⁎

نویسنده: Rebecca Barber

ترجمه: محمدرضا مددی

پژوهشگر حقوق بین‌الملل

ویراستار علمی: دکتر عبدالله عابدینی

عضو هیئت علمی پژوهشکده تحقیق و توسعه علوم انسانی (سمت)

دیروز Devika Hovell در این پایگاه یک پست عالی نوشت و به درستی اشاره کرد که شورای امنیت، سازمانی برای رسیدگی به تجاوز روسیه در اوکراین نیست. هاول به مجمع عمومی به عنوان مناسب‌ترین جایگزین اشاره کرد و پیشنهاد نمود که شورای امنیت باید قطعنامه «اتحاد برای صلح» (P4U) را تصویب کند و موضوع اوکراین را به مجمع ارجاع دهد.

این پست از جایی شروع می‌شود که هاول آن را به پایان رساند و ابتدا بررسی می‌کند که آیا شورای امنیت نیازی به ارجاع موضوع اوکراین به مجمع عمومی بر اساس قطعنامه اتحاد برای صلح دارد یا خیر و دوم – به طور خلاصه – آنچه که مجمع عملا می‌تواند انجام دهد.

قطعنامه اتحاد برای صلح

قطعنامه اتحاد برای صلح در سال ۱۹۵۰ به منظور دور زدن حق وتوی شوروی در رابطه با جنگ کره توسط مجمع عمومی به تصویب رسید. این قطعنامه بیان می‌کند که:

اگر شورای امنیت به دلیل عدم‌ اتفاق‌آرا اعضای دائم، مسئولیت اصلی خود را برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی در هر موردی که به نظر می‌رسد تهدیدی برای صلح، نقض صلح یا عمل تجاوز باشد انجام ندهد، در صورت تجاوز، مجمع عمومی موضوع را فوراً با هدف ارائه توصیه‌های مناسب به اعضا برای اقدامات‌جمعی بررسی خواهد کرد.

در این قطعنامه آمده بود که اگر مجمع عمومی در زمان برگزاری جلسه نباشد، می‌تواند نشست ویژه اضطراری برگزار نماید و این جلسه ممکن است با اکثریت شورای امنیت درخواست شود. این درخواست شورای امنیت ماهیت «شکلی» خواهد داشت و به این ترتیب مشمول حق وتو نخواهد بود.

در واقع، قطعنامه اتحاد برای صلح چارچوب شکلی را تشریح می‌کند که به موجب آن مجمع می‌تواند موضوعات صلح و امنیت بین‌المللی را مورد بررسی قرار دهد و توصیه‌هایی ارائه کند، مشروط بر اینکه سه معیار رعایت شود: (۱) عدم اتفاق آرا در میان اعضای دائمی شورای امنیت (۲) ناتوانی شورای امنیت در اعمال مسئولیت خود در قبال صلح و امنیت بین‌المللی، به دلیل عدم اتفاق‌آرا و (۳) وجود تهدید علیه صلح، نقض صلح یا اقدام تجاوزکارانه. بدیهی است که در مورد روسیه-اوکراین، این شرایط حاصل شده است.

شایان ذکر است، در صورت وجود هرگونه شک و تردید، دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ) به طور ضمنی مشروعیت قطعنامه اتحاد برای صلح را تأیید کرده است. دیوان در نظر مشورتی دیوار حائل در سال ۲۰۰۴، که توسط مجمع عمومی در یک نشست ویژه اضطراری درخواست شد بر اساس مفاد قطعنامه اتحاد برای صلح اعتبار قطعنامه را مورد تردید قرار نداد، اما در عوض بررسی کرد که آیا پیش‌شرط‌های توصیف شده در این قطعنامه برآورده شده‌اند یا خیر (و چنین بیان داشت که داشته‌اند). متعاقباً دیوان در نظر مشورتی خود در مورد کوزوو در سال ۲۰۱۰، قطعنامه اتحاد برای صلح را این‌گونه توصیف کرد: «فرصتی را برای مجمع عمومی فراهم می‌کند تا در مواردی که به نظر می‌رسد تهدیدی برای صلح، نقض صلح یا اقدام تجاوزکارانه وجود دارد و شورای امنیت به دلیل عدم اتفاق‌آرا اعضای دائم قادر به اقدام نیست».

