه داده است که راستی آزمایی منعطف ارزیابی کند که آیا به آستانه یک حمله‌ی مسلحانه رسیده ایم یا خیر (دیوان این احتمال را حذف نمی‌کند که مین‌گذاری یک کشتی نظامی ممکن است برای «حقِ دفاع از خود» کافی باشد، پاراگراف ۷۲). درنتیجه مشخص شدن اینکه آیا استفاده از زور در یک مورد خاص، حمله ای مسلحانه محسوب می‌شود یا خیر بستگی به شرایط دارد، نه به برچسبی که ممکن است روی موقعیت به خصوصی زده شود. از این منظر، به نظر می رسد که درگیری های مرز لهستان، با توجه به هدف آن ها و روش های مورد استفاده، چیزی بیشتر از «حوادث جزئی مرزی» هستند. با این وجود، به نظر نمی رسد که در حال حاضر، مقیاس و تأثیرات آن‌ها در سطح یک حمله مسلحانه باشد. در نتیجه در حال حاضر لهستان نمی تواند از حق دفاع مشروع استفاده کند، بلکه باید به سیستم امنیت جمعی اتکا کند.
چه کاری می‌توان کرد؟
اگر کشور هایی که از حملات ترکیبی استفاده می‌کنند از بحران هایی که روی چند جانبه گرایی تأثیر می‌گذارند بهره ببرند، فقط بازگشت به همکاری چند جانبه می‌تواند مشکل را حل کند. به دلیل موقعیت خصومت آمیزی که بلاروس به خود گرفته است، اتحادیه اروپا باید با کشورهای مبدأ مهاجران و عاملانی که در سفر آنان به اروپا نقش داشتند همکاری کند، زیرا نمی‌تواند به‌صورت داخلی مشکل را حل کند.
اولین قدم این است که اجازه داده نشود تا بلاروس تعداد زیادی روادید را در خاورمیانه اعطا کند. مقررات فرایند ویزا رابطه نزدیکی با استقلال هر کشور دارد، زیرا به حقِ کشور در کنترل اجازه ورود به قلمرو سرزمینی خود مربوط است. در نتیجه تا وقتی که کشور های دیگر نتوانند در مقررات روادید کشوری مداخله کنند، شاید بتوانند تأثیراتی روی مکانی که ویزا اعطا می‌شود داشته باشند. معمولاً ماموران کنسولی، مسئول پذیرفتن درخواست ها و صدور روادید هستند. فقط با کسب اجازه کشور پذیرنده، پست کنسولی در منطقه آن کشور ایجاد می‌گردد (ماده ۴ از کنوانسیون وین درباره روابط کنسولی)؛ درنتیجه، عدم اجازه‌ی کشور پذیرنده موجب توقف کار پست کنسولی خواهد شد. به همین دلیل است که با درخواست دولت عراق، بلاروس اخیراً کنسولگری‌های خود را در بغداد و اربیل بسته است. این کار ممکن است اقدام کارآمدی باشد، زیرا اکثر مهاجران عراقی از بخش کردی عراق عازم می‌شوند، مخصوصاً از اربیل، شیلادزه و سلیمانیه.
قدم بعدی این است که از آوردن مهاجران به بلاروس توسط خطوط هوایی جلوگیری شود. با اینکه این مشکل روی چندین شرکت هواپیمایی تأثیر می‌گذارد، تمام توجه ها به ترکیش ایرلاین و فلای دوبی معطوف است. اتحادیه اروپا می‌تواند تحریم هایی (اقدامات محدود کننده ای) را روی این خطوط هوایی اعمال کند (ماده ۲۱۵ از معاهده عملکرد اتحادیه اروپا یا TFUE)، ازجمله مسدود کردن تمام وجوه و منابع اقتصادی (مثل تحریم های مورد استفاده اتحادیه اروپا در برابر خطوط هوایی Butembo) یا متعهد کردن کشورهای عضو به جلوگیری از دسترسی تمام پروازهای این خطوط هوایی به فرودگاه‌های تحت نظارت آن‌ها (رجوع کنید به تحریم ها در مقابل).
