نویسنده: Larry D. Johnson
مترجم: پویا برلیان-پژوهشگر و دانشجوی دکتری حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر ستار عزیزی، دانشیار دانشگاه بوعلی سینای همدان
تعرض روسیه به اوکراین (با مشارکت بلاروس) یکی از اصول بنیادین منشور سازمان ملل متحد را نقض کرده است: ممنوعیت توسل به زور علیه تمامیت ارضی دولتهای عضو دیگر(بند ۴ ماده ۲). دولتهای جهان کمابیش در سطح گسترده همانند دبیرکل سازمان ملل متحد، این تعرض را محکوم کرده اند.
با وجود این حمایت قوی و یکپارچه، سازمان ملل متحد جهت رسیدگی به این وضعیت از منظر حقوقی چه گزینه هایی در اختیار دارد؟ کدام یک از گزینه ها بیهوده هستند یا برای تلاش دیپلماتیک ارزشی ندارند؟
در این پژوهش چندین فرصت مطرح خواهد شد، از جمله مساعدت مجمع عمومی سازمان ملل متحد جهت تشکیل دادگاه جنایات جنگی برای رسیدگی به جنایت تجاوز به طوری که تلاش های فعلی در لاهه را که صالح به رسیدگی به این بزه نیستند، تکمیل کند. به علاوه چندین وضعیت پیچیده نیز تشریح خواهد شد، از جمله چالشهای مربوط به جایگاه روسیه در سازمان ملل متحد.
پیشینه: وضعیت فعلی در سازمان ملل متحد
نشست شورای امنیت راجع به تهدید علیه صلح ناشی از مانورهای نظامی و بیانیه¬های روسیه، مطابق با قاعده ریاست نوبتی و ماهانه به طور نامناسبی با ریاست روسیه در ماه فوریه برگزار شد. در شب جمعه ۲۵ فوریه، روسیه از حق وتوی خود برای جلوگیری از تصویب پیش¬نویس قطعنامه استفاده کرد. پیش¬نویس قطعنامه با ۱۱ رأی موافق و ۳ رأی ممتنع (چین، هند و امارات متحده عربی)، افزون بر مطالب دیگر، تجاوز روسیه به اوکراین را محکوم کرد و تصمیم گرفت که مسکو هر چه سریع¬تر به توسل به زور علیه اوکراین پایان دهد.
در نتیجه وتوی روسیه، اعضای شورای امنیت به قطعنامه “اتحاد برای صلح” ۱۹۵۰ استناد کردند که به موجب آن، در رأی¬گیری مربوط به مسائل شکلی که در آن حق وتو وجود ندارد، شورا از مجمع عمومی درخواست کرد که در نشست ویژه اضطراری خود موضوع را بررسی کند زیرا شورای امنیت موفق نشده بود در موردی که به نظر می¬رسد تهدید علیه صلح، نقض صلح یا فعل تجاوز وجود دارد، «به دلیل عدم اتفاق¬نظر اعضای دائم، مسئولیت اولیه خود برای حفظ صلح و امنیت بین¬المللی را اجرا کند» (با استفاده از عبارات قطعنامه اتحاد برای صلح).
قطعنامه (S/RES/2623/(2022)) در روز یکشنبه ۲۷ فوریه ۲۰۲۲ با ۱۱ رأی موافق، ۱ رأی مخالف و ۳ رأی ممتنع (چین، هند و امارات متحده عربی) تصویب شد و مجمع عمومی با هدف ارائه توصیه¬های مناسب به اعضا برای اقدامات جمعی در روز بعد تشکیل شد. در تاریخ نگارش این پژوهش، هنوز نتیجه¬ای حاصل نشده است.
در حالی که فرآیندی تحت عنوان اتحاد برای صلح در مجمع عمومی پیش می¬رود، بی¬فایده نیست که چندین گزینه پیشنهادی را بررسی کنیم و سپس تعیین کنیم که کدام یک «وضعیت¬های پیچیده» هستند و باید از آن¬ها اجتناب کرد و کدام یک اقدامات معنی¬دار ممکن و عملی از سوی سازمان را پیشنهاد می-کنند.
