آیا دیوان بین المللی دادگستری در خطر ارائه پوشش برای نسل زدایی ادعایی در میانمار است؟
نویسنده: Marc Weller
مترجم: علی رودباری
دانشجوی دکتری حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبائی و پژوهشگر حقوق بین الملل
ویراستار: دکتر محمد ستایش پور
عضو هیئت علمی دانشگاه قم
اولین سالگرد کودتای نظامی میانمار با اقدامی شگفت‌انگیز همراه بود. در ۱ فوریه ۲۰۲۲، حکومت وحدت ملی اتحادیه میانمار (NUG) اعلامیهای را به دیوان بینالمللی دادگستری ارائه کرد. این حکومت که به طور عمده، متشکل از نمایندگان منتخبی است که هنوز توسط رژیم نظامی دستگیر نشده‌اند، برای حفظ اختیارات دموکراتیکی که اکثراً به داو آنگ سان سوچی و لیگ ملی او برای دموکراسی در انتخابات ۲۰۲۰ اعطا گردیده بود، ایجاد شد.
در بیانیه صادر شده در سالگرد کودتای نظامی، حکومت وحدت ملی تمام اعتراضات اولیه در مورد دعوی گامبیا علیه میانمار در مورد عملیات نظامی علیه جمعیت روهینگیا در میانمار در سال‌های ۲۰۱۶ و ۲۰۱۷ را توسط مقامات نظامی میانمار علیه جمعیت روهینگیا را پس می‌گیرد.
معمولاً انتظار می رود که دیوان از این مرحله به گرمی استقبال کند. به هر حال، این یک مانع رویهای در پرونده را برطرف میکند و اجازه رسیدگی قضایی به چنین موضوع جدی را میدهد. با این حال، اقدامی که توسط حکومت وحدت ملی انجام شد، دیوان بینالمللی دادگستری را نیز دعوت میکند تا به موضوع دیگری رسیدگی کند – این سؤال که چه کسی واقعاً حق نمایندگی میانمار را دارد؟
به نظر میرسد تا کنون دیوان این موضوع را نادیده گرفته است، یا شاید بهتر است گفته شود، وجود حکومت وحدت ملی و ادعای مشروعیت آن، از جمله حق نمایندگی بینالمللی میانمار را نادیده گرفته است. اگر به این کار ادامه دهد، در معرض خطر اتهام اقدام ناسازگار با مشروعیت به عنوان یک اصل اجرایی حقوق بینالملل قرار می‌گیرد.
همچنین به نظر میرسد که با دیگر ارکان سازمان ملل متحد که کودتا را محکوم کردهاند و خواهان بازگرداندن قدرت به دولت منتخب و قانونی هستند، مغایرت دارد. به هر حال، دیوان، رکن اصلی و قضایی سازمان ملل متحد است.
اجازه دادن به ارتش برای اقامه دعوی در مقابل دیوان، مسائل قابل توجهی را در مورد اعتبار حقوق بین الملل، از جمله فرض و اصل حسن نیت که بر آن استوار است، ایجاد میکند.
ارتش، نظم قانون اساسی دولت را -نظمی که خودش ایجاد کرده بود- واژگون کرده است. این سازمان به طور غیرقانونی شخص اول میانمار را در دادگاه در این پرونده، مشاور ایالتی و وزیر امور خارجه داو آنگ سان سوچی به همراه معاون وی بازداشت کرده است. و ارتش میانمار مرتکب نقض مداوم، گسترده و جدی حقوق بشر در روند دفاع از قدرت خود شده است.
حکومت نظامی اکنون ادعای خود مبنی بر داشتن حق نمایندگی میانمار را بر ادعای اثربخشی که از طریق این ابزارهای خشونت و سرکوب غیرقانونی به دست میآید استوار میکند. این سپری است که به آن اجازه میدهد تا اعتراض خود را به صلاحیت دادگاه اعمال کند. هدف کشتن پرونده و در نتیجه جلوگیری از بررسی قضایی رفتارهای نسلکشی ادعایی قبلی آن علیه روهینگیا در میانمار است.
