نویسنده: Rebecca Barber
مترجم: دکتر نسرین ترازی- پژوهشگر حقوق بین الملل
ویراستار علمی: دکتر ستار عزیزی- دانشیار دانشگاه بوعلی سینای همدان
هفته گذشته، کمیته اعتبارنامه مجمع عمومی برای ارزیابی اعتبار نمایندگانی که مدعی حق نمایندگی کشورهای خود در مجمع عمومی هستند، تشکیل جلسه داد. همانطور که قبلاً در این انجمن بحث شد، معمولاً این یک امرشکلی است. با این حال، همانطور که مشخص است، کمیته دو مورد بحث برانگیز برای بررسی داشت. در مورد میانمار، بر سر پذیرش اعتبار نامه از سوی نمایندگان دولت وحدت ملی از یکسو با نمایندگان معرفی شده از سوی حکومت نظامی، رقابت وجود داشت. در مورد افغانستان، دو ادعای رقیب توسط دولت مخلوع در تبعید و طالبان مطرح شد. در رابطه با هر دو مورد، کمیته اعتبارنامه، اکنون به مجمع عمومی توصیه کرده است که تصمیم خود را به تعویق بیندازد.
مطمئناً جای نگرانی نخواهد بودکه با فرض پذیرش توصیه کمیته، نه طالبان و نه حکومت نظامی میانمار در مجمع عمومی نماینده نخواهند داشت. با اجتناب از این سناریو در حالی که بدترین حالت ممکن است، با این حال، دولت ها هنوز با این سوال دشوار مواجه هستند که آنها باید چه کسانی را به عنوان (نمایندگان) دولت های افغانستان و میانمار قبول نمایند. در مورد این سوال، توصیه کمیته اعتبارنامه مبنی بر به تعویق افتادن تصمیم گیری در مورد نمایندگی کمک چندانی نمی کند.
امروزه بسیاری از دولت ها، سیاست عدم شناسایی رسمی دولت های جدید را در پیش گرفته اند. اگرچه با وجود این سیاست، پس از انتقال قدرت سیاسی در دیگر کشورها، دولتها همچنان باید تصمیم بگیرند – به منظور برقراری روابط دیپلماتیک، اقتصادی و تجاری، و دلایل بی‌شمار دیگر – که آیا حاکمان جدید را به‌عنوان (نماینده) دولت جدید تلقی خواهند نمود یا خیر. علاوه بر این، دولتها گاهی اوقات خود در موقعیت‌های مناقشه آمیز مجبور می شوند که علناً اعلام کنند که آیا دولت جدید را «به رسمیت می‌شناسند» یا نه – همانطور که در اظهارات دولتها در نشست شورای امنیت درباره افغانستان در ماه اوت سال جاری مشهود بود.
در نظریات علمای حقوق و همچنین در رویه دولتها، یک دیدگاه به ظاهر تثبیت شده وجود دارد که این حق دولت هاست که تصمیم بگیرند که آیا دولت های دیگر را شناسایی کنند یا خیر. واضح‌ترین تأیید این واقعیت، این است که در نیمه اول قرن بیستم، بسیاری از دولتها، سیاست شناسایی (یا عدم شناسایی) دیگر دولتها داشتند. زمانی که دولتها این سیاست را کنار گذاشتند، چنین حرکت‌هایی ناشی از این تصور نبود که آنها از نظر قانونی حق اتخاذ چنین تصمیماتی ندارند، بلکه به دلیل تمایل به عدم انتشار عمومی این تصمیمات در موارد دشوار است.ا
اجماع عمومی در مورد صلاحدید دولت در برابر به رسمیت شناختن، بعلاوه اظهاراتی که در طول سال ها توسط دولت ها ارائه شده است، نشان می‌دهد که به طور یکجانبه (یا بصورت گروهی) اعلام کرده‌اند که دولت های دیگر را به رسمیت می شناسند یا نمی شناسند. برای مثال، در رابطه با لیبی در سال ۲۰۱۱، گروهی متشکل از ۳۲ کشور بیانیه‌ای صادر و در آن اعلام کردند «رژیم قذافی دیگر هیچ قدرت قانونی ندارد» و « شورای ملی انتقالی را به عنوان مرجع قانونی در لیبی، محسوب خواهند کرد ». در سال ۲۰۱۶، پنج کشور و اتحادیه اروپا بیانیه‌ای صادر کردند که در آن دولت جدید وفاق ملی لیبی را بعنوان «تنها دولت قانونی در لیبی» توصیف کردند. در ماه اوت سال جاری، نخست وزیر کانادا اعلام کرد که دولت او طالبان را به رسمیت نمی شناسد. همانطور که لرد اتکین در مجلس اعیان بریتانیا در سال ۱۹۳۹ گفت: «حاکمیت ما باید تصمیم بگیرد که چه کسی را به عنوان یک حاکم دیگر در خانواده دولت ها به رسمیت بشناسد. Arantzazu Mendi) ، بند ۲۶۴)