گزینه کارآمد شماره یک: اقدامات مجمع عمومی تحت عنوان «اتحاد برای صلح»
در سال ۱۹۵۰، ایالات متحده آمریکا و متحدان آن در جنگ کره، روشی را برای دور زدن حق وتو طراحی کردند که اتحاد جماهیر شوروی سابق در شورای امنیت از آن استفاده کرد و در نتیجه فعالیت شورا متوقف شد. مجمع عمومی قطعنامه ۳۷۷ را در سال ۱۹۵۰ تصویب کرد («اتحاد برای صلح» که پیش¬تر به آن اشاره شد) و در آن با جزئیات توضیح داد زمانی که شورا در شرایط خاصی به دلیل وتو قادر به اقدام نیست، مجمع می¬تواند وارد عمل شود. در کنار رویه¬ای پیچیده که راه تشکیل جلسه مجمع عمومی را مشخص می¬کند (دیگر نیازی به این رویه¬ها برای چنین هدفی نیست زیرا مجمع اکنون در جلسه دائمی است)، قطعنامه مذکور شرایطی روشن اما به دقت ساخته و پرداخته را تشریح می¬کند که مجمع عمومی می¬تواند وارد عمل شود و این شرایط به خوبی با وضعیت فعلی مطابقت دارد.
مجمع عمومی باید احراز کند که «در ظاهر» تهدیدی علیه صلح، نقض صلح یا فعل تجاوز وجود دارد. دشوار است ادعا کنیم که وضعیت فعلی، نقض صلح و فعل تجاوز محسوب نمی¬شود. در چنین موردی، بر اساس «اتحاد برای صلح»، مجمع عمومی می¬تواند به اعضا «اقدامات جمعی» را توصیه کند که ممکن است شامل استفاده از نیروی نظامی در مواقع لازم باشد اما تنها در مورد نقض صلح یا فعل تجاوز و نه در مورد تهدید علیه صلح. به موجب قطعنامه شورای امنیت مصوب ۲۷ فوریه به «اتحاد برای صلح» استناد شد و در راستای آن، نشست ویژه اضطراری مجمع عمومی تشکیل شد.
تا جایی که به توسل به زور مربوط می¬شود، در اتخاذ تصمیم راجع به تدابیر لازم¬الاجرا یا اقدامات قهری، مجمع عمومی نمی¬تواند جایگزین شورای امنیت شود و به دولت¬ها توصیه کند که بند ۴ ماده ۲ منشور را نقض کنند. بیشترین کاری که مجمع در رابطه با توسل به زور می¬تواند انجام دهد این است که به دولت¬ها توصیه کند تا به دولت قربانی نقض صلح یا فعل تجاوز کمک کنند، مانند قضیه کره. به بیان دیگر، توصیه کند که دولت¬ها در «دفاع مشروع جمعی» مشارکت کنند که در مورد اوکراین دولت¬ها بدون وجود این قطعنامه نیز می¬توانند به این راه حل متوسل شوند.
در رابطه با اقدامات بدون توسل به زور، مجمع می¬تواند هرگونه اقدامی را توصیه کند. این اتفاق در گذشته نیز رخ داده است، گاهی اوقات در چارچوب سازکار اتحاد برای صلح و گاهی اوقات خارج از این چارچوب. توصیه¬ها به طور دقیق این هستند ولاغیر. لازم نیست که دولت¬ها اقدامات توصیه شده را انجام دهند اما ممکن است که آن¬ها درجه¬ای از مشروعیت اخلاقی یا «جمعی» را فراهم کنند که عمل یکجانبه این ویژگی را ندارد. در گذشته، مجمع عمومی توصیه کرده است که دولت¬ها اقدامات بدون توسل به زور را اتخاذ کنند مانند: قطع روابط دیپلماتیک، تحریم تجاری، تحریم¬های اقتصادی و قطع راه¬های ارتباطی.
مجمع عمومی گزینه¬های حقوقی مهمی در حوزه «پاسخگویی» نیز در دسترس دارد. مجمع عمومی توصیه کرده است که دادگاه کیفری بر اساس موافقت¬نامه¬ای تشکیل شود که دبیرکل و دولت مربوطه راجع به آن مذاکره کرده باشند (شعبه¬های ویژه در دادگاه¬های کامبوج) و مجمع عمومی آن را تأیید کرده باشد (قطعنامه ۲۲۸/۵۷ مورخ ۱۳ مه ۲۰۰۳). همچنین مجمع عمومی «سازوکاری مستقل، بی¬طرف و بین¬المللی» را ایجاد کرده است (قطعنامه ۲۴۸/۷۱ مورخ ۲۱ دسامبر ۲۰۱۶) که تحقیق و تعقیب اشخاص مسئول شدیدترین جرایم ارتکابی در سوریه به موجب حقوق بین¬الملل را تسهیل کند.