این پرونده توسط گامبیا در ۱۱ نوامبر ۲۰۱۹ تحت بند سازش کنوانسیون نسلزدایی مطرح شد. این پرونده ادعا میکند که جمعیت عمدتاً مسلمان روهینگیا در ایالت راخین متحمل یک کارزار تخریبی و آوارگی شدهاند که هدف آن جابجایی و نابودی دائمی آنها در میانمار بوده است.
به نظر میرسد که حضور بیش از ۷۰۰۰۰۰ پناهجوی روهینگیا در کشور همسایه بنگلادش و شهادتی که آنها ارائه کردهاند، همراه با شواهد دیگر، تأیید میکند که این موضوع شایسته بررسی و رسیدگی جدی از طریق تحقیقات قضایی است.
همانطور که میتوان انتظار داشت، دولت میانمار با اقدام گامبیا با حمایت دولتهای عمدتاً اسلامی مخالفت کرد. داو آنگ سان سوچی، مشاور ایالتی میانمار، خود به‌عنوان وکیل در مرحله اقدامات موقتی در برابر دیوان حاضر شد و از دولت و اساساً دستگاه نظامی آن که مسئول اقدامات ادعایی بود، دفاع کرد.
به نظر میرسد که او تلاش کرد تا به ارتش نشان دهد که مایل است با آنها در پرتو محکومیت بینالمللی اقدامات آنها یکی شود. امید ظاهری او برای ایجاد اعتماد کافی با فرمانده کل قوا یا تاتمنداو برای ایجاد اصلاحات گستردهتر قانون اساسی در کشور، بعداً مشخص شد که نابه جا بود.
دیوان بینالمللی دادگستری، طی قرار موقت ۲۳ ژانویه ۲۰۲۰، به میانمار دستور داد که تمام اقداماتی را انجام دهد تا اطمینان حاصل شود که هیچ گونه نسلزدایی از سوی ارتش یا سایر نیروهای تحت هدایت و کنترل آن انجام نمی‌شود و دولت را ملزم کرد که هر شش ماه، یک بار در مورد اقدامات انجام شده در این راستا گزارش دهد. آن پایان
در ۲۰ ژانویه ۲۰۲۱، میانمار اعتراضات اولیه را ارائه کرد. دیوان بین المللی دادگستری جلسات استماع این اعتراضات را برای ۲۱ تا ۲۸ این ماه برنامهریزی نمود
تصمیم نمایندگان مقامات منتخب مشروع در میانمار مبنی بر چشمپوشی از اعتراض مقدماتی، این جلسات را بیهوده میکند و روند رسیدگی های اساسی مربوط به ادعای نسلزدایی را رفع میکند.
حکومت وحدت ملی در اطلاعیه خود آورده است:
حکومت وحدت ملی مایل است برای همه مردم میانمار و جامعه بینالمللی روشن کند که نماینده مناسب میانمار در دیوان بینالمللی دادگستری در این پرونده است. با توجه به این که خود حکومت نظامی غیرقانونی به طور غیرقانونی عامل و معاون میانمار را در دادگاه بازداشت کرده است، کیاو مو تون، نماینده دائم میانمار در سازمان ملل متحد و سفیر میانمار به دیوان اعلام کرده است که او عامل جایگزین تحت هدایت این دیوان است. و تنها فردی است که اکنون مجاز به تعامل با دیوان از طرف میانمار است.
در این اطلاعیه، آمده است که دیوان «اگرچه دیوان سالارانه‌ای است»، به‌جای مأمور جایگزین منصوب شده توسط حکومت وحدت ملی، با هیأت میانمار در بروکسل ارتباط برقرار کرده است. این سفارت، توسط ارتش تسخیر شد – همان نهادی که نماینده اصلی منصوب به نمایندگی میانمار، داو آنگ سون کی، را در بازداشت غیرقانونی نگه میدارد. بر این اساس، به نظر میرسد که دیوان، شاید بدون اتخاذ تصمیم رسمی در این زمینه، ادعای ارتش مبنی بر داشتن حق نمایندگی میانمار در سطح بینالمللی را پذیرفته یا بدون بحث و تأمل کافی در معرض خطر است.
