آیا اختلاف بین آلمان و ایتالیا بر سر مصونیت¬های دولتی به پایان می¬رسد؟
( با وجود بازگشت اختلاف به دیوان بین¬المللی دادگستری)
نویسنده: Lorenzo Gradoni
مترجم: دکتر امینه مؤیدیان، مدرس دانشگاه
ویراستاران: دکتر شهرام زرنشان، دانشیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی
و دکتر ستار عزیزی، استاد دانشگاه بوعلی سینا.
نزدیک به دو دهه، آلمان و ایتالیا درگیر مناقشه بر سرقلمروی مصونیت¬ دولت¬ها در نظام حقوق بین¬الملل بوده¬اند. اختلافی که مربوط به پرداخت غرامت به قربانیان جنایات ارتکابی توسط نیروهای نازی در ایتالیا یا علیه شهروندان ایتالیایی بود، اخیراً دوباره توسط آلمان به دیوان بین¬المللی دادگستری ICJ)) ارسال شده است. آلمان ابتدا درخواست کرد دیوان، تدابیر موقت اعمال کند. اما همان¬طور که در ادامه توضیح داده شده است، به دلیل سیر تکاملی روزهای اخیر، آلمان این درخواست را پس گرفت و جلسات شفاهی برنامه¬ریزی شده برای این هفته لغو شد.
سه رأی قضایی کلیدی سیر تکامل تدریجی اختلاف را مشخص کردند. در سال ۲۰۰۴، دادگاه عالی ایتالیا با جسارت از حقوق بین¬الملل این معنا را ارائه نمود که، مصونیت یک کشور از صلاحیت قضایی کشور دیگر هنگامی که دعوا به دنبال جبران خسارت برای قربانیان جنایات بین¬المللی است، قابل پذیرش نیست. در سال ۲۰۱۲، دیوان بین¬المللی دادگستری در رأی مشهوری مقرر نمود که چنین استثنائی در حقوق بین¬الملل عرفی وجود ندارد. قانونگذار ایتالیایی در مجموع و از جمله با لغو احکام مغایر با رأی دیوان، به طور کامل خود را با آن هماهنگ ساخت. با وجود این، در سال ۲۰۱۴، دادگاه قانون اساسی ایتالیا، یافته¬های ICJ را با اصل بنیادین قانون اساسی، یعنی حمایت قضایی از حقوق ناسازگار اعلام نمود، حتی به نظر دادگاه، این استدلال در جائیکه قربانیان ادعایی جنایات بین¬المللی هیچ راه حل دیگری در دسترس نداشته باشند، قوت بیشتری پیدا می¬کند.
از آنجایی که دادگاه قانون اساسی، قانونی را که به موجب آن پارلمان ایتالیا به دنبال لغو شکایات حقوقی علیه آلمان بود را لغو کرد، قربانیان یا بستگان آنها، اقدامات قانونی را از سر گرفتند یا اقدامات جدیدی را آغاز نمودند. اخیراً تعدادی از این اقدامات منجر به مصادره املاک و مستغلات متعلق به دولت آلمان در رُم شدند. چون دولت آلمان – که به طور قابل درک خواستار رعایت حقوق حاکمیتی¬اش است – از پرداخت غرامت به دستور دادگاه امتناع نمود. فروش قریب¬الوقوع این املاک در مزایده، آلمان را بر آن داشت تا پرونده را به دیوان بین¬المللی دادگستری بازگرداند و از دیوان بخواهد که فوراً از فروش این اموال ممانعت بعمل آورد. (دادخواست شروع رسیدگی و درخواست اقدامات موقت، از این پس «دادخواست» در ۴۳-۲۳).
اگر چه به نظر می¬رسد این اقدام آلمان نشانه تشدید مجدد این مناقشه بی¬پایان است، در عین حال می¬تواند آغازی باشد برای پایانی که مدتها در انتظار آن بودیم، البته بدون اینکه دیوان بین¬المللی دادگستری مجبور به تصمیم¬گیری مجدد در مورد این موضوع باشد. از زمان صدور رأی اولیهICJ ، تغییر چندانی در قضیه حاصل نشده، جز این واقعیت که ایتالیا ( و نه آلمان) به کنوانسیون ملل متحد راجع به مصونیت قضایی دولت¬ها و اموال آنها پیوسته است. در صورت ادامه دادرسی، دیوان بین¬المللی دادگستری به احتمال زیاد دومین حکم خود در این قضیه را علیه ایتالیا صادر می¬کند. نتیجه¬ای که به همان اندازه قابل پیش¬بینی است که تا زمانیکه دادگاه قانون اساسی ایتالیا به حکم ۲۰۱۴ خود پایبند باشد، دیوان ناتوان از پرداختن به مشکل، به صورت ریشه¬ای خواهد بود. از آنجایی که اظهارات قضایی متفاوت ( به دلیل نظریات متفاوت دادگاه قانون اساسی ایتالیا با دیوان بین¬المللی دادگستری در خصوص دامنه مصونیت. توضیح مترجم) منجر به بن‌بستی شده است که بعید است با صدور حکم دیگری شکسته شود، دولت¬ها دیگر نمی¬توانند اقدام قاطع را به تعویق بیندازند. دولت ایتالیا در حال حاضر گام مهمی برداشته است که اگر با ابتکارات هماهنگ بیشتری دنبال شود، می¬تواند منجر به حل و فصل اختلاف بدون یک رویارویی قضایی دیگر شود.
