امکان سنجی شکل گیری یک موافقت نامه چارچوب در زمینه تجارت و حقوق بشر، رهایی از دوگانه حقوق سخت و نرم در مسیر یک سیاست گذاری منسجم

امکان سنجی شکل گیری یک موافقت نامه چارچوب در زمینه تجارت و حقوق بشر، رهایی از دوگانه حقوق سخت و نرم در مسیر یک سیاست گذاری منسجم ^[۱]

نویسنده: Giulia Botta

20 ژوئن ۲۰۲۲

مترجم: کوثر طالبی اسفندارانی (دانشجوی دکترای حقوق بین‌الملل عمومی دانشگاه علامه طباطبائی)

ویراستار علمی: دکتر ندا کردونی (پژوهشگر حقوق بین الملل و مدرس دانشگاه)

در با توجه به شواهد قابل ملاحظه ای از تأثیرات نامطلوب فعالیت های تجاری بر حقوق بشر و محیط زیست، چارچوب قانونی تجارت و حقوق بشر در عرصه بین المللی شتاب گرفت و با اصول راهنمای سازمان ملل در زمینه تجارت و حقوق بشر به اوج خود رسیده است. با توجه به بن بست مذاکرات معاهده فعلی تجارت و حقوق بشر و این حقیقت که قانون گذاری کلاسیک بین المللی در مرحله رکود قرار دارد، چه راهکار کارآمد و انعطاف پذیری می تواند برای ارتقای استاندارد قانونی الزام آور در مورد تجارت و حقوق بشر در نظر گرفته شود؟ هدف این نوشتار، بررسی اقبال پذیری احتمالی یک موافقتنامه چارچوب و رویکرد تدوینی است که، منجر به شکل گیری یک ابزار الزام آور با محتوای حقوق نرم می‌شود، به‌عنوان راه‌حل بالقوه برای گذار از دوگانه حقوق سخت- حقوق نرم که به انسجام و هماهنگی بیشتر سیاست گذاری ها در حوزه تجارت و حقوق بشر  می انجامد، است.

این نوشتار به بررسی اولین دهه به بررسی تجربه اولین دهه پس از تدوین اصول راهنمای سازمان ملل در زمینه تجارت و حقوق بشر می پردازد  و بر ضرورت انسجام و هماهنگی بیشتر سیاست گذاری ها در این خصوص تاکید می کند. سپس به بررسی جریانی می پردازد که در پی دستیابی به الزامات بیشتر برآمده از حقوق نرم در حوزه تجارت و حقوق بشر است. این جریان با سومین پیش‌نویس بازنگری شده یک سند الزام‌آور حقوقی گروه های کاری بین‌ الدولی سازمان ملل متحد[۲] به اوج می‌رسد. از آن جایی که به نظر می‌رسد پیش‌شرط‌هایی برای پذیرش هم تراز یک معاهده متعارف وجود ندارد، این نوشتار، در نهایت، فرصت‌های بالقوه و ساختار احتمالی یک موافقتنامه چارچوب تجارت و حقوق بشر را بررسی می‌کند.

بررسی دهه اول تجارت و اجرای حقوق بشر

در دهه گذشته، اهتمام به اثرپذیری دو حوزه تجارت و حقوق بشر از یکدیگر به تدریج با ابتکاراتی تحت عنوان اصول راهنمای سازمان ملل در زمینه تجارت و حقوق بشر شکوفا شد، که امروزه معتبرترین چارچوب جهانی به منظور شناسایی و کاهش آثار نامطلوب حقوق بشر مرتبط با تجارت قلمداد می شود. از آن جایی که عمر اصول راهنمای سازمان ملل در زمینه تجارت و حقوق بشر در ژوئن ۲۰۲۱ به ده سال رسیده است، گروه کاری سازمان ملل در مورد تجارت و حقوق بشر، با بررسی دهه اول عملکرد آن، بر این مهم پافشاری کرده است که اصول راهنمای سازمان ملل در زمینه تجارت و حقوق بشر به عنوان چارچوب مشترک برای همه ذی نفعان به پیشرفت قابل توجهی منجر شده است.