در اعلامیه حکومت وحدت ملی ادعا شده است که این نگرش نه منعکس کننده رویه گذشته است و نه با واقعیت کنونی و تصمیمات مجمع عمومی سازمان ملل متحد مطابقت دارد. بر اساس گزارش‌های خبری، دیوان بین المللی دادگستری در توضیح یا دفاع از رویکرد شکلی خود در این مورد کوتاهی کرده است.
ناکامی دیوان در بررسی حداقل موضوع نمایندگی در این نمونه به شیوهای رسمیتر، در واقع در تضاد کامل با رویه بینالمللی معاصر و دیدگاههای مجمع عمومی سازمان ملل است. علاوه بر این، به طور بالقوه مسئولیت تاتمنداو را به خاطر اقداماتش در برابر روهینگیا در میانمار منع میکند.
همانطور که در مورد تینو کو پیشنهاد شده است، حقوق بینالملل سنتی به سادگی هر مرجعی را که قدرت مؤثری را به عنوان دولت اعمالکند، میپذیرد (۲۴ ILR 34, 37). با این حال، آن پرونده اکنون یک قرن قدمت دارد. از زمان پایان جنگ سرد، تغییرات عمیق، پایدار و مداومی در رابطه با وزن نسبی اثربخشی در مقابل مشروعیت در مورد نمایندگی دولت رخ داده است.
البته، به خوبی ثابت شده است که دولتی که با نقض جدی هنجارهای آمرانه به وجود میآید، نمیتواند از مزایایی که معمولاً از اثربخشی به دست آمده به دست می آید، بهره مند شود. از این رو، عراق پس از آنکه ظاهراً کویت را به خاک خود ضمیمه کرده بود، نمی توانست به طور قانونی ادعا کند که نماینده کویت است. صراحتاً تأیید شد که دولت شیخ کویت به عنوان نماینده یگانه و قانونی کویت باقی ماند، حتی پس از اینکه دولت به طور کامل در زمین جابجا شد و هیچ کارآمدی نداشت (SCR 662 (1990)). دولت اقلیت سفیدپوست رودزیای جنوبی پس از اعلامیه استقلال یکجانبه غیرقانونی بود و نمیتوانست به طور کامل نمایندگی کند، مانند دولت آفریقای جنوبی در رابطه با آفریقای جنوب غربی/نامیبیا، علی رغم این واقعیت که هر دو مقام ادعا شده کاملاً مؤثر بودند. مقامات صربسکا یا قبرس شمالی نمی توانند یا نمیخواهند به ادعای خود مبنی بر نمایندگی یک دولت عمل کنند، علیرغم این که آنها کنترل مؤثری بر یک قلمرو و جمعیت و غیره دارند.
این رویه افزایش مشروعیت بر اثربخشی اکنون برای مدت قابل توجهی در رابطه با کودتاها و تغییرات ضد قانون اساسی در دولت نیز اعمال می شود. این تغییر با واکنش شورای امنیت سازمان ملل متحد در رابطه با کودتای نظامی در هائیتی در سال ۱۹۹۴ آغاز شد. در قطعنامه ۹۴۰ (۱۹۹۴)، شورا تعیین کرد که رئیس جمهور به زور برکنار شده ژان برتران آریستید همچنان «رئیس جمهور منتخب قانونی» باقی میماند. برای حضور در شورای امنیت به نمایندگی از هائیتی دعوت شد و شورا حتی به نیرویی اجازه داد تا او را به اعمال قدرت مؤثر بازگرداند.
