نویسند: Eric Rosand
مترجم: محمد حاجی
دانشجوی دکتری حقوق بین الملل عمومی دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر علی نواری
عضو هیئت علمی دانشگاه علوم قضایی قوه قضائیه
در اواخر این ماه [دسامبر ۲۰۲۱]- با کمی هیاهو – از اعضای شورای امنیت ملل متحد انتظار می رود، قطعنامه ای را برای تمدید ماموریت در حال انقضای اداره اجرایی [کمیته] ضد تروریسم (CTED) تصویب کنند. شورا برای پاسخ به حملات تروریستی ۱۱ سپتامبر در سال ۲۰۰۱ به سرعت اقدام کرد. دو دهه بعد، با وجود ظهور طیف گسترده‌ای از سایر تهدید های امنیتی به احتمال مبرم تر ، و همچنین سبک کنونی گسترده ضدتروریسم چند جانبه، شورا هیچ قصدی برای عقب‌نشینی یا حتی ارزیابی نقش خود در مقابله با تروریسم نشان نمی‌دهد.
اداره اجرایی [کمیته] ضد تروریسم یک نهاد منحصر به فرد ملل متحد، متشکل از تعداد۴۰ کارشناس مبارزه با تروریسم است که شورای امنیت بیش از ۱۷ سال پیش برای کمک به نظارت بر تلاش های کشورها برای اجرای تعهدات حقوق و عملیاتی ضدتروریسم ایجاد کرد که شورای امنیت کمتر از سه هفته پس از حملات ۱۱ سپتامبر برای همه کشورها وضع کرده بود.
این تلاقی رویدادها در سال ۲۰۲۱ در بحبوحه این درک رو به رشد رخ داده است که «دوران ۱۱ سپتامبر»، که در آن مقابله با تروریسم دریچه ای بود که از طریق آن به سایر مسائل سیاست خارجی و امنیتی نگریسته می شد، به پایان رسیده است. در حال حاضر هیچ کمبود انعکاسی در مورد دو دهه گذشته مقابله با تروریسم ، از قبیل آنچه که با بازگشت طالبان به قدرت در افغانستان آغاز شده وجود ندارد، اما چالش های جهانی که در حال حاضر به عنوان اولویت بالاتر برای تعداد رو به تزایدی از کشورها تلقی می شوند از مقابله با تروریسم، پیشی گرفته اند. تغییرات اقلیمی، همه‌گیری جهانی برگشت پذیر، مخاصمات در اتیوپی و سایر نقاط آفریقا، رقابت قدرت‌های بزرگ، بازگشت طالبان به قدرت در افغانستان، و تنش‌ها با روسیه بر سر اوکراین نمونه‌های بارزی از موضوعات ضروری هستند.
با این حال، به جای تصدیق این نقطه عطف و برداشتن یک گام به عقب برای تفکر گسترده‌تر و استراتژیک‌تر درباره نقش ملل متحد در نظارت بر تروریسم و افراط‌گرایی خشونت‌آمیز در محیطی چندجانبه، ژئوپلیتیکی و تهدیدآمیز که بسیار متفاوت از محیطی است که ملل متحد بلافاصله پس از حملات ۱۱ سپتامبر با آن مواجه بود، دولت های عضو، به ویژه در شورای امنیت ملل متحد، طوری رفتار کردند که گویی کار طبق روال معمول است. [شورا] به جای استفاده از فرصت منحصربه‌فرد برای اقدام به اتخاذ تدابیری در حد و اندازه رویکرد ضد تروریسم ملل متحد ، با در نظر گرفتن درس‌های آموخته شده از کار گذشته و محیط تغییر یافته، وضعیت موجود را تقویت کرد . [شورا] با انجام این کار، ( به طور غیرعمدی ) تلاش‌ها در واشنگتن و سایر پایتخت‌ها برای شروع دوباره «دوره ۱۱ سپتامبر» را تضعیف کرده است. رویکرد شورا برای خاتمه مأموریت فعلی اداره اجرایی ضد تروریسم در ۳۱ دسامبر ۲۰۲۱، نمونه ای از این امر است.
