⁎

نويسنده: Rebecca Barber

ترجمه: محمدرضا مددي

پژوهشگر حقوق بین‌الملل

ويراستار علمي: دكتر عبدالله عابديني

عضو هيئت علمي پژوهشكده تحقيق و توسعه علوم انساني (سمت)

دیروز Devika Hovell در این پايگاه یک پست عالی نوشت و به درستی اشاره کرد که شورای امنیت، سازمانی برای رسيدگي به تجاوز روسیه در اوکراین نیست. هاول به مجمع عمومی به عنوان مناسب‌ترين جایگزین اشاره کرد و پیشنهاد نمود که شورای امنیت باید قطعنامه «اتحاد برای صلح» (P4U) را تصویب کند و موضوع اوکراین را به مجمع ارجاع دهد.

این پست از جایی شروع مي‌شود که هاول آن را به پايان رساند و ابتدا بررسی مي‌کند که آیا شورای امنیت نیازی به ارجاع موضوع اوکراین به مجمع عمومی بر اساس قطعنامه اتحاد براي صلح دارد یا خیر و دوم – به طور خلاصه – آنچه که مجمع عملا مي‌تواند انجام دهد.

قطعنامه اتحاد برای صلح

قطعنامه اتحاد براي صلح در سال 1950 به منظور دور زدن حق وتوی شوروی در رابطه با جنگ کره توسط مجمع عمومی به تصویب رسید. اين قطعنامه بیان مي‌کند که:

اگر شورای امنیت به دلیل عدم‌ اتفاق‌آرا اعضای دائم، مسئولیت اصلی خود را برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی در هر موردی که به نظر مي‌رسد تهدیدی برای صلح، نقض صلح یا عمل تجاوز باشد انجام ندهد، در صورت تجاوز، مجمع عمومی موضوع را فوراً با هدف ارائه توصیه‌های مناسب به اعضا برای اقدامات‌جمعی بررسی خواهد کرد.

در این قطعنامه آمده بود که اگر مجمع عمومي در زمان برگزاري جلسه نباشد، مي‌تواند نشست ويژه اضطراري برگزار نمايد و این جلسه ممکن است با اکثریت شورای امنیت درخواست شود. این درخواست شورای امنیت ماهیت «شكلي» خواهد داشت و به این ترتیب مشمول حق وتو نخواهد بود.

در واقع، قطعنامه اتحاد براي صلح چارچوب شكلي را تشریح می‌کند که به موجب آن مجمع می‌تواند موضوعات صلح و امنیت بین‌المللی را مورد بررسی قرار دهد و توصیه‌هایی ارائه کند، مشروط بر اینکه سه معیار رعایت شود: (1) عدم اتفاق آرا در میان اعضای دائمی شورای امنیت (2) ناتوانی شورای امنیت در اعمال مسئولیت خود در قبال صلح و امنیت بين‌المللی، به دلیل عدم اتفاق‌آرا و (3) وجود تهدید علیه صلح، نقض صلح یا اقدام تجاوزکارانه. بدیهی است که در مورد روسیه-اوکراین، این شرایط حاصل شده است.

شایان ذکر است، در صورت وجود هرگونه شک و تردید، دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ) به طور ضمنی مشروعيت قطعنامه اتحاد براي صلح را تأیید کرده است. ديوان در نظر مشورتی دیوار حائل در سال 2004، که توسط مجمع عمومی در یک نشست ويژه اضطراري درخواست شد بر اساس مفاد قطعنامه اتحاد براي صلح اعتبار قطعنامه را مورد تردید قرار نداد، اما در عوض بررسی کرد که آیا پیش‌شرط‌های توصيف شده در این قطعنامه برآورده شده‌اند يا خير (و چنين بيان داشت كه داشته‌اند). متعاقباً ديوان در نظر مشورتی خود در مورد کوزوو در سال 2010، قطعنامه اتحاد براي صلح را اين‌گونه توصيف كرد: «فرصتي را برای مجمع عمومی فراهم مي‌كند تا در مواردی که به نظر می‌رسد تهدیدی برای صلح، نقض صلح یا اقدام تجاوزکارانه وجود دارد و شورای امنیت به دلیل عدم اتفاق‌آرا اعضای دائم قادر به اقدام نیست».