از آن زمان تاکنون، بیش از ۳۰ مورد تأیید این اصل توسط شورای امنیت، مجمع عمومی سازمان ملل متحد، اتحادیه آفریقا، سازمانهای زیرمنطقهای (ECOWAS) و سازمان کشورهای آمریکایی وجود داشته است. این نهادها به طور معمول، نتایج کودتاها را رد میکنند و تشخیص می‌دهند که کسانی که این عملیات را انجام داده‌اند، هر چند مؤثر باشند، نمی‌توانند به طور مشروع قدرت را در دست بگیرند و خواستار احیای حکومت قانون اساسی مطابق با خواست مردم هستند.
در مواردی که رئیس جمهور یا دولت در حال خدمت به زور برکنار یا دستگیر شدهاند، پاسخ مستمر این است که خواستار آزادی و بازگشت او به سمت ریاست جمهوری شوند، همانطور که این هفته در رابطه با کودتای کودتا در گینه بیسائو و کودتای موفقیت آمیز انجام شد. نکته مهم، ادامه وضعیت دولت برکنار شده، اما قانونی به عنوان نماینده ایالت به طور مداوم حفظ شده است (به عنوان مثال، گینه بیسائو، SC Res. 2048 (2012)).
در مقابل، رویه ناسازگاری که به دهه ۱۹۹۰ برمی گردد، شورای امنیت و بعداً اتحادیه آفریقا و سایر نهادها بارها تاکید کردهاند که مقامات ناشی از یک کودتا نباید به رسمیت شناختن بینالمللی یا هر شکلی از حمایت دریافت کنند. به عنوان مثال، در رابطه با کودتای هندوراس در سال ۲۰۰۹، مجمع عمومی سازمان ملل متحد، خواستار احیای فوری و بدون قید و شرط دولتی شد که همچنان مشروع و اقتدار قانونی تشکیل شده بود، در حالی که قاطعانه و صریح از دولتها خواست هیچ دولتی غیر از رئیس جمهور ، آقای خوزه مانوئل زلایا روزالس . به رسمیت نشناسد. GA A/RES/63/301
همین امر در مورد کسانی که به زور از اجرای نتایج انتخابات جلوگیری میکنند نیز صدق میکند. این البته در رابطه با رئیس جمهور آریستید هائیتی بود، اما در موارد دیگر نیز صدق می کند، برای مثال پس از انتخاب آلسان درامان اوتارا به عنوان رئیس جمهور ساحل عاج (SC Res 1975 (2011)).
به اندازه کافی جالب توجه است که در قطعنامه ۲۳۳۷ (۲۰۱۷) در مورد گامبیا، شورای امنیت سازمان ملل متحد ناگزیر شد حمایت خود را از آداما بارو رئیس جمهور اخیرا منتخب اعلام کند و از او بخواهد که اجازه تصدی پست را بگیرد. در این بیانیه اعلام شد که رئیس جمهور مستعفی آقای یحیی جامه که به زور از انتقال مطابق با خواست مردم جلوگیری می کرد، به عنوان رئیس جمهور قانونی جمهوری گامبیا شناخته نخواهد شد.
البته به رسمیت شناختن حکومتها حداقل بر اساس متون کتب حقوق بینالملل دیگر مرسوم نیست. با این حال، در رویه جدیدتر، به رسمیت شناختن ابزار مهمی برای تأیید و انکار مشروعیت و قدرت نمایندگی در برابر یک مرجع مؤثر که از طریق کودتا یا سایر ابزارهای غیرقانونی به قدرت رسیده است، باقی مانده است.
بحث در مورد به رسمیت شناختن زودهنگام دولت مخالف در جریان درگیری در لیبی، یا مخالفان در سوریه به عنوان نماینده واقعی مردم، این نکته را نشان می دهد. اخیراً، پرهیز از به رسمیت شناختن به شیوهای بسیار عمدی برای شکل دادن به نگرش و اقدامات مقامات طالبان در افغانستان، که در پی درگیری های داخلی ، کنترل را به دست گرفتند، استفاده شده است.