مانند تمام بحث‌های قبلی شورا در مورد تمدید مأموریت اداره اجرایی ضد تروریسم، توجه در این ماه بر روی وظایفی که اداره اجرایی ضد تروریسم باید انجام دهد (مانند؛ ارزیابی اجرای دولت عضو، تسهیل کمک‌های فنی و شناسایی گرایش های جدید) و نحوه انجام آن وظایف، پرداختن به موضوعاتی مانند شفافیت، فراگیر بودن، تعامل با جامعه مدنی و توجه به حقوق بشر و حقوق بشردوستانه، متمرکز شده است.
با این حال، شورا هرگز در مورد اینکه آیا مأموریت اداره اجرایی ضد تروریسم باید تجدید شود یا اینکه آیا وظایف آن می‌تواند توسط ساختار گسترده کنونی دبیرخانه ملل متحد برای مبارزه با تروریسم انجام شود، تأمل نکرده است . این فرض – علیرغم فقدان هرگونه ارزیابی مستقل از تأثیر آن در طول مأموریت قبلی آن – همیشه آنطور بوده که می بایست باشد. با این حال، زمانی که گام بی‌سابقه‌ای برای ایجاد اداره اجرایی ضد تروریسم به‌عنوان «مأموریت سیاسی ویژه» با یک قید خاتمه [ماموریت] در سال ۲۰۰۴، به موجب مجموعه‌ای از اوضاع و احوال که دیگر وجود ندارد، اتخاذ شد، شورا چنین قصدی نداشت.
تهدید فوق العاده، واکنش فوق العاده
شورا بنا به دلایلی تصمیم به ایجاد اداره اجرایی ضد تروریسم گرفت. اول این که شورا پی برد که کمیته ضد تروریسم _ رکنی که شورا برای نظارت بر اجرای قطعنامه ۱۳۷۳ ایجاد کرده بود _ با توجه به گستردگی و ماهیت طولانی مدت ماموریت اش، به منظور پشتیبانی از کار با دولت های عضو، تیمی بزرگتر، دایمی تر و حرفه ای تر نیاز داشت. تداوم تکیه بر تعداد معدودی از مشاوران منصوب شده توسط دبیرکل برای بررسی و اظهار نظر در مورد گزارش های اجرایی (تهیه شده توسط خود دولت های عضو) نه پایدار بود و نه به شورا اجازه داد تا توجه لازم را بر روی چالش ها و شکاف های اجرایی متمرکز کند.
دوم ، با غیرمحبوب بودن “جنگ جهانی علیه تروریسم” به رهبری ایالات متحده در اذهان بسیاری از دولت های عضو و مقامات ملل متحد ، دبیرخانه ملل متحد در هنگام مقابله با تروریسم تا حد زیادی یک تماشاچی [محض] بود.
برخی احساس می کردند که مداخله ملل متحد در مقابله با تروریسم می تواند مشروعیت سازمان را که به سختی به دست آورده است، با ایجاد این تصور که این سازمان بیشتر همسو با منافع ایالات متحده است، خدشه دار کند. به گفته یکی از مقامات ارشد ملل متحد که در آن زمان صحبت می کرد، «در واقع به نظر می رسد برخی در اجتماع ملل متحد، مقابله با تروریسم را بیشتر تهدیدی برای ملل متحد تلقی می کنند تا خود تروریسم. اگرچه، اندکی پس از ۱۱ سپتامبر، دبیرکل ، یک گروه کاری سیاست بین بخشی را ایجاد کرد، که چند ماه بعد گزارش به نسبت منسجمی در مورد نقش سازمان ملل در مقابله با تروریسم (اولین تلاش برای ارائه یک استراتژی در مورد این موضوع در دبیرخانه) ارائه کرد، هیچ پیگیری در مورد توصیه های معتدل [این گزارش] وجود نداشت. این کارگروه به طور نامنظم و بدون هیچ هدفی تشکیل جلسه می داد. در واقع، اداره امور سیاسی ملل متحد که ریاست این کارگروه را بر عهده داشت و در ظاهر به عنوان «نقطه کانونی» دبیرخانه سازمان ملل متحد در زمینه مقابله با تروریسم عمل می کرد، هرگز، هیچ کارمندی را به این موضوع اختصاص نداد و دستیاران ارشد دبیرخانه، به طور آشکار از دستور کار مقابله با تروریسم «ایالات متحده» انتقاد می کردند.