به گفته John Ruggie، شکاف ‌های ساختاری- حاکمیتی مانع اصلی در اثر بخشی قواعد این حوزه و مسؤلیت پذیری بازیکران عرصه تجارت می شود و از این رو به راهکارهایی کارامدتر که ترکیبی از عناصر داوطلبانه و الزام اور در آن وجود داشته باشد، نیاز است. در این میان، چالش های مرتبط با یک اجرایی شدن قواعد به شکل هماهنگ و موثر نیز وجود دارد که می توان‌ان را برآمده از ماهیت حقوق نرمی قواعد این حوزه و نبود یک ساز و کار متمرکز به منظور مدیریت ابعاد حقوق بشری فعالیت های تجاری دانست. به عنوان مثال، تنها ۳۰ کشور تاکنون برنامه‌های اقدام ملی تجارت و حقوق بشر را پذیرفته‌ اند که فرصتی حیاتی برای پاسخگویی دولت‌ها برای حمایت از حقوق بشر است(DIHR 2017). عدم اجرایی شدن قواعد این حوزه در کنار عدم اقبال کشور ها به برنامه هایی پیشنهادی از سوی نهادهای بین المللی، به خوبی نشان می دهد که چرا صروری است استانداردی بین المللی و الزام آور در این خصوص تدوین گردد(OHCHR, 2016). علاوه بر این، همانطور که Martti Koskenniemi بیان کرده است، در مواجهه با تنوع و تعدد منابع، چارچوب ها و هنجارهای بین المللی  که در تلاشند به تنظیم آثار حقوق بشری فعالیت های تجاری بپردازند، بیش از پیش ضروری است که نظام حقوقی  قدم در مسیر یکپارچه سازی و توسعه همکاری های هماهنگ در این خصوص بگذارد. در این راستا، گروه های کاری بین‌ الدولی سازمان ملل متحد در نقشه راه اصول راهنمای سازمان ملل در زمینه تجارت و حقوق بشر+ ۱۰ برای دهه آتی، با انتخاب اهداف اولویت دار و هشت حوزه عملی، به اهمیت حیاتی ارتقاء انسجام سیاست گذاری ها برای تقویت اقدامات مؤثرتر دولت (هدف ۲.۱) به عنوان اولویت اصلی برای تقویت یک رویکرد سیستمی و حفاظت بهتر از قربانیان اشاره کرده است.

الزام اور شدن فرایندهای داوطلبانه( الزام اور شدن فرایندهای انعطاف پذیر)، آیا به یک معاهده بین المللی نیاز است؟

با اهتمام به ضرورت ارزیابی ابعاد حقوق بشری فعالیت های تجاری، با مجموعه ای از  ساختارهای داوطلبانه و اجباری پراکنده در سطوح ملی، منطقه ای و بین المللی روبرو هستیم که نیاز به یک سیاست گذاری هماهنگ  را به نمایش می گذارد.. گروه کاری سازمان ملل بر فوریت الزام آور نمودن مقررات نوظهور در این خصوص  تاکید نموده است (هدف ۲.۲)، مقررات الزام آور نوظهور را موثر می سازد. فرآیندهای در حال تحول به سمت الزام اور نمودن ارزیابی های  بایسته حقوق بشری ر برخی از حوزه های قضایی قابل رویت است: در اتحادیه اروپا، قانون وظیفه هوشیاری فرانسه، قانون زنجیره تامین آلمان،  ارزیابی بایسته در خصوص کودکان کار  هلند و قانون پیشنهادی هلند در مورد ارزیابی بایسته حقوق بشر، مثال های از اقدامات ملی است. علاوه بر این، تلاش‌های سراسر اتحادیه اروپا برای تنظیم همه جانبه اقدامات مقتضی حقوق بشر در پیشنهاد کمیسیون اتحادیه اروپا برای دستورالعملی در مورد اجرای دائمی ارزیابی بایسته شرکت ها (۲۳/۰۲/۲۰۲۲) به اوج خود رسیده است، و راه را برای ایجاد یک استاندارد حقوقی جامع اروپایی هموار ‌کرده است.

در سطح بین‌المللی، شاهد یک روند رو به رشد  در مسیر «الزام آور نمودن حقوق نرم» با معاهده بالقوه سازمان ملل تأیید می‌شود: گروه های کاری بین‌ الدولی سازمان ملل متحد که از سال ۲۰۱۴ با صدور عناصر پیش‌نویس سند الزام‌آور حقوقی (۲۰۱۷) آغاز به کار کرد، سومین پیش‌نویس بازنگری شده در خصوص یک سند الزام‌آور حقوقی را منتشر نمود (۲۰۲۱). با توجه به دامنه کاربرد و محتوای آن، این پیش‌نویس برای کلیه فعالیت‌های تجاری، از جمله فعالیت‌های فراملی، با هدف تسهیل اجرای مؤثر تعهدات دولت در راستای احترام، حمایت و اجرای حقوق بشر اعمال می‌شود؛ برای اطمینان از احترام شرکت به حقوق بشر؛ جلوگیری و کاهش سوء استفاده از طریق نظارت موثر و ضمانت اجرا. بنابراین، با الهام از اصول راهنمای سازمان ملل در زمینه تجارت و حقوق بشر، بسیاری از توصیه های آن ها به تعهدات حقوقی الزام آور با مزایای متعدد تبدیل می شود (Bonfanti, A, 2021).