در رابطه با خود میانمار، مجمع عمومی سازمان ملل متحد، پیشنهاد تاتمنداو برای جایگزینی فرستاده منصوب شده توسط دولت قانونی داو آنگ سان سوچی به عنوان نماینده دائم در نیویورک را رد کرده است. با به تعویق انداختن یک تصمیم، عمداً سفیر کیاو مو تون را بر جای گذاشت. با حفظ کرسی خود، قدرت او برای نمایندگی دولت میانمار به هیچ وجه محدود یا محدود نیست.
حتی هنگام رسیدگی به پرونده‌های اختلاف‌انگیز، لازم است مجدداً یادآوری کنیم که دیوان بین المللی دادگستری رکن اصلی قضایی سازمان ملل متحد است. دیوان، همواره کوشیده است در هماهنگی و حمایت از سایر ارکان سازمان عمل کند. البته وظایف قضایی خود را به طور مستقل انجام میدهد، اما در رابطه با مسائل مربوط به تشخیص و اعتبار سنجی، مجمع عمومی در قطعنامه ۳۹۶ (V) درخواست کرده است:
که نگرش اتخاذ شده توسط مجمع عمومی یا کمیته موقت آن در مورد چنین موضوعی باید در سایر ارکان سازمان ملل متحد و در آژانس های تخصصی مورد توجه قرار گیرد (بند ۳).
بر اساس این الزام، سازمان بینالمللی کار در آخرین جلسه خود از اعتبار بخشیدن به رژیم نظامی خودداری کرد. خاطرنشان کرد:
به عنوان یک رویه ی ثابت (برای مثال جمهوری دومینیکن (۱۹۶۵)، کامبوج (۱۹۹۹۸)، جامهیریه عربی لیبی (۲۰۱۱)، مسئله به رسمیت شناختن دولتها و نمایندگی آنها در سازمان یک موضوع سیاسی تلقی میشود که در آن سازمان باید بر اساس هر موضعی که مجمع عمومی سازمان ملل متحد اتخاذ میکند هدایت شود (ILC.109/ رکورد شماره ۳۸، بند ۱۶).
سازمان بهداشت جهانی نیز از این روش پیروی کرده و از تحمیل رژیم نظامی خودداری کرده است. به طور مشابه، شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد پس از این که در ابتدا به ارتشاعلام کرد و تصمیم گرفت منتظر راهنمایی مجمع عمومی باشد، تغییر مسیر داد.
حداقل باید انتظار داشت که این دیوان به این موضوع که چه کسی نماینده میانمار است به طور جدی به جای اقدامات اداری یا صلاحدید رئیس جمهور رسیدگی کند. اگر درست باشد که دیوان صرفاً با ادامه ارسال اسناد رسمی به آدرس پستی که در پرونده دارد به موضوع رسیدگی کرده است، به نظر کافی نیست. این امر مسئله نمایندگی را به نتیجه تصادفی هر یک از طرفین در این درگیری که موفق به ایجاد کنترل بر سفارت خاص مورد نظر شده است، واگذار میکند. این اقدام ظاهراً تصادفی را به اقدامی تبدیل میکند که در واقع، معادل به رسمیت شناختن مقامات نظامی ، علی رغم کمبودهای شدید در ادعای آنها برای نمایندگی از دولت است.
دیوان باید به این واقعیت توجه داشته باشد که تاتمنداو به زور حکومتی را که به تازگی فرمان دموکراتیک آن تایید شده بود، به زور جابجا کرده است. این مقامی است که برای حفظ قدرت خود به مردم خود حمله کرده است. با توجه به بخش‌های وسیعی از قلمرو میانمار که در اختیار سازمانهای قومی مسلح است که وفادارانه از حکومت وحدت ملی حمایت میکنند، در واقع کاملاً مؤثر نیست.