گاهی اوقات استدلال می‌شود که مجمع عمومی در حال حاضر نمی‌تواند نشست ویژه اضطراری برگزار نماید، زیرا در سال ۱۹۹۷ جلسه‌ای در رابطه با اسرائیل-فلسطین تشکیل داد و آن جلسه هرگز پایان نیافته است. با این حال،‌ هیچ چیزی در آیین‌نامه داخلی مجمع یا خود قطعنامه اتحاد برای صلح ]در این خصوص[ وجود ندارد، که بیان می‌کند اگر جلسه قبلی هنوز در جریان باشد، مجمع نتواند نشست ویژه اضطراری برگزار نماید.

آیا مجمع عمومی به ارجاع شورای امنیت برای اقدام در مورد اوکراین نیاز دارد؟

مجمع عمومی نیازی به استناد به قطعنامه اتحاد برای صلح جهت بررسی و ارائه توصیه‌هایی در خصوص تجاوز روسیه به اوکراین ندارد. منشور ملل متحد به مجمع این اختیار را می‌دهد که در خصوص هر موضوعی که در محدوده منشور است (ماده ۱۰) بررسی و ‌توضیه‌هایی ارائه کند و – به ویژه – در خصوص مسائل مربوط به صلح و امنیت بین‌المللی (بند ۱ ماده ۱۱) ‌توصیه‌هایی ارائه دهد. مجمع نباید «در حالی که شورای امنیت در حال انجام وظایف خود در رابطه با همان موضوع است» ‌توصیه‌هایی ارائه نماید، اما همانطور که مشاور حقوقی سازمان‌ ملل در سال ۱۹۶۸ اظهار داشت، مجمع همواره این محدودیت را فقط به این معنا تفسیر کرده است که نمی‌تواند در همان لحظه‌ای که شورا نیز در مورد همان موضوع توصیه می‌کند، ‌توصیه‌هایی را ارائه دهید. در مورد روسیه-اوکراین، این موضوع واقعاً بحث‌ برانگیز نیست، زیرا شورای امنیت به هیچ‌وجه «وظایف خود را انجام نمی‌دهد».

همچنین، مجمع عمومی از ارائه توصیه‌هایی در مورد موضوعی که نیازمند «اقدام» است، منع شده است (منشور ملل متحد، بند ۲ ماده ۱۱). «اقدام» همانطور که در اینجا به کار رفته، توسط دیوان بین‌المللی دادگستری به معنای «اجرا با اقدام قهری» تفسیر شده است. بنابراین، بسیاری از پژوهشگران بر این باورند که اگر مجمع بخواهد چیزی کمتر از استفاده از نیروی مسلح توصیه کند – و حتی برخی استدلال می‌کنند، چیزی کمتر از «اجرای اقدامات قهری» (نک. به عنوان مثال، اینجا ص ۵۶۷؛ اینجا صص ۴۷۳، ۵۰۱؛ اینجا ص ۱۳۴ ) – انجام این کار با مانعی روبرو نخواهد شد.

بنابراین، اگر مجمع بخواهد تجاوز روسیه را محکوم کند، یا توصیه به تحریم نماید، یا هر توصیه دیگری در رابطه با اوکراین در حیطه اختیارات خود ارائه دهد، می‌تواند بدون انتظار ارجاع از سوی شورای امنیت و بدون استناد به قطعنامه اتحاد برای صلح برای توجیه دخالت خود، این کار را انجام دهد. هفتاد و ششمین جلسه مجمع عمومی در حال برگزاری است و مجمع هر زمان که بخواهد می‌تواند موارد دیگری را به دستور جلسه اضافه نماید. هیچ پیش‌نیاز آیینی برای «نشست ویژه اضطراری» وجود ندارد.

در حالی که ارجاع شورای امنیت به مجمع عمومی بر اساس قطعنامه اتحاد برای صلح مورد نیاز نیست، اما می‌تواند از نظر سیاسی مفید باشد. یک قطعنامه صادره از شورای امنیت که به صراحت در مورد ناکامی شورا در انجام مسئولیت خود در قبال صلح و امنیت بین‌المللی و ارجاع موضوع اوکراین به مجمع اظهار نظر کند، راهی برای اکثریت نگران شورا خواهد بود تا نارضایتی خود را از شورا به ثبت برساند. این راهی برای شورا خواهد بود که دست‌کم اقدامی انجام دهد و کشورهایی که به قطعنامه ارجاع شده رای مثبت می‌دهند حداقل می‌توانند بگویند که نهایت سعی خود را انجام داده‌اند. ارجاع شورا همچنین می‌تواند فشار بر مجمع را افزایش دهد تا گام ]لازم را[ بردارد و مسئولیت ثانویه خود را بر عهده بگیرد.