گاهی اوقات استدلال مي‌شود که مجمع عمومی در حال حاضر نمی‌تواند نشست ویژه اضطراری برگزار نمايد، زیرا در سال 1997 جلسه‌ای در رابطه با اسرائیل-فلسطین تشکیل داد و آن جلسه هرگز پايان نيافته است. با اين حال،‌ هیچ چیزی در آیین‌نامه داخلی مجمع یا خود قطعنامه اتحاد براي صلح ]در اين خصوص[ وجود ندارد، كه بيان مي‌كند اگر جلسه قبلی هنوز در جریان باشد، مجمع نتواند نشست ويژه اضطراري برگزار نمايد.

آیا مجمع عمومی به ارجاع شورای امنیت برای اقدام در مورد اوکراین نیاز دارد؟

مجمع عمومی نیازی به استناد به قطعنامه اتحاد براي صلح جهت بررسی و ارائه توصیه‌هایی در خصوص تجاوز روسیه به اوکراین ندارد. منشور ملل متحد به مجمع این اختیار را مي‌دهد که در خصوص هر موضوعی که در محدوده منشور است (ماده 10) بررسی و ‌توضيه‌هایی ارائه کند و – به ویژه – در خصوص مسائل مربوط به صلح و امنیت بین‌المللی (بند 1 ماده 11) ‌توصيه‌هایی ارائه دهد. مجمع نباید «در حالي كه شورای امنیت در حال انجام وظایف خود در رابطه با همان موضوع است» ‌توصيه‌هایی ارائه نمايد، اما همانطور که مشاور حقوقی سازمان‌ ملل در سال 1968 اظهار داشت، مجمع همواره این محدودیت را فقط به این معنا تفسیر کرده است که نمی‌تواند در همان لحظه‌ای که شورا نیز در مورد همان موضوع توصیه مي‌کند، ‌توصيه‌هایی را ارائه دهید. در مورد روسیه-اوکراین، این موضوع واقعاً بحث‌ برانگیز نيست، زیرا شورای امنیت به هیچ‌وجه «وظایف خود را انجام نمی‌دهد».

همچنين، مجمع عمومی از ارائه توصیه‌هایی در مورد موضوعی که نيازمند «اقدام» است، منع شده است (منشور ملل متحد، بند 2 ماده 11). «اقدام» همانطور که در اینجا به کار رفته، توسط دیوان بين‌المللی دادگستری به معنای «اجرا با اقدام قهری» تفسیر شده است. بنابراین، بسیاری از پژوهشگران بر این باورند که اگر مجمع بخواهد چیزی کمتر از استفاده از نیروی مسلح توصیه کند – و حتی برخی استدلال مي‌کنند، چیزی کمتر از «اجرای اقدامات قهری» (نك. به عنوان مثال، اینجا ص 567؛ اینجا صص 473، 501؛ اینجا ص 134 ) – انجام این کار با مانعي روبرو نخواهد شد.

بنابراین، اگر مجمع بخواهد تجاوز روسیه را محکوم کند، یا توصیه به تحریم نمايد، یا هر توصیه دیگری در رابطه با اوکراین در حیطه اختیارات خود ارائه دهد، می‌تواند بدون انتظار ارجاع از سوی شورای امنیت و بدون استناد به قطعنامه اتحاد براي صلح برای توجیه دخالت خود، این کار را انجام دهد. هفتاد و ششمین جلسه مجمع عمومی در حال برگزاري است و مجمع هر زمان که بخواهد مي‌تواند موارد دیگری را به دستور جلسه اضافه نمايد. هیچ پيش‌نیاز آييني برای «نشست ويژه اضطراری» وجود ندارد.

در حالی که ارجاع شورای امنیت به مجمع عمومی بر اساس قطعنامه اتحاد براي صلح مورد نیاز نیست، اما مي‌تواند از نظر سیاسی مفيد باشد. يك قطعنامه صادره از شورای امنیت که به صراحت در مورد ناكامي شورا در انجام مسئولیت خود در قبال صلح و امنیت بين‌المللی و ارجاع موضوع اوکراین به مجمع اظهار نظر كند، راهی برای اکثریت نگران شورا خواهد بود تا نارضایتی خود را از شورا به ثبت برساند. این راهی برای شورا خواهد بود که دست‌كم اقدامي انجام دهد و کشورهایی که به قطعنامه ارجاع شده رای مثبت مي‌دهند حداقل مي‌توانند بگویند که نهايت سعي خود را انجام داده‌اند. ارجاع شورا همچنین می‌تواند فشار بر مجمع را افزایش دهد تا گام ]لازم را[ بردارد و مسئولیت ثانويه خود را بر عهده بگیرد.