بنابراین ابزارهایی وجود دارند که مجمع عمومی می¬تواند با استفاده از آن¬ها، روند پاسخگویی مرتکبین جنایات بین¬المللی در جریان تجاوز کنونی روسیه به اوکراین را تسهیل کند. اگر دولت اوکراین چنین درخواستی کند، این اقدام از منظر حقوقی مستند محکمی دارد. همچنین این اقدام دارای مزایای منحصر به فردی است که راه¬های فعلی مورد انتخاب اوکراین و دول عضو سازمان ملل متحد را تکمیل می¬کند. پیش از این اوکراین بیانیه¬ای صادر کرد که حاکی از صلاحیت دیوان بین¬المللی کیفری نسبت به جنایت جنگی و جنایت علیه بشریت از فوریه ۲۰۱۴ به بعد است. در روز یکشنبه، اوکراین به استناد کنوانسیون نسل¬کشی علیه روسیه در دیوان بین¬المللی دادگستری اقامه دعوا کرد.
درحالی که دفتر دادستانی دیوان بین¬المللی کیفری می¬تواند در خصوص “جنایات بین¬المللی” ارتکابی در سرزمین اوکراین که مشمول صلاحیت دیوان هستند، تحقیق کند، با توجه به شروط مصرح در اصلاحیه اساسنامه رم، دیوان نمی¬تواند به استناد اساسنامه رم راجع به جنایت تجاوز سرزمینی تحقیق کند. امری که امکان دارد برای دولت اوکراین جالب توجه باشد، ایجاد نوعی از سازوکار تحقیق ترکیبی یا دادگاه کیفری است که بتواند به طور ویژه به جنایت تجاوز رسیدگی کند زیرا این قضیه علی¬الظاهر پرونده¬ای جهت تحقیق و تعقیب احتمالی چنین جنایتی خواهد بود. این اقدام قویاً به این بستگی دارد که مجمع عمومی در قطعنامه آتی خود بر اساس اتحاد برای صلح روشن کند که مطابق با دیدگاه اکثریت قریب به اتفاق دول عضو، تعرض روسیه به اوکراین، اقدامی تجاوزکارانه است.
دادگاه ترکیبی مذکور دو ویژگی دیگر نیز خواهد داشت. نخست، به عنوان دادگاهی بین¬المللی به وضوح می¬تواند مصونیت سران دولت¬ها را لغو کند. دوم، از یک نظر، دادگاه می¬تواند در مقایسه با دیوان بین-المللی کیفری، راحت¬تر حمایت آمریکا را جلب کند. پیش از این ایالات متحده آمریکا در خصوص اعمال صلاحیت دیوان نسبت به دولت¬های غیرعضو اساسنامه ابراز نگرانی کرده بود (برای مثال، ایالات متحده آمریکا در افغانستان).
آنچه که در این نوشتار نامعلوم است، تصمیمی است که به دنبال درخواست اوکراین برای «نشست فوق العاده»، شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد در نشست روز پنجشنبه ۳ مارس اتخاذ خواهد کرد. خوشبختانه درون و بین هیئت¬های نمایندگی هماهنگی وجود دارد، بدین ترتیب تصمیم¬های شورای حقوق بشر با تصمیم¬های مجمع عمومی تداخل یا تزاحم ندارند.
در کنار انجام تحقیقات، محکوم¬سازی و درخواست اقدام از سوی روسیه، مجمع در صورت تمایل می-تواند به استناد مبانی حقوقی قوی، به دول عضو توصیه¬هایی مفید و عینی ارائه دهد به طوری که دولت-ها اقدامات خاصی را انجام دهند یا سازوکارهای پاسخگویی با هدف تصویب بررسی شوند.
گزینه کارآمد شماره دو: مساعی جمیله دبیر کل
بدون توجه به مسائل مربوط به توسعه تجاوز و اقداماتی که قبل از تعرض انجام شده بود، دبیرکل هنوز می¬تواند جهت ایجاد سازش یا ایجاد بستری برای مذاکره، پیشنهاد مساعی جمیله خود را ارائه کند. مساعی جمیله یا ابتکار عمل دبیر کل بر مبنای اختیارات وی به طور معمول مستلزم درخواست از سوی طرفین یا حداقل اعلام رضایت نسبت به چنین ابتکار عملی است. تحقق این امر ممکن است دشوار باشد زیرا دبیر کل در بیانیه خود اظهار کرد که اقدامات روسیه، تمامیت ارضی و حاکمیت اوکراین را نقض کرده است و با اصول منشور ملل متحد مغایرت دارد. به سختی می¬توان در مخالفت با چنین بیانیه روشن و بدون ابهامی راجع به حقوق و اصول استدلال کرد اما حداقل در زمان حاضر، روسیه به سختی دبیرکل را به عنوان طرف صحبت «بی¬طرف» می¬پذیرد. در حقیقت، نماینده دائمی روسیه در بیانیه خود در شورای امنیت در ۲۳ فوریه، مطابق انتظار به بیانیه دبیرکل اعتراض کرد و اظهار کرد که وی از غرب پیروی می¬کند.