مشکل این وضعیت ظاهراً تثبیت شده در مورد صلاحدید دولت ها در شناسایی این است که که شناسایی واجد آثار حقوقی است و این پیامدها به طور کلی جامعه بین المللی را نگران می کند. آنها شامل تنها این چند مورد می شوند: کدام حکومت، مستحق برخورداری از مصونیت است؟ چه کسانی به دارایی های دولتی نگهداری شده در بانک های خارجی میتوانند دسترسی داشته باشند؟ کدام یک از این حکومتهای رقیب میتواند به معاهدات چندجانبه ملحق شود؟ و کدام یک از آن {حکومتهای رقیب}میتوانند خواستار مداخله نظامی خاری شوند؟
با در نظر گرفتن این پیامدها، میتوان این ادعا را مطرح کرد که دولتها نمیتوانند به صورت یکجانبه، حقوقی را که سایر دولتها براساس مقررات حقوق بین الملل میتوانند از آنها برخوردار شوند را مشخص نمایند. بنابراین، اگر ما باید حق انحصار دولت ها را برای شناسایی/عدم شناسایی بپذیریم، باید در عین حال درک کنیم که «شناسایی» به این معنا به خودی خود نمی تواند تعیین کننده وضعیت حقوقی باشد.
این که دولت ها نمی توانند به طور یکجانبه وضعیت حقوقی دولت های دیگر را تعیین کنند، توسط دادگاه های بریتانیا به رسمیت شناخته شده است. در دعوای شرکت خطوط هوایی کویت علیه شرکت خطوط هوایی عراق[۲] ۲۰۰۲ و بعداً وزیر امور خارجه علیه CC در سال ۲۰۱۲ [۳] ، دادگاه های بریتانیا ارتباط موضع اتخاذ شده توسط دولت بریتانیا را به ترتیب با دولت های کویت و سومالی لند بررسی کردند. در هر دو مورد، دادگاه ها معتقد بودند که موضع اتخاذ شده توسط دولت، به خودی خود تعیین کننده وضعیت حقوقی دولت مورد بحث نیست. در هر دو مورد، دادگاه ها برای تعیین وضعیت دولت از معیاری چهار بخشی استفاده کردند: قانون اساسی. کنترل اداری؛ رابطه با دولت بریتانیا؛ و «شناسایی بین المللی».
واکنش بین‌المللی به درخواست‌ها برای مداخله نظامی خارجی نیز نشان می‌دهد که دولتها نمیتوانند به‌طور یکجانبه وضعیت حقوقی دولت‌های دیگر را تعیین کنند. در سال ۲۰۱۴، روسیه به درخواست یانوکوویچ، رئیس جمهور مخلوع اوکراین مداخله نظامی کرد. یانوکوویچ در سطح بین المللی به عنوان نماینده دولت اوکراین تلقی نمی شد و مداخله به طور گسترده غیرقانونی محسوب شد (اینجا را ببینید). به عبارت دیگر، روسیه این آزادی را نداشت که به طور یکجانبه درباره مشروعیت رئیس جمهور مخلوع تصمیم گیری کند و بنا به درخواست او مداخله نظامی کند. در مقابل، مداخله فرانسه در مالی در سال ۲۰۱۲ به درخواست رئیس جمهور برکنار شده مالی، به طور گسترده قانونی تلقی شد (اینجا و اینجا را ببینید). فرانسه در توجیه مداخله تاکید کرد که از «حمایت سیاسی بین‌المللی» و حمایت سازمان ملل برخوردار است. به عبارت دیگر، فرانسه تصور نمی کرد که آزاد است تا به درخواست مداخله تنها بر اساس ارزیابی خود از مشروعیت دولت درخواست‌کننده پاسخ دهد، بلکه چنین می پنداشت که آزاد است به درخواست دولتی که مشروعیت آن در سطح بین‌المللی به رسمیت شناخته شده است، پاسخ دهد.