با این حال، مقاومت سیاسی و دوقطبی شدن بین گروه‌ها، تلاش‌ها برای اجرایی شدن این روندها( که در پی الزام بخشی به تعهدات حقوق بشری فعالان تجاری است را مختل نموده است

و مباحث جدی در زمینه مطلوبیت و محتوای معاهده احتمالی در این خصوص را مطرح می سازد یکی از انتقادات محوری در این خصوص این مهم است که معاده در حوزه تجارت و حقوق بشر، غیر ضروری است و می تواند آثار خطرناک در پی داشته باشد. نقد دیگر بر ناکارآمدی، تاکید می کند که می تواند خطر شکل گیری یک «رویکرد  ناکارآمد یکسان انگاری» در مقیاس گسترده را به دنبال دارد، مانع قانونی و قابل پیش بینی قلمداد می شود. برای مثال، Ruggie استدلال می‌کند که نگرانی‌های بسیار گسترده‌ای وجود دارد که باید به آن ها پرداخته شود که نمی‌توان آن‌ها را با یک معاهده جامع برطرف نمود، و خطر ایجاد واکنش جدی از طریق تضعیف اعتبار قانونی‌سازی بین‌المللی را در پی دارد.

علی رغم انتقادات، با توجه به نیاز و ظرفیت هایی که در خصوص شکل گیری یک ساختار هماهنگ  که می تواند برآمده از یک قانون گذاری مشخص یک باشد، وجود دارد، چنین اقدامی می تواند در مسیر تکامل نظام فعلی حاکم بر تجارت و حقوق بشر، همانطور که توسط Simons (2017) مشخص شده است، موثر واقع گردد. استدلال های محکمی برای تصویب  پیش نویس وجود دارد که می تواند ساحتاری حقوقی را شکل دهد که به شفافیت، روشن سازی مسؤلیت ها و شناسایی  نتایح قانونی عدم انجام مسؤولیت ها کمک نماید. علاوه بر این، ماهیت الزام آور آن می تواند کاربرد مؤثر را تضمین کند و تأثیرات مثبتی بر دسترسی قربانیان به عدالت و مزایای بالقوه ناشی از تضمین متقابل ایجاد کند.

نیاز به ایجاد تعادل در روند بلند مدت معاهده و مشکلات در تصویب مؤثر آن و فوریت اقدام برای ایجاد تأثیرات کوتاه مدت برای محافظت از قربانیان مستلزم چاره اندیشی در مورد راهکارهای کارآمد و انعطاف پذیر برای توافق بر یک چارچوب بین المللی است. از آن جایی که به نظر می‌رسد پیش ‌شرط‌هایی مورد نیاز برای تصویب یک معاهده متعارف وجود ندارد، یک راه احتمالی برای پیشبرد این است که مسیرهای نظارتی جایگزین و منعطف در چنین عرصه‌های پیچیده‌ای را در نظر بگیریم.

یک راه مطلوب رو به جلو: چرا یک موافقتنامه چارچوب تجاری و حقوق بشر؟

برای تحکیم چارچوب حقوقی بین‌المللی و افزایش انسجام سیاست‌ گذاری ها، تصویب معاهده استاندارد سازمان ملل متحد تنها راهکار قابل اجرا نیست، هم چنین با توجه به اینکه قانون‌گذاری کلاسیک بین‌المللی از نظر کمی و کیفی در مرحله رکود است. در چنین فضایی، اتخاذ یک «رویکرد کنوانسیون چارچوب و یا رویکرد تدوینی» به جای یک معاهده سنتی‌تر تک‌ بعدی، به دلایل متعدد، گزینه‌ای مطلوب، امکان‌پذیر و مؤثر است. یک موافقتنامه چارچوب تجارت و حقوق بشر می تواند به عنوان یک چتر نظارتی با پشتوانه معاهده ای برای اجرای تدریجی اصول راهنمای سازمان ملل در زمینه تجارت و حقوق بشر و عملکرد آن به عنوان سکوی پرشی برای تعیین استانداردهای خاص بعدی عمل کند.