ایتالیا پرداخت می¬کند/ مسئولیت را تقبل می¬کند
یک روز پس از اینکه آلمان پرونده جدید را به دیوان بین¬المللی دادگستری تسلیم نمود، دولت ایتالیا مصوبه ای تصویب نمود که در آن، از جمله صندوقی برای جبران خسارات صدمات وارد شده بر قربانیان جنایات جنگی و جنایات علیه بشریت پیش بینی شد مشروط بر اینکه این جنایات، متضمن نقض قوانین بنیادین بشری و توسط نیروهای مسلح رایش سوم در خاک ایتالیا یا علیه شهروندان ایتالیایی صورت پذیرفته باشد. ( ماده ۴۳ این مصوبه) شماره ۳۶ مورخ ۳۰ آوریل ۲۰۲۲ – برای خلاصه انگلیسی آن بهFranzina مراجعه کنید). این صندوق که در مجموع ۵۵ میلیون و ۴۲۴ هزار یورو برای دوره¬ی زمانی ۲۰۲۶ -۲۰۲۳ در اختیار می¬گیرد، به محض اینکه دولت طی قانون دیگری که حداکثر تا ۱ دسامبر ۲۰۲۲ به تصویب خواهد رسید، مراحل اجرایی آن را تعیین نماید، قربانیان می¬توانند از مزایای آن قانون استفاده نمایند. این قانون در وهله اول برای حمایت از دولت آلمان در برابر عدم شناسایی مصونیت از توقیف اموال/ اجرا طراحی شده بود. بند ۳ ماده ۴۳ آن، آراء صادره غرامت را تا زمان قطعی شدن غیرقابل اجرا می¬داند. ( با عدول از ماده ۲۸۲ قانون آیین دادرسی مدنی ایتالیا که بر اساس آن احکام بدوی موقتاً قابل اجرا هستند). همین ماده همچنین تصریح می¬کند، رویه¬های اجرایی/ اجرای احکام مبتنی بر این آراء یا متوقف می¬شوند یا خاتمه می¬یابند. آلمان در درخواست خود برای اقدامات فوری و موقت تأمینی، اولاً از ایتالیا خواست که مبلغ لازم برای لغو مصادره¬ها را بپردازد. همچنین این قانون، تمامی موارد ضبط اموال (آلمان در ایتالیا) را باطل کرد. آلمان همچنین از دادگاه درخواست کرد که از اتخاذ اقدامات اجرایی مشابه (مانند توقیف اموال) در آینده جلوگیری نماید قانون مذکور این امکان (یعنی توقیف اموال) را نیز به طور کلی حذف کرد ( و تقریباً نظرات دولت آلمان را برآورده کرد. مترجم). ( مگر اینکه پارلمان ایتالیا نتواند آن را ظرف ۶۰ روز پس از انتشار به یک قانونِ لازم الاجرا تبدیل کند، که بعید به نظر می¬رسد).
مدت کوتاهی پس از برنامه¬ریزی دیوان بین¬المللی دادگستری در مورد رسیدگی به صدور اقدامات موقت، آلمان اذعان کرد که اقدامات انجام شده توسط دولت ایتالیا، اجازه بازپس گرفتن این درخواست را به او می¬دهد و جلسات استماع بر این اساس لغو شد. اینکه آیا اقدامات دولت ایتالیا منجر به خاتمه دادرسی خواهد شد یا خیر؟، خود سوال دیگری است و پیچیده¬تر است.