درحالی که باید به خاطر داشت که گزینه به کارگیری مساعی جمیله دبیرکل از لحاظ نظری امکان¬پذیر است، شاید برای موفقیت¬آمیز بودن آن، تغییر اوضاع¬واحوال سیاسی ضرورت داشته باشد.
وضعیت پیچیده شماره یک: اخراج یا تعلیق
مطابق با مقررات منشور سازمان ملل متحد با تصمیم مجمع عمومی، حقوق و امتیازات عضویت روسیه می¬تواند معلق شود (ماده ۵ منشور سازمان ملل متحد) یا به طور کلی روسیه از سازمان اخراج شود (ماده ۶). هر دوی این تصمیم¬ها مستلزم پیشنهاد شورای امنیت خواهد بود و همانطور که می¬دانیم، تصمیم¬های شورای امنیت قابل وتو هستند. بنابراین نیازی نیست که وقت خود را تلف کنیم اما در این خصوص نکته¬ای وجود دارد.
نکته: اگر هدف این باشد که به وسیله نشان دادن (اگر امکان¬پذیر باشد) حمایت دول عضو از تعلیق عضویت یا اخراج روسیه، بیانیه¬ای سیاسی صادر شود و روسیه را وادار کند تا اقدام مذکور را وتو کند، بنابراین چاره¬ای نیست! بیشترین دستاوردی که از این گزینه می¬توان به دست آورد، همین است!
وضعیت پیچیده شماره دو: طرح نکات آیین¬نامه¬ای راجع به آیین کار شورای امنیت (جلوگیری از ریاست روسیه در شورای امنیت یا جلوگیری از رأی دادن روسیه در شورا)
تعدادی از اعضای شورای امنیت با استناد به مقرره ۲۰ آیین¬نامه داخلی شورای امنیت، ریاست روسیه بر جلسه شورا را زمانی که طرف اختلاف یا مخاصمه است، محکوم کردند. اکنون با توجه به تغییر ریاست در ۱ مارس، این مسئله تا حدود زیادی موضوعیت خود را از دست داده است. در هر صورت، این موضوع ارزش بحث دارد زیرا برخی هنوز می¬خواهند بدانند که صرف نظر از وضعیت پیچیده، چه اتفاقی می¬افتاد.
مقرره ۲۰ مذکور تصریح دارد که اگر رئیس تصور می¬کند که ریاست وی در موضوع خاصی محل اختلاف است، می¬تواند جایگاه خود را به «شخص بعدی» بدهد تا ریاست جلسه را به عهده بگیرد. این راه به طور کامل «خودبازرسی» است و به دیدگاه شورا وابسته نیست مگر اینکه اخطاری آیین¬نامه¬ای رئیس جلسه را وادار به ترک جایگاه خود کند؛ اما حتی اگر این روش موفقیت¬آمیز باشد، شخص مذکور به عنوان عضو هنوز حق رأی دارد. خطای شکلی دیگری که در بحث شورای امنیت وجود دارد این است که بر اساس منشور، در تصمیم¬هایی که به موجب فصل خاص یا ماده¬ای از منشور اتخاذ می¬شود، هر یک از اعضای دائم شورای امنیت که طرف اختلاف هستند «باید از رأی دادن خودداری کنند». این امر مستلزم تشخیص(صریح یا ضمنی) این است که اختلافی وجود دارد و یکی از اعضای دائم شورای امنیت طرف آن اختلاف است. بنابراین اگر یکی از اعضای دائم موافق نباشد یا داوطلبانه از رأی دادن امتناع نکند، آیا شورا می¬تواند در خصوص عدم رأی¬دهی یکی از اعضای دائم اتخاذ تصمیم کند؟ آیا این موضوع ماهوی یا شکلی مشمول حق وتو می¬شود؟ هر دوی این چالش¬های شکلی، آشفتگی و سردرگمی ایجاد کرده¬اند که گاهی ممکن است سیاست انتخابی معتبری باشند اما اگر هدف تصمیم¬گیری باشد، خواه وتو شود خواه نه، این روش¬ها تنها بر آشفتگی و مدت تأخیر می¬افزایند. علاوه¬براین، در خصوص اینکه یکی از اعضای دائم چنین نتیجه¬ای را بر عضو دیگر تحمیل کند، تردید وجود دارد زیرا در آینده زمانی که بخواهند در خصوص موضوعی رأی¬گیری کنند، ممکن است «قربانی شوند» و دیگر اعضا آن¬ها را طرف اختلاف تلقی کنند.
