از دل برود هر آنکه از دیده برفت؟
چرا توافق انگلستان و رواندا درخصوص مهاجرت به آن سوی آب که در حال رسیدگی است ممکن نیست به عنوان الگویی برای سایر کشورهای مشکوک به مهاجرت در شمال جهان (کشورهای توسعه‌یافته) پذیرفته شود؟⁎
نویسنده: Jona Höni
ترجمه: محمدرضا مددی
دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق بین‌الملل دانشگاه تهران
ویراستار علمی: دکتر ستار عزیزی
استاد دانشگاه بوعلی سینا
دیوان اروپایی حقوق بشر (ECtHR) در ۱۴ ژوئن ۲۰۲۲ دستور موقتی علیه بریتانیا صادر کرد، عملاً پرواز اخراج را در دقیقه ۹۰ متوقف ساخت که نقطه آغاز اجرای سیاست مهاجرتی جدیدی است که توسط دولت جانسون با همکاری جمهوری رواندا دنبال می‌شود. براساس تفاهمی (MoU) که توسط بریتانیا و رواندا در آوریل ۲۰۲۲ مورد توافق قرار گرفت، بریتانیا مهاجرانی را که «بطور غیرقانونی» وارد این کشور شده‌اند (صرفنظر از ملیت یا کشور مبدا آنها) به شرق آفریقا می‌فرستد. سپس پناهجویان در حالی که درخواست پناهندگی آنان در حال بررسی است در کیگالی (پایتخت رواندا) در مراکز بازداشت اسکان داده می‌شوند. چنانچه درخواست آنان موفقیت‌آمیز باشد، آنها در رواندا پناهندگی خواهند داشت ولی از بازگشت به بریتانیا منع می‌شوند.
این یادداشت، مشروعیت توافق بریتانیا و رواندا را با توجه به حقوق بین‌الملل تحلیل می‌کند و سپس ارزیابی می‌کند که آیا می‌توان از این موضوع واهمه داشت که سایر کشورها از اقدام بریتانیا پیروی کنند و طرح‌های مشابهی را برای اخراج پناهندگان بدون ارزیابی وضعیت آنان دنبال کنند.
غیرقانونی بودن توافقنامه بریتانیا و رواندا
از همان ابتدا، توافق بین بریتانیا و رواندا اعتراضات گسترده‌ای را برانگیخت. این اقدام نه تنها «ظالمانه»، «دلهره‌آور» و «غیرانسانی» بود، بلکه آشکارا «غیرقانونی» بود که مورد انتقاد نیز واقع شد. بنابراین بسیار محتمل است که با پیگیری این توافق، بریتانیا تعهدات خود را براساس مقررات حقوق پناهندگی و حقوق بشر نقض می‌کند.
قبل از هر چیز، ویژگی متمایزی که دولت جانسون برای تعیین اینکه کدام مهاجر ممکن است به رواندا منتقل شود، بسیار مبهم است. این تفاهم‌نامه به بریتانیا اجازه می‌دهد «پناهجویانی که به درخواست آنان رسیدگی نمی‌شود» به شرق آفریقا اخراج/تبعید شوند. همانطور که بوریس جانسون و سایر سیاستمداران محافظه‌کار صریحاً بیان کردند، این مقررات عمدتاً در مورد پناهندگانی اعمال می‌شود که «بطور غیرمعمول» وارد کشور شده‌اند. مهاجرانی که با قایق‌های کوچک توسط قاچاقچیان یا با مخفی شدن در کامیون‌ها یا کشتی‌ها از کانال ]مانش[ عبور کرده‌اند. بنابر گفته دولت جانسون، این مهاجران، صرفنظر از این که از کجا آمده‌اند، پناهجویان نیازمند نیستند، اما باید در دسته «مهاجران اقتصادی» کشورهای امن طبقه‌بندی شوند، زیرا آنها می‌توانند هزینه مسیرهای قاچاق را بپردازند. این ملاحظات به وضوح با بند ۱ماده ۳۱ کنوانسیون پناهندگان ۱۹۵۱ که مجازات پناهندگان را برای ورود غیرقانونی ممنوع می‌کند، مغایر است. همانگونه که دیده‌بان حقوق بشر (HRW) انتقاد کرد، بریتانیا از این طریق، یک سیستم پناهندگی دوگانه ایجاد می‌کند و به دلیل شیوه ورود آنان علیه یک گروه از پناهجویان تبعیض قائل می‌شوند، حتی اگر وضعیت پناهندگی فقط تهدید به اذیت و آزار یا آسیب جدی بستگی داشته باشد.