مجمع عمومی چه اقدامی می‌تواند انجام دهد؟

بدیهی‌ترین کاری که مجمع عمومی می‌تواند – و احتمالاً – در قطعنامه‌ای درباره اوکراین انجام دهد محکوم نمودن تجاوز روسیه به شدیدترین وجه ممکن خواهد بود. این اقدام ممکن است دستاورد چندانی نداشته باشد، اما راهی برای مجمع خواهد بود که به طور رسمی نظر جامعه بین‌الملل را مبنی بر اینکه تهاجم روسیه، به صراحت، یک اقدام تجاوزکارانه غیرقانونی است، ثبت کند. مجمع در گذشته قطعنامه‌های متعددی را تصویب نموده است که رفتار دولت را به عنوان یک اقدام تجاوزکارانه توصیف می‌کند – به عنوان مثال، به قطعنامه‌های مجمع عمومی در مورد کره، نامیبیا، گینه بیسائو، آنگولا، اسرائیل-عراق و فلسطین مراجعه کنید.

به‌طور اساسی‌تر، مجمع عمومی می‌تواند به کشورها توصیه کند که تحریم‌های یکجانبه اعمال کنند. مجمع می‌تواند هر تحریمی را که اکثریت بر سر آن توافق کند توصیه نماید – مسدود کردن دارایی‌ها و ممنوعیت سفر با هدف قرار دادن مقامات ارشد دولتی، تحریم‌هایی که موسسات مالی روسیه را هدف قرار می‌دهد یا هر یک از اقدامات مختلف دیگری که پیشتر توسط بسیاری از کشورهای غربی اعمال شده یا در حال بررسی است.

مجمع عمومی به کشورها توصیه کرده است که تحریم های یکجانبه را در موارد متعددی در گذشته اعمال کنند. برای نمونه به ذکر چند مورد بسنده می‌شود: در حمایت از مبارزه برای تعیین سرنوشت و استقلال در سرزمین‌های پرتغال در دهه ۱۹۶۰، مجمع از کشورهای عضو درخواست نمود که: قطع روابط دیپلماتیک با پرتغال، بستن بنادر خود را به روی کشتی‌های پرتغالی، ممنوعیت ورود کشتی‌های خود به بنادر پرتغال، امتناع از فرود و تسهیلات ترانزیت به هواپیماهای دولت پرتغال و تجارت با پرتغال را تحریم کرد. در رابطه با مبارزه برای تعیین سرنوشت در رودزیای جنوبی در دهه‌های ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰، مجمع از دولت‌ها خواست: «فوراً تمام روابط اقتصادی و سایر روابط» را با «رژیم غیرقانونی، نژادپرست و اقلیت» قطع کنند. در رابطه با آپارتاید و تجاوز آفریقای جنوبی در دهه‌های ۱۹۶۰ تا ۱۹۸۰، مجمع -با عباراتی مشابه آنچه که برای پرتغال بکار رفته- از کشورها خواست روابط دیپلماتیک خود را قطع کنند، بنادر را به روی کشتی‌های آفریقای جنوبی ببندند، کشتی‌ها را از ورود به بنادر آفریقای جنوبی منع کنند، تجارت را تحریم کرده و از فرود و عبور هواپیماهای آفریقای جنوبی خودداری کنند و در نهایت «تحریم‌های الزام‌آور جامع» و «تصویب اقدامات قانونی و سایر اقدامات مشابه» برای تضمین «انزوای کامل» آفریقای جنوبی. در پاسخ به تجاوزات اسرائیل در دهه ۱۹۸۰، مجمع از کشورها خواست تا ارائه «سلاح و ادوات مرتبط از هر نوع که [اسرائیل] را قادر به ارتکاب اقدامات تجاوزکارانه می‌کند» را متوقف کنند و سپس «پایان دادن به هرگونه کمک نظامی، اقتصادی، مالی و فنی و همچنین منابع انسانی به اسرائیل که هدف آن تشویق اسرائیل به دنبال کردن سیاست‌های تهاجمی خود علیه کشورهای عربی و مردم فلسطین است».