وضعیت پیچیده شماره سه: اعلام اینکه روسیه عضو واجد شرایط سازمان نیست، پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی سابق، هیچ تصمیمی عضویت آن را تأیید نکرده است
این وضعیت پیچیده از سوی «آدلی استیونسون» و به صورت تکان¬دهنده¬ای مطرح شد، مانند بیانیه نماینده دائمی اوکراین در شورای امنیت در عصر روز ۲۳ فوریه و روز گذشته، نماینده اوکراین در اولین جلسه نشست اضطراری ویژه مجمع عمومی، این موضوع را تکرار کرد. در خصوص نکته اخیر، نماینده اوکراین اظهار کرد: «درحالی که فدراسیون روسیه جهت مشروعیت بخشیدن¬ به حضور خود در سازمان ملل متحد دست به هر عملی می¬زند، عضویت آن مشروع نیست زیرا بعد از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی سابق در دسامبر ۱۹۹۱، مجمع عمومی هرگز به تأیید عضویت آن در سازمان رأی نداده است» (GA/12404).
از آنجا که این استدلال در بین مفسران و برخی از دانشگاهیان مقبولیت یافته است، لازم است توضیح دهیم که چرا این استدلال منطقی نیست. این استدلال با آنچه که وکلا «ممنوعیت طرح دعوا به دلیل اهمال در مطالبه حق» یا «استاپل» می¬نامند یا با این اصطلاح افراد غیرمتخصص که می¬گویند «اکنون صحبت کن یا برای همیشه سکوت کن»، مغایرت پیدا می¬کند.
این مسئله برای فرد مبتدی اینگونه به نظر می¬رسد که بعد از انحلال اتحاد جماهیر شوروی در دسامبر ۱۹۹۱، چگونه روسیه عضو سازمان ملل متحد محسوب می¬شود و دیگر سرزمین¬های جدا¬شده از شوروی سابق باید درخواست عضویت می¬دادند و عضویت آن¬ها تأیید می¬شد (اگرچه نه اوکراین). قطعنامه¬های سازمان ملل متحد که عضویت روسیه را در سازمان تأیید کرده¬اند، کجا هستند؟ چگونه روسیه اجازه داشت که بدون پشت سرگذاشتن آیین تأیید عضویت یا حتی بدون وجود قطعنامه¬ای که روسیه را جانشین شوروی سابق بداند، «مخفیانه» به درون سازمان نفوذ کند؟
این استدلال در مورد اوکراین نیز صدق می¬کند. زمانی که «اوکراین» به جای «جمهوری شوروی سوسیالیستی اوکراین»، یکی از مؤسسین سازمان در سال ۱۹۴۵ به دلایلی که خارج از بحث است، خود را عضو سازمان ملل تلقی کرد، هیچ قطعنامه یا تصمیمی وجود نداشت که عضویت اوکراین مستقل در ۱۹۹۱ را تأیید کند.
به طور خلاصه، در سال ۱۹۹۱ هیچ عمل «مخفیانه¬ای» انجام نشد. روسیه درخواست خود را مطرح کرد؛ این درخواست به کلیه اعضا اعلام شد و آن¬ها برای اظهارنظر، پرسش، اعتراض، انتقاد و پیشنهاد و غیره فرصت کافی داشتند. درست است که تصمیمی «ایجابی» راجع به این موضوع اتخاذ نشده است اما «واکنش منفی» یا اعتراضی هم وجود نداشته است. بدون اعتراض، ادعا ثابت می¬شود اما موضوع اصلی بحث پشت درهای بسته و با مذاکره بود. هیچ دولتی اعتراض آشکار یا زیرسوال بردن ادعا یا بحث علنی در مورد موضوع را به مصلحت نمی¬دانست. افزون براین، اوکراین در آن زمان از جایگاه روسیه در شورای امنیت سازمان ملل حمایت کرد. من در آن زمان، کارمند حقوقی اصلی در دفتر مشاوره حقوقی بودم.