تضمین¬ به عدم تکرار
دلیل اینکه هنوز با این سوال مواجه¬ایم که آیا این پرونده مختومه خواهد شد یا خیر؟ در این واقعیت نهفته است که این قانون موضوع مصونیت از صلاحیت را دست نخورده باقی گذارده است. این در واقع حوزه¬ای است که بدون شکستن محدودیت-های تعیین شده توسط دادگاه قانون اساسی در سال ۲۰۱۴ پیمودنش دشوار است. این قانون در واقع ادعای صلاحیت دادگاه¬های ایتالیایی را ( که مغایر حقوق بین-الملل است و دیوان بین المللی دادگستری آن را در رأی ۲۰۱۲ خود بیان داشته است)، پیش نیاز فعالیت صندوق تازه تأسیس قرار می¬دهد. براساس بند ۲ ماده ۴۳، تنها افرادی می¬توانند به صندوق مراجعه کنند که حکم قطعی مبنی بر وقوع عمل متخلفانه و ارزیابی میزان خسارت ناشی از آن را ارائه دهند. همین ماده تصریح می¬نماید که کسانی که وارد سازش¬های خارج از دادگاه می شوند به طور مساوی حق دسترسی به صندوق را دارند، اما، این امر به وضوح مسئله عدم به رسمیت شناختن مصونیت قضایی را حل نمی¬کند. اقدامی که تاکنون دولت ایتالیا انجام داده است به هیچ¬وجه در جهت رفع نارضایتی¬های آلمان کافی نیست. آلمان از دیوان می¬خواهد نه تنها دریابد که حقوقش از زمان صدور حکم دادگاه قانون اساسی ایتالیا در سال ۲۰۱۴ به طور سیستماتیک نقض شده است، بلکه ایتالیا را مجبور به ارائه تضمین¬های واقعی و مؤثر مبنی بر «عدم تکرار نقض مصونیت حاکمیتی» آلمان کند. ( متن دادخواست، پاراگراف ۲۲).
آلمان در سال ۲۰۰۸ درخواست مشابهی را ارائه کرده بود، اما دیوان بین¬المللی دادگستری آن را رد کرد و بنا به شیوه قدیمی خود استدلال کرد که «هیچ دلیلی وجود ندارد که تصور کنیم کشوری که عمل یا رفتارش توسط دیوان متخلفانه اعلام شده است، آن عمل یا رفتار را در آینده تکرار خواهد کرد، چرا که حسن نیت آن باید مفروض دانسته شود» (رأی، پاراگراف ۱۳۸). از آنجا که ظاهراً این اعتماد نابجا بود، دیوان ممکن است اکنون تمایل به اجابت این درخواست داشته باشد. اما حکم دادگاه قانون اساسی در سال ۲۰۱۴ موضوع را پیچیده می¬کند. این حکم با اجباری نمودن تکرار عمل نادرست ایتالیا، تضمین¬ها و ضمانت¬های عدم تکرار را به ترتیب بی¬معنی و غیر ممکن می¬نماید. اصولاً وظیفه ارائه چنین تصمین¬ها و ضمانت¬هایی بر عهده مجلس یا دولت است که البته هیچ کدام نمی¬توانند حکم دادگاه قانون اساسی را کنار بگذارند. در این صورت تنها تضمین واقعی عدم تکرار، لغو حکم صادره از دادگاه قانون اساسی است که در حال حاضر بعید به نظر می¬رسد. شایعات حاکی از آن است که رأی ۲۰۱۴ از حمایت چندانی در میان قضات برخوردار نبوده و دادگاه قانون اساسی در ترکیب فعلی خود به احتمال زیاد تصمیم متفاوتی در این مورد خواهد گرفت. اما همچنان سخت است که قضاوتی را که خواه ناخواه بر پایه اصول مهم و بنیادین استوار است، باطل نماییم. به هر حال، دادگاه-های بدوی تاکنون نتوانسته¬اند دلایلی جهت ارجاع مجدد موضوع به دادگاه قانون اساسی بیابند. نه مجلس و نه دولت هم نمی¬توانند در جایگاه خود، برای تغییر فشار وارد نمایند.
جولیو دیِنا (۱۹۲۹ – ۱۸۶۵)، پروفسور سابق حقوق بین¬الملل در سینا، در کتابچه-ای با عنوان «آیا و تا چه حد قانون داخلی می¬تواند محدودیت¬هایی برای تعهدات بین¬المللی دولت¬ها تعیین کند؟» که در سال ۱۹۰۱ منتشر شد، استدلال نموده است:
که اگر چه دولت¬ها ممکن است از طریق دادگاه¬هایشان غیرقانونی عمل کنند، اما کشورهایی که به ارگان¬های قضایی خود، نهایت استقلال را در اجرای وظایف اعطا می-کنند، این انتظار را نادرست و غیرقانونی می¬دانند که از کشور دیگری بخواهند در کار دادگاه¬های خود مداخله نماید. استقلالی که محاکم داخلی از آن برخوردارند، بدون تردید به افزایش اعتبار آن¬ها در همه جا کمک می¬کند و تضمین مؤثری برای بی طرفی آنها نسبت به همه است و این استقلال همچنین به تصمیمات صادره شده توسط آن¬ها به عنوان یک مرجع واقعی، حتّی در رابطه با کشورهای خارجی اعتبار می¬بخشد. (پاراگراف ۳۲).