انتقال پناهندگان از بریتانیا به رواندا نیز به سختی با اصل عدم بازگرداندن که در چندین معاهدات بین‌المللی ذکر شده است (مانند بند ۱ماده ۳۳ کنوانسیون پناهندگان، ماده ۳ کنواسیون اروپایی حقوق بشر، بند ۱ماده ۳ کنوانسیون سازمان ملل متحد علیه شکنجه (CAT) سازگار نیست) و جزء حقوق بین‌الملل عرفی محسوب می‌شود، منطبق است. این اصل دولت‌ها را از انتقال افراد از حوزه صلاحیت خود منع می‌کند (در صورتی که در خطر آسیب‌های جبران‌ناپذیری در کشوری که به آن اخراج/تبعید می‌شوند، مواجه شوند). در تئوری، این اصل توسط دولت بریتانیا نیز به رسمیت شناخته شده است. در واقع، لایحه ملیت و مرزها در سال ۲۰۲۱، که می‌تواند به عنوان مبنای حقوقی سیاست رواندا در نظر گرفته شود، صرفاً اجازه انتقال پناهجویان به «کشور ثالث امن» تا زمانی که درخواست پناهندگی آنان در حال بررسی است را می‌دهد. با این حال، در مورد سوابق حقوق بشری رواندا، بسیاری از کارشناسان به شدت تردید دارند که بتوان رواندا را واقعاً به عنوان یک «کشور امن» طبقه‌بندی نمود که توسط دولت جانسون بیان شده است. با توجه به ارزیابی وضعیت حقوق بشر در رواندا، بریتانیا حتی به «انتخاب گزینشی حقایق یا نادیده گرفتن کامل آنها» متهم گردید. سازمان‌های غیردولتی مانند دیده‌بان حقوق بشر (HRW) و عفو بین‌الملل به طور منظم در مورد مسائل جدی حقوق بشر در رواندا مانند قتل‌های غیرقانونی، مرگ‌های مشکوک در بازداشت، بازداشت غیرقانونی یا خودسرانه، شکنجه و پیگردهای نامربوط، به ویژه هدف قراردادن منتقدان و مخالفان، گزارش می‌دهند. علاوه بر این، با توجه به رفتار با مهاجران در کشور آفریقای شرقی، دلیلی برای نگرانی وجود دارد. در گذشته، گزارش‌هایی مبنی بر استفاده مقامات رواندا از توسل بیش از حد زور و کشتن ده‌ها پناهجو پس از اعتراض آنها به کاهش جیره غذایی وجود داشته است. نظر به این سوابق و پیشینه، به‌خصوص بدبینانه به نظر می‌رسد که خود بریتانیا در مورد احترام به حقوق بشر در رواندا ابراز نگرانی کرد و در سال ۲۰۲۱ به چند رواندایی که از کشورشان گریخته بودند پناهندگی اعطا نمود.
الگویی خطرناک یا بازدارنده برای سایر کشورها؟
به رغم شبهه اخلاقی و قانونی این توافق، برخی از کارشناسان استدلال کرده‌اند که توافق بین بریتانیا و رواندا ممکن است به عنوان الگویی برای سایر سیاستمداران ضدمهاجرت، به ویژه در جهان شمال (کشورهای توسعه یافته) باشد و آنها را تشویق کند تا سیاست‌های مشابهی را اتخاذ کنند.
از سویی، این موضوع صحیح است که اخراج تقریباً انجام شده پناهجویان از بریتانیا به رواندا نقطه اوج فعلی در روند جهانی به سمت برونی‌سازی کارکردهای مهاجرت و پناهندگی است. به عنوان مثال، اتحادیه اروپا و کشورهایی مانند سوئیس و کانادا از سال ۲۰۱۹ به رواندا برای پذیرش پناهندگان از کمپ‌های لیبی پول پرداخت کرده‌اند. در پایان سال ۲۰۲۱، فیلیپو گراندی، کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان، به قانون‌گذاران اتحادیه اروپا هشدار داد که در «مسابقه مقررات‌زدایی» در مورد تضییع حقوق پناهندگان شرکت نکنند. تفاوت بزرگ و کیفیت جدید طرح بریتانیا در این است که – بر خلاف مهاجرانی که از طرف اتحادیه اروپا به رواندا آورده می‌شوند و در صورت اعطای پناهندگی به اروپا اسکان داده می‌شوند- پناهندگان اخراج شده از بریتانیا باید زندگی جدیدی در رواندا آغاز کنند حتی اگر درخواست پناهندگی آنها موفقیت‌آمیز باشد نباید هیچ امیدی برای مجوز زندگی در بریتانیا داشته باشند. از این گذشته، دانمارک قبلاً قانونی را در ژوئن ۲۰۲۱ تصویب کرده بود که به آن کشور اجازه می‌داد پناهندگان را به مراکز پناهندگی در یک کشور شریک/همدست منتقل کند، اما تاکنون نتوانسته کشوری را پیدا کند که مایل به پذیرش پناهجویان اخراج شده از دانمارک باشد. با این حال، پس از اعلام توافق بریتانیا با رواندا در ماه آوریل، علنی شد که این کشور اسکاندیناوی در حال حاضر در حال بررسی توافقی مشابه با رواندا است.