به طور خلاصه، دولت ها نمی توانند به طور یکجانبه وضعیت حقوقی دولت های دیگر را تعیین کنند. برای اتخاذ چنین تصمیمی، مسئله شناسایی بین المللی مهم است. با این حال، مشکل این است که هیچ فرآیند مشخصی برای تعیین دسته جمعی وضعیت دولت ها وجود ندارد. و و همین موضوع، توجه ما را به موضوع بررسی روند اعتبارنامه در مجمع عمومی معطوف میکند. در حقوق بین‌الملل و رویه دولتها، فرآیند اعتبارنامه به‌طور سنتی به عنوان متابعت از قواعد شکلی مجمع عمومی، و نه موضوع سیاسی (و حقوقی) گسترده‌تر مشروعیت و وضعیت یک دولت، درک می‌شود. این دیدگاهی بود که در در یاداشت سال ۱۹۷۰ مشاور حقوقی ملل متحد بر این دیدگاه تاکید شد. در این بادداشت آمده است که فرآیند اعتبارنامه شامل سؤالاتی در مورد «شناخت» یا «مسائل ماهوی مربوط به وضعیت دولتها» نیست.
مجمع عمومی همچنین تاکید کرده است که “نگرش اتخاذ شده توسط مجمع عمومی” در مورد مسائل مربوط به نمایندگی “به خودی خود بر روابط مستقیم تک تک کشورهای عضو با دولت مربوطه تأثیر نخواهد گذاشت”. با این حال، مشکل این است که تا زمانی که فرآیند دیگری برای احراز جمعی وضعیت دولت ها وجود نداشته باشد، به طور اجتناب ناپذیری به فرآیند اعتبارنامه برای پر کردن این شکاف نگریسته می شود. در مواردی مانند افغانستان و میانمار، همانطور که در بالا ذکر شد، توصیه کمیته اعتبارنامه مبنی بر به تعویق انداختن تصمیم گیری در مورد نمایندگی، به ویژه بی فایده است، اما حتی اگر کمیته اعتبارنامه‌ها توصیه جسورانه‌تری داده بود، باز هم – به گفته مشاور حقوقی سازمان ملل و مجمع عمومی – برای راهنمایی کشورها در مورد مسائل شناسایی طراحی نشده است. بنابراین، این سؤال پیش می‌آید که چه چیزی میتواند راهنمای کشورها در چنین موضوعاتی باشد؟
به نظر می رسد مجمع عمومی مناسب ترین نهادی است که از طریق آن، کشورها می توانند وضعیت دولت ها را به طور جمعی تعیین کنند. همانطور که خود مجمع تأیید کرده است: «مجمع عمومی ارگان سازمان ملل است که در آن به بهترین وجه میتوان به نظرات همه کشورهای عضو در مورد موضوعاتی که بر عملکرد سازمان به‌عنوان یک کل تأثیر می‌گذارد، توجه کرد».