سوم و مرتبط این که نه تنها دبیرخانه در سال ۲۰۰۳ که شورا شروع به بررسی چگونگی تقویت تلاش‌های قطعنامه ۱۳۷۳ کرد، تخصص کمی در مورد مقابله با تروریسم داشت، بلکه ایالات متحده و انگلستان – تا حد زیادی به دلیل شکست در خصوص هجوم به عراق – برای رسیدگی به آنچه که آنها به عنوان موضوع به لحاظ سیاسی حساس تروریسم می دیدند، به دبیرخانه اعتماد کامل نداشتند.
تلاش‌های تحت رهبری ایالات متحده و انگلستان – با حمایت سایر اعضای “پنج عضو دایمی” شورا برای ایجاد یک گروه متخصص بزرگتر و حرفه‌ای‌تر برای حمایت از کمیته ضد تروریسم به شدت تحت تأثیر این پویایی‌ها قرار گرفت. با این حال، تفاوت های قابل توجهی بین پنج عضو و بسیاری از اعضای غیر دایم شورا، اعضای گسترده تر سازمان ملل متحد، و دبیرخانه سازمان ملل ظاهر شد. اختلاف‌ها بر سر میزان کنترلی متمرکز بود که شورا (در مقابل دبیرخانه) در سرپرستی نظارت روزانه بر تلاش‌های دولت‌ها برای اجرای قطعنامه ۱۳۷۳ خواهد داشت. پنج عضو [دایم شورای امنیت] می خواستند یک ساختار دائمی برای حمایت از کمیته مبارزه با تروریسم ایجاد کنند که همانطور که رویه معمول بود، به جای دبیرخانه، تحت اختیار مستقیم شورا باشد. با این حال، اعضای منتخب [شورا] ، نگران رویه ای بودند که ممکن بود برای واگذاری کنترل بر اجرای دستورات شورا به دور از دبیرخانه وضع شود که به طور سنتی در این زمینه مسئولیت دارد و به طور مستقیم در برابر مجمع عمومی ملل متحد پاسخگو ست.
راه سازش [تاسیس] یک نهاد اختصاصی دبیرخانه بود که اگرچه از نظر فنی از طریق دبیرکل به کمیته ضدتروریسم گزارش می‌دهد، اما رهنمود سیاست را از کمیته ضد تروریسم دریافت می‌کند. علاوه بر این، بر خلاف سایر سمت های کارکنان ملل متحد، این شورا است که به جای دبیرکل در مورد انتصاب مدیر اجرایی اداره اجرایی مقابله با تروریسم حرف آخر را می زند. حقوقدانان ملل متحد در آن زمان استدلال کردند که این [امر] ناقض ماده ۱۰۱ منشور ملل متحد است. با این حال، با انعکاس نگرانی‌های مهم اعضای منتخب شورا (و عضویت گسترده‌تر در ملل متحد)، قطعنامه تأسیس ادراه اجرایی مقابله با تروریسم به صراحت بیان می‌کند که ایجاد چنین ارگانی برای کمک به شورا برای نظارت بر تهدید فوق‌العاده تروریستی، اما «بدون ایجاد سابقه برای سایر نهادهای شورای امنیت، ضرورت دارد.
با به رسمیت شناختن اقدام فوق العاده ای (و آنچه برخی از حقوقدانان ملل متحد در آن زمان استدلال می‌کردند، خروج از اختیارات) که شورا با ایجاد اداره اجرایی مقابله با تروریسم در امتداد رویه فوق اتخاذ نمود، توافقی برای گنجاندن یک قید خاتمه [ماموریت] در قطعنامه تأسیس وجود داشت. جِرِمی گرین استاک، سفیر انگلستان، اولین رییس کمیته ضد تروریسم، اهمیت حصول اطمینان از وجود یک قید خاتمه در اداره اجرایی مقابله با تروریسم را تصدیق نمود، که بدون تعیین یک ضرب الاجل قطعی ، « هدفی را برای دولت های عضو فراهم می کند تا در جهت … و انتقال مفهوم فوریت و نیز پایان دادن به [این] فرآیند، تلاش کنند. هر دوی اینها تمایل دارند توجه دولت های عضو را متمرکز کنند».