مجمع عمومی چه اقدامي مي‌تواند انجام دهد؟

بدیهی‌ترين کاری که مجمع عمومی مي‌تواند – و احتمالاً – در قطعنامه‌ای درباره اوکراین انجام دهد محکوم نمودن تجاوز روسیه به شدیدترین وجه ممکن خواهد بود. این اقدام ممکن است دستاورد چندانی نداشته باشد، اما راهی برای مجمع خواهد بود که به طور رسمی نظر جامعه بین‌الملل را مبنی بر اینکه تهاجم روسیه، به صراحت، یک اقدام تجاوزکارانة غیرقانونی است، ثبت کند. مجمع در گذشته قطعنامه‌های متعددی را تصویب نموده است که رفتار دولت را به عنوان یک اقدام تجاوزکارانه توصیف می‌کند – به عنوان مثال، به قطعنامه‌های مجمع عمومی در مورد کره، نامیبیا، گینه بیسائو، آنگولا، اسرائیل-عراق و فلسطین مراجعه کنید.

به‌طور اساسی‌تر، مجمع عمومی مي‌تواند به کشورها توصیه کند که تحریم‌های یکجانبه اعمال کنند. مجمع می‌تواند هر تحریمی را که اکثریت بر سر آن توافق کند توصیه نمايد – مسدود کردن دارایی‌ها و ممنوعیت سفر با هدف قرار دادن مقامات ارشد دولتی، تحریم‌هایی که موسسات مالی روسیه را هدف قرار می‌دهد یا هر یک از اقدامات مختلف دیگری که پيشتر توسط بسیاری از کشورهای غربی اعمال شده یا در حال بررسی است.

مجمع عمومی به کشورها توصیه کرده است که تحریم های یکجانبه را در موارد متعددی در گذشته اعمال کنند. برای نمونه به ذکر چند مورد بسنده مي‌شود: در حمایت از مبارزه برای تعیین سرنوشت و استقلال در سرزمین‌های پرتغال در دهه 1960، مجمع از کشورهای عضو درخواست نمود که: قطع روابط دیپلماتیک با پرتغال، بستن بنادر خود را به روی کشتی‌های پرتغالی، ممنوعیت ورود کشتی‌های خود به بنادر پرتغال، امتناع از فرود و تسهیلات ترانزیت به هواپیماهای دولت پرتغال و تجارت با پرتغال را تحریم کرد. در رابطه با مبارزه برای تعیین سرنوشت در رودزیای جنوبی در دهه‌های 1960 و 1970، مجمع از دولت‌ها خواست: «فوراً تمام روابط اقتصادی و سایر روابط» را با «رژیم غیرقانونی، نژادپرست و اقلیت» قطع کنند. در رابطه با آپارتاید و تجاوز آفریقای جنوبی در دهه‌های 1960 تا 1980، مجمع -با عباراتی مشابه آنچه که برای پرتغال بكار رفته- از کشورها خواست روابط دیپلماتیک خود را قطع کنند، بنادر را به روی کشتی‌های آفریقای جنوبی ببندند، کشتی‌ها را از ورود به بنادر آفریقای جنوبی منع کنند، تجارت را تحریم کرده و از فرود و عبور هواپیماهای آفریقای جنوبی خودداری كنند و در نهایت «تحریم‌های الزام‌آور جامع» و «تصویب اقدامات قانونی و سایر اقدامات مشابه» برای تضمین «انزوای کامل» آفریقای جنوبی. در پاسخ به تجاوزات اسرائیل در دهه 1980، مجمع از کشورها خواست تا ارائه «سلاح و ادوات مرتبط از هر نوع که [اسرائیل] را قادر به ارتکاب اقدامات تجاوزکارانه می‌کند» را متوقف کنند و سپس «پایان دادن به هرگونه کمک نظامی، اقتصادی، مالی و فني و همچنین منابع انسانی به اسرائیل که هدف آن تشویق اسرائیل به دنبال کردن سیاست‌های تهاجمی خود علیه کشورهای عربی و مردم فلسطین است».