درک موضع مجمع عمومی در مورد تحریم‌ها

موضوعی که احتمالاً مانع از توصیه مجمع عمومی برای تحریم در رابطه با اوکراین می‌شود این است که از سال ۱۹۹۶، مجمع قطعنامه‌های سالانه‌ای را تصویب کرده است که تأکید می‌کند «اقدامات قهری یکجانبه» «مغایر قوانین بین‌المللی» است (ادعایی که به وضوح توسط رویه دولتی رد شده است). این ناهماهنگی در رویه مجمع -توصیه به دولت‌ها مبنی بر اعمال تحریم‌های یکجانبه در موارد خاص و در عین حال غیرقانونی توصیف کردن آنها- در مقاله اخیر این نویسنده بررسی شده است. در اینجا کافی است توجه داشته باشیم که وقتی قطعنامه‌های مجمع در مورد اقدامات قهری یکجانبه به دقت بررسی می‌شود و همراه با گزارش‌های مرتبط دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر سازمان ملل متحد و گزارشگران ویژه مطالعه می‌شود- به نظر می‌رسد که منظور مجمع در واقع به این معنا نبوده است که همه اقدامات اجباری یکجانبه غیرقانونی است (گرچه، ممکن است به اشتباه چنین تلقی از قطعنامه‌های مزبور وجود داشته باشد). در واقع، بررسی دقیق قطعنامه‌های مجمع در مورد اقدامات قهری یکجانبه نشان می‌دهد که مجمع در حقیقت این رویکرد را اتخاذ کرده است که اقدامات قهری یکجانبه غیرقانونی است اگر: مداخله قهری در امور داخلی یک کشور؛ عدم‌رعایت اصول تعیین ‌شده دادرسی عادلانه؛ تأثیر منفی بر حقوق بشر؛ اعمال فراسرزمینی؛ و/یا به یک محاصره منجر شود.  اگر مجمع قصد اشته باشد در پاسخ به تجاوز روسیه در اوکراین تحریم‌هایی را توصیه کند، پیشنهاد می‌شود اطمینان حاصل گردد که توصیه‌های مجمع منعکس‌کننده این چند شرط مزبور باشد. در اینجا توجه به پیش‌نویس اعلامیه مجمع عمومی در مورد اقدامات قهری یکجانبه و حاکمیت قانون که توسط گزارشگر ویژه در مورد تأثیر منفی اقدامات قهری یکجانبه بر برخورداری از حقوق بشر تهیه شده است، جالب توجه خواهد بود که ]در آن[ شرایطی را تعیین می‌کند که اقدامات قهری یکجانبه باید اعمال شود.

اگر مجمع عمومی تحریم‌هایی را در واکنش به تجاوز روسیه توصیه کند، دولت‌ها ملزم به تبعیت از این تحریم‌ها نیستند و ممکن است استدلال شود که بسیاری از کشورهایی که تمایل به اعمال تحریم‌ها دارند، به هر حال آماده انجام این کار هستند، با یا بدون نیاز به تصویب قطعنامه مجمع عمومی. اما در ارزیابی ارزش قطعنامه مجمع عمومی، یادآوری این نکته ضروری است که -حداقل طبق نظر کمیسیون حقوق بین‌الملل (ILC)- دولت‌ها موظفند برای پایان دادن به هرگونه نقض جدی یک قاعده آمره حقوق بین‌الملل همکاری کنند. این کمیسیون گفته است که این تعهد «پیامدهای ویژه‌ای برای همکاری در داخل ارگان‌های سازمان ملل متحد» دارد و اینکه «در مواردی که یک سازمان بین‌المللی اختیار عمل دارد، تعهد به همکاری، وظیفه‌ای را بر اعضای آن سازمان بین‌المللی تحمیل می‌کند تا با توجه به سازمانی که این اختیار را اعمال می‌کند، به گونه‌ای عمل کنند که به نقض یک قاعده آمره حقوق بین‌الملل پایان دهد.» در مواجهه با تجاوز روسیه به اوکراین، الزام به همکاری مطمئناً کشورهای عضو را ملزم می‌کند تا از تمام ابزارهای موجود در جعبه‌ابزار مجمع عمومی که حتی کمترین انتظار، پایان دادن به تجاوز است، به طور کامل استفاده کنند.

پایان

۰۸/۱۲/۱۴۰۰

⁎ https://www.ejiltalk.org/what-can-the-un-general-assembly-do-about-russian-aggression-in-ukraine/