به طور کلی، کنوانسیون‌های چارچوب به‌عنوان منبع حقوق پدیده‌ای نسبتاً جدید هستند که عمدتاً در حقوق بین‌الملل محیط‌ زیست، برای نخستین بار در تنظیم کنوانسیون بارسلونا برای حفاظت از دریای مدیترانه در برابر آلودگی (۱۹۷۷) و کنوانسیون وین برای حفاظت از لایه اوزون (۱۹۸۵) از آن بهره گرفته شد. تعاریف قانونی استاندارد و مدل‌های ثابت برای کنوانسیون‌های چارچوب وجود ندارد، زیرا از نظر محتوا، درجه، شکل تعهدات اساسی، طراحی سازمانی به طور قابل توجهی متفاوت هستند. با این وجود، همانطور که Bodansky در مجموعه جلسات توجیهی فنی کنوانسیون چارچوب کنترل دخانیات در سال ۱۹۹۹ توضیح داد، آن ها «یک سیستم کلی حاکمیتی را ایجاد می کنند و نه تعهدات تفصیلی»، که اهداف کلی و تعهدات گسترده ای را برای طرفین تنظیم می کنند. قوانین دقیق تر و اهداف خاص در توافقات موازی یا بعدی بین طرفین، اغلب از طریق پروتکل ها مورد توجه قرار می گیرند.

با توجه به ساختار پیش‌بینی‌شده احتمالی، یک کنوانسیون چارچوب تجارت و حقوق بشر می‌تواند در ابتدا «هدف کلی» و «اصول راهنما» را بر اساس چارچوب حمایت، احترام و جبران اصول راهنمای سازمان ملل در زمینه تجارت و حقوق بشر تعیین کند. علاوه بر این، «تعهدات کلی» و عناصر اساسی‌تر دولت‌های عضو به دنبال خواهد داشت. به ویژه، مفاد روشن در مورد «توسعه کنوانسیون» که یک ساختار نهادی مؤثر ایجاد می‌کند، کلیدی برای ایجاد یک رژیم حاکمیتی انعطاف‌پذیر است که بتواند موافقت‌نامه‌های بعدی و پروتکل‌های اضافی را تصویب کند. در واقع، باید به محدودیت هایی اشاره کرد. موافقتنامه ها، کنوانسیون‌ها و پروتکل‌های چارچوب تابع حقوق معاهدات و رویه‌های مرتبط هستند، بنابراین مذاکره پیرامون آن ها فی‌نفسه آسان‌تر نیست. در واقع، پروتکل‌ها مستلزم تصویب طرف‌های این چارچوب هستند که خطر تداوم بن بست در موضوعات خاص و محدود کردن تعداد طرف‌های ذینفع را به دنبال دارد. علاوه بر این، انعطاف پذیری بیشتر از سایر معاهدات، ویژگی ذاتی موافقتنامه های چارچوب نیست که امکان تکمیل ابهامات کلی با پروتکل ها را فراهم می کند. در واقع، اثربخشی و انعطاف پذیری آن ها برای پاسخگویی به تغییرات اجتماعی و فنی یا تکنولوژیکی به نحوه طراحی ساختار کنوانسیون چارچوب بستگی دارد.

در مقام ارزیابی نمونه های موجود، کنوانسیون چارچوب تغییرات اقلیمی (۱۹۹۲) مقررات دقیقی در مورد پذیرش پروتکل‌ها و ضمیمه‌ها، روش‌های تصحیح و اصلاح دارد که می‌تواند الگو مناسبی قلمداد شود. این ساختار مبتنی بر یک ساختار نوآورانه است که یک سیستم عمومی حکومتی و یک طراحی نهادی مبتنی بر کنفرانس اعضا (ماده ۷) ایجاد می‌کند، که قادر به تصویب موافقت‌نامه‌ها و پروتکل‌های بعدی مانند پروتکل کیوتو (۲۰۰۵) و موافقت نامه پاریس (۲۰۱۵) که چارچوب کلی را با مشخصات فنی و اساسی تکمیل و گسترش می دهد، است. نهاد عالی نظارت کنوانسیون می تواند عملکرد موافقتنامه چارچوبی را که اجرای اجباری برنامه های اقدام ملی در زمینه تجارت و حقوق بشر را الزامی می کند تحت بازبینی منظم قرار دهد و می تواند کمیسیون هایی را برای نظارت بر تصویب پروتکل های خاص تشکیل دهد. ممکن است پروتکل های خاصی در زمینه ی موضوعات دقیق در مواجهه با چالش های جدید و شیوه های نوظهور اتخاذ شود. آن ها می توانند شاخص های کلیدی برای وضع اقدامات مقتضی، استانداردهای ویژه در بخش های موثر بر حقوق بشر که نیازمند رویکردهای مناسب هستند، رژیم های خاص مانند رابطه دولت- تجارت و تدارکات عمومی را که صراحتاً در پیش نویس سوم مورد توجه قرار نگرفته است، بررسی کنند.