در سال ۱۹۹۱، روسیه دوران یلتسین بود نه پوتین
عامل اصلی مؤثر بر چگونگی مدیریت این موضوع در سازمان ملل متحد، تصمیم سیاسی اولیه¬ ۴ عضو دائم دیگر شورای امنیت (چین، فرانسه، بریتانیا و آمریکا) به ویژه آمریکا بود و تصمیم آن¬ها این بود که فروپاشی شوروی سابق به طور صلح¬آمیز و سامان¬مند صورت گیرد؛ اگر جمهوری¬های دیگر با یکدیگر راجع به مسائل مختلف مانند جایگاه شوروی سابق در شورای امنیت و حق وتو توافق می¬کردند، این تصمیم عملی می¬شد. جمهوری¬های شوروی سابق، از جمله اوکراین، موافقت کردند که روسیه جانشین شوروی سابق شود، از جمله در شورای امنیت. اگر آن¬ها موافقت کردند، چه کسی مخالفت کرد؟ بر چه مبنایی در خصوص جانشینی روسیه در سال ۱۹۹۱ اعتراض شده است؟ شاید بخاطر رهایی از حق وتو؟ اگر این¬طور باشد، بستگی به عضوی دارد که اظهارنظر کند و از این موضع دفاع کند.
به اعضای(ملل متحد) اعلام شده بود که روسیه مدعی است «دولت جانشین» نیست بلکه «دولت ادامه¬دهنده» با حمایت جمهوری¬های سابق اتحاد جماهیر شوروی است و هیچ اعتراضی وجود نداشت
روز پیش از کریسمس ۱۹۹۱، یولی ورونتسو نماینده دائمی شوروی به دبیرخانه سازمان ملل آمد و جعبه¬ای با پرچم جدید «فدراسیون روسیه» و نامه¬ای برای دبیرکل که بوریس یلتسین یعنی «رئیس جمهور جمهوری فدراتیو سوسیالیستی روسیه شوروی» آن را امضا کرده بود، در دست داشت. در نامه نوشته شده بود که «عضویت اتحاد جماهیر شوروی در سازمان ملل متحد، از جمله عضویت آن در شورای امنیت و کلیه ارگان¬ها و نهادهای سازمان ملل متحد، با حمایت کشورهای مستقل مشترک¬المنافع از سوی فدراسیون روسیه ادامه خواهد یافت». دقت کنید در نامه نوشته شده بود که «ادامه می¬دهد» نه جانشین آن خواهد شد. مطابق با حقوق جانشینی، دولت جدید ادعا می¬کرد که بخش¬هایی از سرزمین کشورش جدا شده، اما در قسمت¬ باقی¬مانده، شخصیت حقوقی بین¬المللی آن دولت تداوم می¬یابد و نام آن نیز تغییر می¬کند. همان کشور، تنها کوچک¬تر با مرزهای متفاوت و نام و پرچم جدید. فدراسیون روسیه «دولت ادامه¬دهنده» بود درحالی که دیگر قسمت¬های جدا شده «دولت¬های جانشین» بودند، البته غیر از اوکراین و بلاروس که به دلایل خارج از بحث، اعضای مؤسس سازمان در سال ۱۹۴۵ تلقی شده بودند. همچنین در نامه از دبیرخانه درخواست شده بود در هر جایی که نام «اتحاد جماهیر سوسیالیستی شوروی» به کار رفته بود به «فدراسیون روسیه» تغییر یابد.
در رابطه با بحث ما عبارت کلیدی، «با حمایت» دولت¬های مستقل مشترک¬المنافع است. این¬ها کدام دولت¬ها بودند؟ ۱۱ جمهوری شوروی سابق از جمله اوکراین و به استثنای کشورهای حوضه دریای بالتیک، در تاریخ ۲۱ دسامبر ۱۹۹۱ در آلماتی موافقت¬نامه¬های مختلفی را امضا کردند، مطابق با یکی از آن¬ها:
«دولت¬های مشترک¬المنافع از تداوم عضویت شوروی در سازمان ملل از سوی روسیه حمایت می¬کنند، از جمله از عضویت دائمی آن در شورای امنیت و سازمان¬های بین¬المللی دیگر».
همچنین آن¬ها نسبت به اینکه بلاروس و اوکراین به عنوان دولت¬های مستقل به مشارکت خود در سازمان ملل متحد ادامه می¬دهند، اظهار رضایت کردند. بنابراین سازمان ملل متحد سه عضو ادامه دهنده داشت: بلاروس، روسیه و اوکراین.