این سخنان مربوط به زمانی است که هیچ دستگاه قضایی بین¬المللی وجود نداشت و قوانین بین¬المللی برای اجرای اصولی، صرفاً به دادگاه¬های داخلی متکی بود. امروزه در حالیکه دادگاه جهانی صدمین سالگرد خود را جشن می¬گیرد، دادگاه¬های داخلی، مستقل از دولت¬ها عاملی در اثربخشی حقوق بین¬الملل محسوب می¬شوند که ضرورت آن کمتر از زمان دینا نیست. مسئله¬ای که حقوق بین¬الملل بشر بیشتر بر آن تأکید دارد. بنابراین این مورد ممکن است یکی از مواردی باشد که به گفته کمیسیون حقوق بین¬الملل « تضمین و ضمانت عدم تکرار» حتی در صورت درخواست، مناسب نباشد. (پاراگراف ۹۱).
بعید است که دیوان بین¬المللی دادگستری، صرفاً به دلیل بن بست قانون اساسی که توسط حکم دادگاه قانون اساسی در سال ۲۰۱۴ ایجاد شده است، این تضمینات را اعطا نماید. بن بستی که نمی¬توان آن را بدون به خطر انداختن اصل استقلال قضایی که حقوق بین¬الملل بدون تردید آن را گرامی می¬دارد، از میان برداشت.
دیپلماسی و دیپلماسی بیشتر
اختلاف ایتالیا – آلمان در طول زمان منجر به ایجاد موقعیتی شده است که تا حدودی براین ایده که دادگاه¬های بین¬المللی و داخلی در همکاری با یکدیگر در تلاش برای محدود ساختن قانونی اقدامات دولتی هستند، اثری نامطلوب باقی می¬گذارد. در قضیه ما نحن فیه، عکس این امر رخ می¬دهد: محاکم ظاهراً مواضع متضاد و مغایری با هم دارند (میان دیوان بین¬المللی دادگستری و دادگاه قانون اساسی ایتالیا) در حالیکه دولت¬ها در تلاش برای تثبیت چارچوب حقوقی روابط متقابل خود، تمایل به همگرایی و نزدیک شدن به یکدیگر دارند. از آنجایی که برای هر یک از دادگاه¬ها بسیار دشوار است که ازمواضع مربوطه خود بازگردند و از آنجایی که دادگاه قانون اساسی بر فعالیتهای پارلمان و دولت ایتالیا نظارت دارد، تنها طرفی که می¬تواند بلافاصله به این عمل غیر قانونی پایان دهد – هر چند این امر ممکن است متناقض به نظر برسد – دولت آلمان است. همتای آن قبلاً گامی جسورانه برداشته است. دولت ایتالیا بدون اینکه خلاف قانون اساسی اقدام کند، نمی¬توانست بیشتر از این کاری انجام دهد. آلمان، به نوبه خود، می¬تواند از مصونیت خود را در دعاویی که پیامدهای آن، پس از تصویب این قانون منحصراً بر عهده ایتالیاست، چشم پوشی کند. این چشم پوشی بر موقعیت حقوقی آلمان در مورد دسته خاصی از پرونده¬ها/ دعاوی تأثیر می¬گذارد و به آلمان اجازه می¬دهد در سایر موقعیت¬ها مصونیت خود را حفظ کند: این اقدامی دیپلماتیک خواهد بود نه نادیده گرفتن اصول. بعید است که این چشم¬پوشی منجر به بار بیش از حد برای آلمان شود، زیرا آلمان ممکن است عملاً دفاع خود را به دولت ایتالیا واگذار کند که اکنون علاقه بیشتری به مداخله برای کاهش تأثیر ادعاهای غرامت بر اموال عمومی دارد. به هر حال، توقف این عمل متخلفانه که ناشی از اعراض آلمان از مصونیت خود است (اگر چنین چیزی اتفاق افتد)، طرح دعوی در دیوان را بیهوده نمیسازد.