علاوه بر اقداماتی که در ژوئن ۲۰۲۱ انجام شد، اتحادیه اروپا درحال بررسی تحریم های جدیدی است که اجازه ندهد هیچ یک از شرکت های ثبت شده در اتحادیه اروپا هواپیما هایی را به شرکت هواپیمایی بلاویا اجاره دهند. این کار روی برخی از شرکت های اجاره هواپیمای ایرلندی که با بلاروس قرارداد دارند، تأثیر خواهد گذاشت. وزیر امور خارجه ایرلند اعلام کرد که کشور او از تحریم ها حمایت خواهد کرد، اما در قرارداد های آینده، زیرا دولت ایرلند قصد دارد از قراردادهای موجود حفاظت کند.
اتحادیه اروپا همچنین تصمیم گرفته است تحریم هایی را در مقابل افرادی وضع کند که در هجوم مهاجران نقش داشته اند. برای رسیدن به این هدف، شورا فهرست شاخص های خود را در مورد سمت های به خصوصی گسترش داده است که می‌توان آن ها را مبنا قرار داد تا توسط آن افراد و نهاد هایی را هدف گرفت که توسط رژیم لوکاشنکو تسهیل کننده عبور غیر قانونی از مرزهای خارجی اتحادیه اروپا را سازماندهی می‌کنند یا در آن‌ها نقش دارند (رجوع کنید به تصمیم شورا و مقرره شورا). گفته می‌شود که محدودیت های جدید، حدود ۳۰ فرد و نهاد را از جمله وزیر امور خارجه بلاروس هدف قرار می دهند. این افراد از ورود یا عبور و مرور در خاک کشورهای عضو اتحادیه اروپا منع خواهند شد، همچنین منابع مالی و اقتصادی آن ها مسدود خواهد شد.
به علاوه، اتحادیه اروپا پیشنهاد کمک به Frontex (آژانس مرزی و گارد ساحلی اروپا) را ارائه کرده است که می‌تواند علاوه بر کارهای دیگر، پیاده نظام هایی را در قالب تیم های مدیریت مرزی، تیم‌های پشتیبانی مدیریت مهاجرت و تیم‌های بازگشت اعزام کند (ماده ۱۰ (۱) (j) از دستور العمل .((EU) 2019/1896همچنین در لیتوانی تیم های مداخله مرزی سریع را آماده سازی می‌کند، سازوکاری که مساعدت عملیاتی سریعی را برای مدت زمان محدودی به کشور های درخواست کننده عضو اتحادیه اروپا ارائه می دهد. حضور نیرو های چند ملیتی در مرزهای لهستان، لتونی و لیتوانی که شاهدی بر همکاری بین اعضای اتحادیه اروپا در زمان بحران است، می‌تواند یکی از عوامل بازدارنده مهم باشد.
نتیجه‌گیری
این بحران مرزی سنگ محکی برای دنیای غرب و توانایی آن در رسیدگی به حملات ترکیبی است که از سوی رژیم های مستبد و آماده برای هر چیزی انجام می‌شوند. این بحران همچنین نشان خواهد داد که آیا دمکراسی ها می توانند در مقابل تهدیدات ترکیبی بایستند و اقدامات درستی را برای پاسخ مناسب پیدا کنند یا خیر. نه اتحادیه اروپا و نه ناتو، ابزاری را که هدف آن به طور خاص مقابله با تهدیدات ترکیبی باشد، ندارند؛ در نتیجه مسئله اینجا است که آیا ابزار موجود آن ها کافی خواهد بود یا اینکه برای پاسخ کارآمد به ابزار بیشتری نیاز است.
[۱] Agata Kleczkowska, What does the ‘hybrid attack’ carried out by Belarus against the EU borders mean in reality? An international law perspective, EJIL: Talk! Blog of the European Journal of International Law, 13 Dec 2021. Available at: https://www.ejiltalk.org/what-does-the-hybrid-attack-carried-out-by-belarus-against-the-eu-borders-mean-in-reality-an-international-law-perspective/