این وظیفه دبیرکل نیست که تشخیص دهد چه نهادی دولت است و چه نهادی دولت نیست یا کدام نهاد ادامه دهنده یک دولت است و کدام نیست. این مسئله به خود اعضای سازمان ملل متحد بستگی دارد. پرز دکوئیار دبیر کل وقت سازمان، در روزهای آخر دوران کاری خود، یادداشتی دیپلماتیک برای کلیه اعضا سازمان ملل متحد و نهادهای وابسته به آن ارسال کرد که حاوی نامه یلتسین بود و منتظر واکنش-های رسمی ماند. هیچ واکنش رسمی وجود نداشت. بدون هیچ اعتراض، پرسش و درخواست انجام کاری مانند تشکیل جلسه یکی از ارکان یا قرار دادن موضوع در دستورکار یا مانند این¬ها، دبیرکل از درخواست روسیه پیروی کرد و در کلیه نهادهایی که شوروی عضو آن بود مانند شورای امنیت، نام دولت را از اتحاد جماهیر سوسیالیستی شوروی به فدراسیون روسیه و همچنین فهرست الفبایی اعضا را تغییر داد و پرچم جدید را جایگزین پرچم سابق کرد. هر یک از دول هر زمان که بخواهند می¬توانند نام و پرچم خود را تغییر دهند.
همانطور که ذکر شد، در آن زمان من یکی از کارمندان حقوقی اصلی در دفتر مشاوره حقوقی بودم و به یاد ندارم که هیچ نظر حقوقی از سوی دفتر راجع به اعتبار ادعای روسیه ارائه شده باشد و تصور نمی-کنم هیچ نظری در آن ردیف وجود داشته باشد. شاید در خصوص پیامدهای چنین ادعایی درخواست نظر مشورتی شده بود. مانند هر نظر حقوقی دیگری، نظر دفتر حقوقی راجع به مقررات بین¬المللی قابل اعمال نسبت به جانشینی دولت¬ها در عضویت با بررسی رویه مربوطه و تصمیم¬های قبلی سازمان (مانند هند و پاکستان، پاکستان و بنگلادش و غیره)، به طور محرمانه به سیاست¬گذاران ارائه شده بود. تصور می¬کنم که نتیجه¬گیری به این صورت بوده است که این مسئله به اعضا بستگی دارد که اگر مناسب بدانند نسبت به ادعای روسیه واکنش نشان دهند.
مرتبط¬ترین و سرنوشت¬سازترین مورد، جدایی پاکستان از هند «استعماری» در سال ۱۹۴۷ است. در نظر مصوب اعضای سازمان ملل متحد در کمیته حقوقی (بدون مداخله دبیرخانه)، کمیته حقوقی اینگونه نتیجه گرفت که این فرض که عضویت یک دولت تنها به این دلیل که قانون اساسی آن یا مرزهای آن تغییر یافته است، خاتمه نمی¬یابد، به عنوان قاعده¬ای کلی با اصول حقوقی سازگار است. «انحلال دولت به عنوان شخصیت حقوقی که در نظم بین¬المللی به رسمیت شناخته شده است باید پیش از اینکه در نتیجه این انحلال، حقوق و تعهدات آن از بین برود، اعلام شود» (A/C.1/212، ۱۱ اکتبر ۱۹۴۷). به این «قاعده کلی» مصوب دول عضو هرگز اعتراض نشد و به نظر می¬رسد به راهنمای موارد تداوم/جانشینی بعدی تبدیل شده است؛ این قاعده فراتر از یک رویه صرف بود.
در آن زمان شایعه¬هایی وجود داشت مبنی بر اینکه برخی از اعضا چنین نظرهایی داشتند:
۱-تشکیل جلسه ویژه مجمع عمومی: برخی استدلال کردند که این موضوع مهم¬تر از آن است که تصمیم¬گیری در مورد آن تنها به خود روس¬ها و یا حتی اعضای دائم شورای امنیت به عنوان گروه، واگذار شود؛ از آنجا که این موضوع بر بخش مهمی از ساختار سازمان یعنی عضویت دائم در شورای امنیت و حق وتو اثر می¬گذاشت، مناسب بود که در جلسه عمومی مجمع عمومی با حضور کلیه اعضا بررسی می¬شد. به¬علاوه این موضوع، یک مسئله حقوق بین¬المللی بسیار مهمی بود. به نظر می¬رسید که اعضای دائم شورای امنیت رضایت نداشتند و پشت پرده به این موضوع به شدت انتقاد کردند. درحالی که احتمال صدق این امر بسیار زیاد بود اما نه دول عضو و نه رئیس مجمع عمومی جهت بررسی موضوع در مجمع عمومی، هیچ پیشنهاد رسمی ارائه نکردند.