در نهایت، یک کنوانسیون چارچوب تجارت و حقوق بشر به دلایل مختلفی سودمند خواهد بود. در بعد عملی، آن گونه که De Feyter  به درستی بیان می کند، این راه برون رفت از بن بست فعلی است، که به عنوان «ابزار حقوق سخت با محتوای حقوق نرم» در نظر گرفته می شود. در واقع، یک معاهده رسمی با تعهدات اساسی کمتر می‌تواند با سهولت بیشتری توسط کشورهای عضو سازمان ملل مورد توافق قرار گیرد و روند مذاکرات را تسریع می بخشد. علاوه بر این، از نظر ماهوی، می‌تواند به عنوان سکوی پرشی برای شکوفایی یک استاندارد بین‌المللی عام که بر اساس اجرای تدریجی اصول راهنمای سازمان ملل در زمینه تجارت و حقوق بشر ساخته شده است، عمل کند تا با مشخصات و رژیم‌های پادمانی[۳] که در مرحله دوم مورد توافق قرار گیرد، تکمیل شود. علاوه بر این، اگر بر اساس اصول راهنمای سازمان ملل در زمینه تجارت و حقوق بشر عمل شود، می تواند انسجام سیاستی بیشتری را تضمین کند. به دنبال اظهارات کمیسیون بین المللی حقوقدانان مبنی بر اینکه نیازی به در نظر گرفتن تقابل انحصاری روند معاهده در حال تدوین و اصول راهنمای سازمان ملل در زمینه تجارت و حقوق بشر نیست، هر دو سند می توانند در ترکیبی کاملاً منسجم، یکدیگر را تکمیل و تقویت کنند. در نتیجه، متفاوت از یک مدل ایستا و محدودتر از مقررات تجارت و حقوق بشر، انعطاف پذیری بالقوه آن فضاهایی را برای توسعه مترقیانه و ادامه نوآوری سیاست گذاری به عنوان فرصت کلیدی ارائه می دهد.

نتیجه

با وجود گذشت دو دهه از اجرایی شدن اصول راهنمای سازمان ملل در زمینه تجارت و حقوق بشر، خلأ‌های اجرایی در استانداردسازی چارچوب حمایت، احترام و جبران هم چنان وجود دارد که مستلزم انسجام بیشتر سیاست‌ها و اصرار به استاندارد بین‌المللی الزام‌آور تجارت و حقوق بشر است. با در نظر گرفتن بن بست در روند مذاکرات به سمت یک معاهده متعارف، یک موافقتنامه چارچوب تجارت و حقوق بشر یک راه حل هوشمندانه و انعطاف پذیر برای تضمین الزام آوری است که اکنون بیش از هر زمان دیگری مورد نیاز است. در واقع، با توجه به انعطاف پذیری ذاتی بالقوه آن، یک کنوانسیون چارچوب می تواند به عنوان چتر نظارتی با نیروی یک معاهده برای اجرای تدریجی اصول راهنمای سازمان ملل در زمینه تجارت و حقوق بشر عمل کند، که یک ابزار حقوق سخت موثر با محتوای حقوق نرم است که از دوگانگی حقوق سخت در مقابل حقوق نرم فراتر می رود و به عنوان سکوی پرشی برای تعیین استانداردهای خاص تر، می تواند توسعه تدریجی هنجارها و شیوه های تجارت و حقوق بشر را در سطح بین المللی تسهیل کند. اگر به درستی طراحی شود، ابزار انعطاف پذیر قدرتمندی برای سازگاری با چالش ها و پیچیدگی های نوظهور و جدید در زمینه تجارت و حقوق بشر فراهم می کند.

[1] https://voelkerrechtsblog.org/unpacking-the-potentials-of-a-framework-agreement-on-business-and-human-rights/

[2]  UN Open-ended Intergovernmental Working Group’s (OEIWG) Third Revised Draft of a Legally Binding Instrument.

[3]  regimes of protection