باوجود این، آلمان همچنان می¬تواند «خواهان دریافت غرامت برای هرگونه خسارت ناشی از نقض حقوق مربوط به مصونیت حاکمیتی خود» باشد. (دادخواست، پاراگراف ۲۲). به هر حال، اگر تأسیس صندوق به این معنا باشد که ایتالیا از همه ادعاهای بین دولتی برای پرداخت غرامت چشم¬پوشی می¬کند، شاید آلمان بتواند در توافقی متقابل با ایتالیا برای توقف رسیدگی در دیوان بین¬المللی دادگستری معامله به مثل نماید. بنابراین با توجه به اینکه ایتالیا اکنون غرامت پرداخت می¬کند، مبلغی را که ممکن است خیلی زیاد نباشد را از دست می¬دهد. همانطور که شایسته یادکرد است در زمان اولین رسیدگی نزد دیوان بین¬المللی دادگستری، ایتالیا که یک دعوای متقابل ناموفق در این رابطه ارائه کرده بود قاطعانه بر این موضع پافشاری می¬کرد که آلمان تعهدات خود برای پرداخت غرامت به قربانیان ایتالیایی بواسطه جنایاتی که آلمان نازی در طول جنگ جهانی دوم مرتکب شده بود را نقض نموده است. همچنین خواهان پایان عمل متخلفانه آلمان (در عدم جبران خسارت) بوده و بر تکلیف آن دولت به جبران موثر و مناسب غرامت به قربانیان تأکید داشت.(جوابیه دولت ایتالیا، پاراگراف ۱۲۸).
اکنون سوال این است که در حال حاضر موضع دولت ایتالیا چیست؟ تأسیس صندوق به خودی خود تضمین نمی¬کند که ایتالیا روزی به دنبال باز پس¬گیری پول از آلمان نخواهد بود ( مقایسه کنید پالچتی، در پاراگراف¬های ۴۶ – ۴۷). اما شاید این مصوبه سرنخی در این زمینه ارائه دهد، آنجا که ادعا می¬کند: توافقنامه بین جمهوری ایتالیا و جمهوری فدرال آلمان که طی فرمان شماره ۱۲۶۳ ریاست جمهوری در ۱۴ آوریل ۱۹۶۳ اجرایی شده است را تضمین می¬کند». این بخش از قانون، اشاره به یکی از دو موافقتنامه پرداخت مقطوع (Lump-sum agreements) است که توسط آلمان و ایتالیا در ۲ ژوئن ۱۹۶۱ منعقد شدند. توافقی که ماده ۲ آن مقرر می¬دارد:
دولت ایتالیا باید به جمهوری فدرال آلمان و اشخاص حقیقی یا حقوقی آلمان در قبال هر گونه رسیدگی قضایی احتمالی یا سایر اقدامات حقوقی توسط اشخاص حقیقی یا حقوقی ایتالیایی در رابطه با دعاوی … غرامت پرداخت کند… ( براساس حقوق و شرایطی که در طول دوره از ۱ سپتامبر ۱۹۳۹ تا ۸ می ۱۹۴۵) ( ترجمه رأی دیوان بین¬المللی دادگستری، رأی ۲۰۱۲، پاراگراف ۲۴).
ایتالیا پیوسته انکار کرده است که چنین توافقاتی (به جز در حد متوسط) موضوع غرامت برای جنایات آلمان نازی در ایتالیا یا علیه شهروندان ایتالیایی را حل و فصل کرده باشد. اما نمی¬توان نادیده گرفت که دولت ایتالیا مواضع خود را برای دستیابی به مصالحه مورد بازنگری قرار داده است. حتی ممکن است در این مسیر خیلی هم پیش رفته باشد. این مصوبه در بند ۶ ماده ۴۳، دادگاه¬های داخلی را موظف می¬نماید تا تمام شکایات واجد شرایطی را که در ظرف ۳۰ روز پس از لازم الاجرا شدن این فرمان، یعنی تا اول ژوئن ۲۰۲۲ ثبت نشده است، به طور رسمی غیرقابل پذیرش اعلام کنند. با توجه به اینکه یک اصل در رویه قضایی در ایتالیا وجود دارد که دعوای خسارات ناشی از جنایات بین¬المللی را مشمول مرور زمان نمی¬داند، چنین بازه زمانی محدودی می¬تواند به راحتی منجر به ارجاع قواعد حاکم بر عملکرد صندوق به دادگاه قانون اساسی شود. در هر صورت، تعیین یک مهلت سخت¬گیرانه ( شش ماه یا یک سال) برای تبدیل فرمان نامه به قانون عادلانه-تر خواهد بود و خطر ابطال توسط دادگاه قانون اساسی را کاهش می¬دهد و احتمالاً از مشکلات بعدی جلوگیری می¬نماید.