به عنوان نشانه ای از اینکه این پیشنهاد در آن زمان تا چه حد بحث برانگیز بود، شورای امنیت از حملات تروریستی مارس ۲۰۰۴ در مادرید استفاده کرد تا به این تعارض طولانی مدت در شورا در مورد این امر خاتمه دهد که آیا و چگونه می توان یک گروه تخصصی بزرگتر و حرفه ای تر به عنوان یک مأموریت ویژه سیاسی برای پشتیبانی از کمیته ضدتروریسم ایجاد کرد و [اینکه] ساختار چنین گروهی چگونه باید باشد.
حدود ۱۷ سال بعد، شرایطی که این واکنش فوق‌العاده شورا را برانگیخت، مدت‌ها است که دیگر وجود ندارد و آن شرایط دیگر «ویژه» به نظر نمی‌رسند. عضویت گسترده تر در ملل متحد، دیگر مقابله با تروریسم را به عنوان دستور کار تحتِ رانشِ ایالات متحده آمریکا نمی بینند. در واقع، مجمع عمومی ملل متحد نه تنها یک راهبرد جامع جهانی مقابله با تروریسم را تصویب کرد، بلکه آن را هفت بار به روز و تمدید کرد. در واقع، دبیرخانه ملل متحد در حال حاضر نه تنها مایل به مشارکت در مقابله با تروریسم است، بلکه نگرانی‌های فزاینده‌ای وجود دارد که فعالیت‌های آن در این زمینه تلاش‌های سازمان را برای پیشرفت در اولویت‌های اصلی خود یعنی صلح و امنیت، توسعه، حقوق بشر و امور بشردوستانه را کم رنگ می کند (و به احتمال، تضعیف می‌کند). دفتر ضد تروریسم سازمان ملل توسط یک معاون و با بیش از ۱۵۰ کارمند، تعداد فزاینده دفاتر میدانی، بیش از ۲۵۰ میلیون دلار صندوق امانی، و رهبری پیمان جهانی هماهنگی مبارزه با تروریسم ملل متحد – که شامل حدود ۴۰ نهاد ملل متحد هدایت می شود _ گواهی بر آن است.
علاوه بر این، در حالی که در سال ۲۰۰۴ ، کمیته ضد تروریسم اولویت اصلی پنج [عضو] دایم و سایر اعضای شورا بود و با اینکه یکی از نهادهای ضد تروریسم بین دولتی است، امروز چشم انداز چندجانبه مملو از چنین نهادها و ابتکاراتی – از جمله ائتلاف جهانی برای شکست داعش و مرجع جهانی مقابله با تروریسم –با کاهش سطح علاقه سیاسی به کمیته همراه است.
همه اینها ماهیت کوته بینانه تصمیم مورد انتظار شورا برای تمدید مأموریت اداره اجرایی برای مقابله با تروریسم برای چهارمین بار بدون در نظر گرفتن محیط تغییر یافته تهدید را نشان می دهد. همچنین این سوال مطرح می شود که آیا همچنان منطقی است که شورا در تعامل خود با دولت های عضو مورد بحث در یک چرخه بی پایان گفتگو و گزارش که برای همیشه دوام نداشته باشد، مبارزه با تروریسم را در اولویت قرار دهد؟
زمان آن فرا رسیده است که فرآیند «اندازه‌بندی مناسب» سبک ضد تروریسم ملل متحد را آغاز کنیم. فرصتی برای آغاز فرآیند درجه بندی مجدد که در این سالگرد، دوباره از دست رفته است. در حالی که «دوران ۱۱ سپتامبر» ممکن است در برخی کشورها به پایان رسیده باشد، در شورای امنیت و در [سطح] گسترده تر در ملل متحد زنده و سالم است.
اریک روساند یک همکار ارشد در موسسه خدمات متحده سلطنتی در لندن و یک عضو ارشد مدعو در مرکز سوفان است. او انشاکننده اصلی و مذاکره کننده ایالات متحده در قطعنامه ۱۵۳۵ شورای امنیت سازمان ملل بود که اداره اجرایی مقابله با تروریسم را ایجاد کرد.
[۱] . https://theglobalobservatory.org/2021/12/counterterrorism-at-the-un-security-council-has-proactive-become-pro-forma/