علاوه بر این، ارتش به طور غیرقانونی عامل این پرونده و معاون او را بازداشت کرده است. داو آنگ سان سوچی توسط این رژیم در دادرسی‌هایی که توسط عالی‌رتبه‌ترین و بهترین مقام سازمان ملل متحد، کمیسر عالی حقوق بشر، میشل باشله، «محاکمه ساختگی» نامیده میشود، محکوم شده است.
عجیب به نظر میرسد که اجازه داده شود تاتمنداو از این نقض جدی قاعده بینالمللی که حکومت باید بر اساس خواست مردم باشد و از نقض گسترده و نظام مند حقوق بنیادین بشر، سود ببرد. علاوه بر این، هیچ دولت ادعایی نمیتواند با حسن نیت به حقایقی که با نقض شدید حقوق بینالمللی ایجاد کرده است، به نفع خود استناد کند.
«رویکرد جعبه نامه» که صرفاً به برقراری ارتباط با هرکسی که آدرس پستی موجود در پرونده را نزد دفتر ثبت دیوان ادعا میکند، ممکن است اعتراض سطحی به ریاست دیوان بینالمللی دادگستری داشته باشد. از ورود به بحث در مورد نمایندگی اجتناب میکند. با این حال، همچنین این تصور را ایجاد میکند که دیوان با تحولات کنونی مربوط به اصول دموکراتیک حکومت قانون اساسی و اصول مشروعیت ارتباط ندارد.
همانطور که ILO اخیراً هنگام بررسی پرونده میانمار تصمیم گرفت، «اعتباربخشی دیگر یک تشریفات رویهای نیست و به یک سؤال اساسی با پیامدهای سیاسی قابل توجه تبدیل میشود» (به بالا مراجعه کنید). و طبق شرایط قطعنامه ۳۹۶ (V) مجمع عمومی، قضاوتی که باید در این مورد اعمال شود، در نظر گرفتن کامل ارزش‌های سازمان ملل متحد است:
هر گاه، بیش از یک مرجع ادعا کنند که دولت حق نمایندگی یک کشور عضو در سازمان ملل متحد را دارد و این مسأله به موضوع مناقشه در سازمان ملل متحد تبدیل شود، باید در پرتو اهداف و اصول منشور به این موضوع رسیدگی شود. شرایط هر مورد (بند ۲).
اهداف و اصول منشور سازمان ملل متحد بر ارتقای حقوق بشر و آزادی های اساسی همراه با تعیین سرنوشت در تمام جنبه های آن تاکید دارد. این شامل این اصل است که اراده مردم باید مبنای اختیار دولت باشد (ماده ۲۱، اعلامیه جهانی حقوق بشر).
به علاوه، اتخاذ یک رویکرد شکلی، نادیده انگاشتن وظیفه تصمیم‌گیری در این زمینه، به مقامی که متهم به جنایت، نسلزدایی است، اجازه میدهد تا از پشت حقایقی که با استفاده از نیروی داخلی و انسان‌های عظیم خلق کرده است، محافظت کند.
تصمیم دادگاه (یا بهتر است گفته شود عدم اتخاذ نظر با پیروی از رویکرد صندوق نامه) باعث ایجاد ناهماهنگی رویکرد در سیستم سازمان ملل متحد می شود و همچنین احتمالاً پیامدهایی برای سایر نهادها از جمله دیوان بینالمللی کیفری خواهد داشت.
دعوای صلاحیتی دیوان بینالمللی کیفری در رابطه با موضوع روهینگیا در حال حاضر تا حدودی ضعیف و در هر صورت از نظر فعالیت‌های اساسی که میتوان به آنها پرداخت، محدود است. از سوی دیگر، حکومت وحدت ملی پیشنهاد کرده است که وضعیت میانمار به طور کامل تحت بازنگری دیوان بین المللی کیفری قرار گیرد. نیازی به گفتن نیست، تامانداو بتواند به جای میانمار در مورد این موضوع صحبت کند، به احتمال زیاد بازبینی کیفری بینالمللی گستردهتر از رفتار خود را تأیید نمیکند.