درک موضع مجمع عمومی در مورد تحریم‌ها

موضوعي که احتمالاً مانع از توصیه مجمع عمومی برای تحریم در رابطه با اوکراین مي‌شود این است که از سال 1996، مجمع قطعنامه‌های سالانه‌ای را تصویب کرده است که تأکید مي‌کند «اقدامات قهری یکجانبه» «مغاير قوانین بين‌المللی» است (ادعايی که به وضوح توسط رويه دولتي رد شده است). این ناهماهنگی در رویه مجمع -توصیه به دولت‌ها مبنی بر اعمال تحریم‌های یکجانبه در موارد خاص و در عین حال غیرقانونی توصیف كردن آنها- در مقاله اخیر این نویسنده بررسی شده است. در اینجا کافی است توجه داشته باشیم که وقتی قطعنامه‌های مجمع در مورد اقدامات قهری یکجانبه به دقت بررسی مي‌شود و همراه با گزارش‌های مرتبط دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر سازمان ملل متحد و گزارشگران ویژه مطالعه مي‌شود- به نظر مي‌رسد که منظور مجمع در واقع به این معنا نبوده است که همه اقدامات اجباری یکجانبه غیرقانونی است (گرچه، ممکن است به اشتباه چنین تلقی از قطعنامه‌های مزبور وجود داشته باشد). در واقع، بررسی دقیق قطعنامه‌های مجمع در مورد اقدامات قهری یکجانبه نشان می‌دهد که مجمع در حقيقت این رويكرد را اتخاذ کرده است که اقدامات قهری یکجانبه غیرقانونی است اگر: مداخله قهري در امور داخلي يك كشور؛ عدم‌رعايت اصول تعیین ‌شده دادرسي عادلانه؛ تأثیر منفی بر حقوق بشر؛ اعمال فراسرزمینی؛ و/یا به یک محاصره منجر شود.  اگر مجمع قصد اشته باشد در پاسخ به تجاوز روسیه در اوکراین تحریم‌هایی را توصیه کند، پيشنهاد می‌شود اطمینان حاصل گردد که توصیه‌های مجمع منعکس‌کننده این چند شرط مزبور باشد. در اینجا توجه به پیش‌نویس اعلامیه مجمع عمومی در مورد اقدامات قهری یکجانبه و حاکمیت قانون که توسط گزارشگر ویژه در مورد تأثیر منفی اقدامات قهری یکجانبه بر برخورداری از حقوق بشر تهیه شده است، جالب توجه خواهد بود که ]در آن[ شرایطی را تعیین مي‌کند که اقدامات قهری یکجانبه باید اعمال شود.

اگر مجمع عمومی تحریم‌هایی را در واکنش به تجاوز روسیه توصیه كند، دولت‌ها ملزم به تبعیت از این تحریم‌ها نيستند و ممکن است استدلال شود که بسیاری از کشورهایی که تمایل به اعمال تحریم‌ها دارند، به هر حال آماده انجام این کار هستند، با یا بدون نیاز به تصویب قطعنامه مجمع عمومی. اما در ارزیابی ارزش قطعنامه مجمع عمومی، یادآوری این نکته ضروری است که -حداقل طبق نظر کمیسیون حقوق بین‌الملل (ILC)- دولت‌ها موظفند برای پایان دادن به هرگونه نقض جدی یک قاعده آمره حقوق بین‌الملل همکاری کنند. این کمیسیون گفته است که این تعهد «پیامدهای ویژه‌ای برای همکاری در داخل ارگان‌های سازمان ملل متحد» دارد و اینکه «در مواردی که یک سازمان بین‌المللی اختیار عمل دارد، تعهد به همکاری، وظیفه‌ای را بر اعضای آن سازمان بین‌المللی تحمیل می‌کند تا با توجه به سازمانی که این اختیار را اعمال می‌کند، به گونه‌ای عمل کنند که به نقض یک قاعده آمره حقوق بين‌الملل پایان دهد.» در مواجهه با تجاوز روسیه به اوکراین، الزام به همکاری مطمئناً کشورهای عضو را ملزم مي‌کند تا از تمام ابزارهای موجود در جعبه‌ابزار مجمع عمومی که حتی كمترين انتظار، پایان دادن به تجاوز است، به طور کامل استفاده کنند.

پايان

08/12/1400

⁎ https://www.ejiltalk.org/what-can-the-un-general-assembly-do-about-russian-aggression-in-ukraine/