پذیرش اینکه مجمع عمومی، مناسب‌ترین ارگان برای بررسی مسائل مربوط به وضعیت دولتی است، به این معنا نیست که فرآیند اعتبارنامه، مناسب‌ترین مکانیسم برای چنین بررسی است. پذیرش فرایند اعتبارنامه به عنوان راهنمای کشورها در رابطه با وضعیت دولتها، نادیده گرفتن اظهارات مشاور حقوقی سازمان ملل، مجمع عمومی و تک تک دولتها است (به Ciobanu ، ص ۳۶۴ مراجعه کنید) که صریحاً نسبت به این امر هشدار می‌دهند. در حالی که ممکن است در فقدان هرگونه فرآیند جایگزین، فرآیند اعتبارنامه ناگزیر باید به عنوان بیانگر موضع جامعه بین المللی در مورد چنین موضوعاتی تلقی شود، اما می توان از طولانی شدن روند اعتبارنامه به این طریق جلوگیری کرد. مجمع عمومی صلاحیت دارد قطعنامه هایی را که صریحاً دیدگاه خود را در مورد مشروعیت دولت ها اعلام می کند، تصویب کند، و توصیه هایی به دولت ها و سازمان های بین المللی در رابطه با تعامل آنها با دولت / نهاد مورد نظر ارایه دهد. مجمع در تصمیم گیری های مربوط به اعتبارنامه نمایندگان، لازم نیست تا رهنمودهای خود در این قبیل موارد را مخفی کند.
مجمع عمومی قبلاً قطعنامه هایی را در مورد موضوعات مربوط به مشروعیت دولت تصویب کرده است که با روند اعتبارنامه ارتباطی ندارد. برای مثال، پس از کودتای نظامی در هائیتی در سال ۱۹۹۱، مجمع قطعنامه‌ای را تصویب کرد که در آن تأیید نمود « هر نهادی که متعاقب کودتا به قدرت رسد، غیرقابل پذیرش است.» و خواستار «اعاده قدرتِ دولت قانونی» شد. پس از کودتای هندوراس در سال ۲۰۰۹، مجمع به طور مشابه خواستار «احیای دولت قانونی و قانون اساسی» شد و از دولتها خواست که «هیچ دولتی جز دولت رئیس‌جمهور مبتنی بر مقررات قانون اساسی را به رسمیت نشناسند». نمونه های قبلی رویکرد مجمع که دیدگاه های خود را در مورد مسائل مربوط به مشروعیت دولت بیان کرده است، شامل کره (۱۹۴۸)، رودزیای جنوبی (دهه ۱۹۶۰-۱۹۷۰)، و نامیبیا و آفریقای جنوبی (دهه ۱۹۷۰-۱۹۸۰) است.
چنین قطعنامه هایی اگرچه الزام آور نیست، در مواقعی به عنوان راهنما برای بازیگران داخل و خارج از نظام سازمان ملل متحد عمل کرده است. به عنوان مثال، پس از قطعنامه های مجمع در مورد هائیتی، شورای امنیت قطعنامه ای را تصویب کرد که به قطعنامه های مجمع ارجاع داده شد و تحریم هایی را علیه حکومت نظامی اعمال کرد. به دنبال قطعنامه مجمع در مورد هندوراس، سازمان کشورهای آمریکایی (OAS) هندوراس را از مشارکت در سازمان کشورهای آمریکایی تعلیق کرد.
در حقوق بین الملل، هر زمان که جامعه بین المللی در مورد چنین موضوعاتی به راهنمایی نیاز دارد، هیچ دلیلی وجود ندارد که مجمع نتواند قطعنامه ای را تصویب کند که به صراحت دیدگاه خود را در مورد مشروعیت دولت ها بیان کند،. رویدادهای اخیر در افغانستان و میانمار نشان می‌دهد که در واقع، مواردی وجود دارد که به چنین راهنمایی‌هایی نیاز است. قطعنامه مجمع عمومی با این ماهیت، مناقشات مربوط به مشروعیت دولت را از بین نخواهد برد. اما ممکن است سازگاری و انسجام بیشتری را در واکنش بین‌المللی به موقعیت‌های بحث برانگیز، نسبت به فرایند بررسی اعتبارنامه، ایجاد کند. زیرا فرایند بررسی اعتبار نامه برای پاسخ به مسائل خاصی ایجاد شده و برای پاسخ به {مسائل مربوط به مشروعیت حکومتها} طراحی نشده است.
[۱] ejiltalk.org/how-should-governments-decide-whether-or-not-to-recognise-other-governments-and-can-the-generalassembly-help/December 6, 2021
[2] Kuwait Airways v Iraqi Airways
[3] Secretary of State for the Home Department v CC