۲-درخواست نظریه مشورتی از دیوان بین¬المللی دادگستری: این موضوع منجر به طرح یک پرسش کلاسیک حقوق بین¬المللی شد که مجمع عمومی می¬بایست از دیوان بین¬المللی دادگستری راجع به آن درخواست نظریه مشورتی می¬کرد. طولی نکشید (شاید ۲ ثانیه) که این پرسش کاربردی مطرح شد که در مدت انتظار برای اظهارنظر دیوان برای فرآیند تصمیم¬گیری در شورای امنیت چه اتفاقی می¬افتد؟ بدون دانستن اینکه یکی از اعضای آن (و مدعی عضویت دائم در آن) می¬تواند رأی دهد یا خیر، شورای امنیت چگونه به کار خود ادامه دهد؟
در اولین نشست¬هایی که «تغییر» در آن¬ها مطرح شد، اعضا سکوت کردند
اگرچه هیچ اعتراض یا پرسشی در رابطه با ادعا به طور کتبی مطرح نشد، اولین باری که ارکان سازمان ملل متحد بعد از «تغییر نام» نشست خود را برگزار کردند، برای طرح موضوع مذکور در جلسات فرصت کافی فراهم بود. هر یک از هیئت¬های نمایندگی می¬توانست این پرسش را مطرح کند که «نشان «فدراسیون روسیه» چیست؟ و چه کسی پشت آن نشسته است؟» و بدین ترتیب، بحث و بررسی راجع به موضوع را آغاز کند. اولین نشست¬ها نه تنها در مجمع عمومی بلکه در شورای امنیت نیز بعد از «تغییر» برگزار شدند. در ۳۱ دسامبر، شورای امنیت برای اولین بار بعد از «تغییر» تشکیل شد اما روز آخر ماه بود و رئیس جلسات در آن ماه، ورونتسو نماینده شوروی بود. با اینحال در روز ۳۱دسامبر، وی پشت پلاک نام «فدراسیون روسیه» نشسته بود. جلسه ۵ دقیقه به طول انجامید و در آن قطعنامه¬ای راجع به صحرای غربی به اتفاق آرا تصویب شد. رئیس در انتهای جلسه بیانیه¬ای داد و از اعضایی که از دور خارج می¬شوند، تشکر کرد. نه رئیس و نه اعضای شورا کلمه¬ای راجع به «تغییر» نگفتند. اعضای شورا که می¬توانستند به موضوع اشاره کنند عبارت¬اند از اتریش، بلژیک، چین، ساحل عاج، کوبا، اکوادور، فرانسه، هند، رومانی، بریتانیا، آمریکا، یمن، زئیر و زیمباوه. همه این دولت¬ها متوجه تغییر شده بودند اما راجع به این موضوع هیچ صحبتی نکردند. پشت پرده بین اعضا درک روشنی از این موضوع وجود داشت که صرف نظر از «نادیده گرفتن» قاعده ترتیب الفبایی در آن روز، نماینده شوروی ریاست خود در آن ماه را به عنوان نماینده روسیه «به انجام رساند» (S/PV.3025).
شورای امنیت در تاریخ ۶ ژانویه ۱۹۹۲ به ریاست بریتانیا با ۵ عضو جدید تشکیل جلسه داد: کیپ ورد، لهستان، ژاپن، مراکش و ونزوئلا. هیچ یک از آن¬ها به «تغییر» اشاره¬ای نکردند (S/PV.3026).
سرانجام، اولین باری که اعضا فرصتی برای طرح پرسش راجع به موضوع مربوطه را داشتند، جلسه عمومی مجمع عمومی مورخ ۴ فوریه ۱۹۹۲ بود که به ریاست نماینده دائمی اوکراین به عنوان نائب رئیس برگزار شد. نماینده اوکراین و دیگر اعضا به «تغییر» اشاره¬ای نکردند. در نتیجه، نباید با بازگشت به گذشته، توجه خود را از هدف اصلی که چگونگی واکنش سازمان ملل متحد به تجاوز سرزمینی است، منحرف کنیم. در آن زمان هیچ دولتی از جمله اوکراین به این مسئله اعتراض نکردند (در واقع، اوکراین به طور قطعی با امضا موافقت¬نامه از آن حمایت کرد) و برای طرح مجدد آن پس از سی سال، بسیار دیر شده است.
بحران فعلی مؤثرترین استفاده از منابع دیپلماتیک را اقتضا می¬کند، مانند گزینه¬های حقوقی سودمند که در ابتدا به آن¬ها پرداختم.