از سوی دیگر، دلایل کافی برای این باور وجود دارد که سیاست پناهندگی بریتانیا در رواندا توسط سایر کشورها دنبال نخواهد شد. قبل از هر چیز، باید به خاطر داشت که مفهوم مهاجرت به آن سوی آب جدید نیست، بلکه از دهه ۱۹۸۰ وجود داشته است. به‌عنوان بارزترین نمونه، ایالات متحده پناهندگان هائیتی و کوبایی را به خلیج گوانتانامو می‌فرستاد، در حالی که استرالیا هنوز هم پس از اینکه پرواز آنها به پاپوآ گینه‌نو در سال ۲۰۲۱ متوقف شد، در حال اخراج مهاجران به کشور جزیره‌ای نائورو است. با این حال، این سیاست‌ها را نمی توان به عنوان داستان‌های موفقیت توصیف کرد، بلکه بیشتر به عنوان داستان‌های هشداردهنده می‌باشند. به ویژه طرح اخراج استرالیا نتوانست به طور مؤثری از ورود مهاجران به این کشور جلوگیری کند و در عین حال گزارش‌هایی در مورد سوءاستفاده وحشتناک از پناهجویان اخراج شده به شدت به اعتبار این کشور لطمه زد. بریتانیا اکنون با واکنش‌های مشابهی مواجه است – مسلماً مسئله‌ای که به نظر می‌رسد دولت جانسون چندان نگران آن نیست، زیرا وعده داده بود به رغم تصمیم دیوان اروپایی حقوق بشر (ECtHR) پروازهای اخراج بیشتری را سازماندهی کند و برخی از محافظه‌کاران حتی اکنون خواستار خروج بریتانیا از کنوانسیون اروپایی حقوق بشر (ECHR) هستند.
دستور موقت دیوان اروپایی حقوق بشر (ECtHR) ممکن است عامل دیگری باشد که کشورهای غربی را از الگوبرداری از بریتانیا باز دارد. البته اگرچه اقدام دیوان تصمیم نهایی درخصوص ماهیت دعوی نیست، اما به این نگرانی اذعان دارد که «پناهجویانی که از بریتانیا به رواندا منتقل می‌شوند به رسیدگی‌های منصفانه و کارآمد جهت تعیین وضعیت پناهندگی دسترسی نخواهند داشت» و شک و تردیدها درخصوص «تصمیم بریتانیا برای توافق با رواندا به عنوان یک کشور ثالث امن» را تصدیق نمود.
وقتی صحبت از اتحادیه اروپا به میان می‌آید، نگرانی جدی مبنی بر اینکه ممکن است سیاست‌های پناهندگی خود را براساس مدل بریتانیا تشدید کند، وجود ندارد. در ژوئن ۲۰۲۱، زمانی که دانمارک قانون اخراج خود را تصویب نمود، سخنگوی کمیسیون ]اتحادیه اروپا[ اعلام کرد که اجرای طرح‌های دانمارک «براساس قوانین موجود اتحادیه اروپا امکان‌پذیر نیست» و در نتیجه کشورهای اتحادیه اروپا را از پیروی بریتانیا منصرف نمود.
سرانجام، بریتانیا و دولت جانسون به طور خاص، در حال حاضر خود را در موقعیت منحصر به فردی می‌بینند. پس از رسوایی «پارتی گیت»، به نظر می‌رسد که دولت بریتانیا اکنون به‌ویژه مشتاق اتخاذ قوانین سخت‌گیرانه مهاجرتی است تا به پایگاه محافظه‌کاران متوسل شود و توجه را از شکست‌های خود منحرف سازد. در واقع، حدود ۷۵ درصد از محافظه‌کاران بریتانیا از سیاست رواندا حمایت می‌کنند. علاوه بر این، توافق بریتانیا و رواندا باید در چارچوب وسیع‌تر بازسازی قانون پناهندگی بریتانیا پس از خروج از اتحادیه اروپا دیده شود. به رغم وعده طرفداران برگزیت مبنی بر «بازپس‌گیری کنترل»، خروج این کشور از اتحادیه اروپا در واقع منجر به ثبت رکورد تعداد مهاجرانی شد که از فرانسه به بریتانیا از کانال ]مانش[ عبور کردند و همچنین واگذاری مسئولیت بریتانیا در قبال پناهجویان را دشوارتر کرد، زیرا دیگر نمی‌توانند از مقررات دوبلین استفاده کنند و مهاجران را به کشوری که برای اولین بار به آن قدم گذاشته‌اند بازگردانند.
نتیجه‌گیری
با در نظر گرفتن همه جوانب، می‌توان دریافت که هرچند کارشناسان تمایل دولت‌ها را به سمت برونی کردن بخش‌هایی از روند پناهندگی مشاهده می‌کنند، اما استدلال‌های متعددی برای این فرض وجود دارد که سیاست پناهندگی بریتانیا در رواندا (که به احتمال زیاد با قوانین بین‌المللی مغایر است) توسط سایر دولت‌ها اتخاذ نخواهد شد.