تلاش¬ برای آشتی میان تئوری و سیاست: نظراتی پیرامون پیش¬نویس اصلاحی کنوانسیون راجع به حق بر توسعه
نویسنده : Makoto Nakagiri
مترجم: مسعود حبیبی ، دانشجوی دکتری حقوق بین الملل، پردیس بین المللی کیش دانشگاه تهران
ویراستار عملی: دکتر مهشید آجلی لاهیجی، پژوهشگر حقوق بین الملل
بیست¬و¬سومین جلسه کارگروه بین¬الدولی در مورد حق بر توسعه (IGWG)اینجا از ۱۶ تا ۲۰ می ۲۰۲۲ برای بحث در مورد پیش¬نویس اصلاحی کنوانسیون در باب حق بر توسعه برگزار شد (RD) اینجا. این دومین و آخرین پیش¬نویس کنوانسیون، پس از انتشار پیش¬نویس اولیه در ژانویه ۲۰۲۰ است (ZD) اینجا. اگرچه احتمال بازنگری مجدد وجود دارد، اما متن پیش¬نویس اصلاحی همچنان انقلابی و ساختارشکن بوده و جنجال¬هایی از حیث حقوقی و سیاسی برانگیخته است. این مقاله در ادامه مقاله قبلی است که خطر تعبیر حق بر توسعه در حکم حق متعلق به دولت را بررسی می¬کرد اینجا.
زمانی که گزارشگر کار¬گروه بین¬الدولی به طور رسمی پیش¬نویس کنوانسیون حق بر توسعه را تأیید و به کارگروه ارسال نمود، نویسندگان مستقیم پیش¬نویس یاد شده، پنج کارشناس مستقل بودند. به نظر می‌رسد که گروه کارشناسان تهیه¬کننده پیش‌نویس (EDG) در هنگام تهیه پیش‌نویس اولیه از اختیاری نسبی برخوردار بودند، اما متن پیش¬نویس را برخلاف میل و اراده خود و در راستای انعکاس نظرات و پیشنهادات دولت¬ها اصلاح کردند اینجا. نتیجه اینکه، گروه کارشناسان تهیه¬کننده پیش¬نویس، موضع مشخص خود مبنی بر عدم موافقت با متن اصلاحی را در شرح مواد بیان کردند اینجا. مقاله حاضر، تغییرات مربوط به پیش نویس اولیه که به ایجاد پیش نویس اصلاحی و نظرات مطروحه منجر گردید را از منظر صیانت موثر از حقوق بشر مورد بررسی قرار می دهد. هر چند نویسنده این مقاله لزوماً با موضع گروه کارشناسان تهیه¬کننده پیش¬نویس هم¬عقیده نیست، اما تلاش این گروه ذیل فشار ناشی از لزوم برقراری توازن بین قدرت سیاسی و حفظ منافع آسیب پذیرترین مردمان را می¬ستاید.
تنزل تکلیف به مسئولیت؟
برجسته¬ترین تغییر در پیش¬نویس اصلاحی نسبت به پیش¬نویس اولیه، تنزل «تکلیف همه برای رعایت حقوق بشر» به «مسئولیت» در عنوان ماده ۷ بود. گروه کارشناسان تهیه¬کننده پیش¬نویس موافق این تغییر نبود، زیرا باور داشت نسخه قبلی به عنوان چالشی بدیع در حقوق بین الملل کنونی، حائز اهمیتی خاص بود اینجا. در عین حال، تلاش¬ها و جدال¬های گروه کارشناسان تهیه کننده پیش¬نویس به موفقیت در ابقاء عنوان «تکلیف» در متن اصلی منجر گردید.
به موجب عبارت «تکلیف همه»، تمامی بازیگران غیردولتی (NSA) اعم از افراد، شرکت‌ها، سازمان‌های بین‌المللی و هر گروه دیگری، تعهد «حقوقی» مستقیم برای خودداری از نقض «تمامی» حق¬های بشری دارند. اگر این ماده به صورت حاضر تصویب شود، شاهد ایجاد تغییر قابل¬توجهی در حقوق بین¬الملل خواهیم بود، زیرا معاهدات حقوق بشری فعلی به طور مستقیم، تعهد حقوقی بر بازیگران غیردولتی تحمیل نمی¬کند. نقش معاهدات یاد شده، الزام دولت¬ها به انجام و یا ممنوعیت انجام برخی امور از سوی بازیگران غیردولتی و در معنای تکلیف دولت¬ها برای حمایت از حقوق بشر می باشد. حتی در بحث مهم تدوین پیش¬نویس معاهده راجع به تجارت و حقوق بشر، این دولت¬ها هستند که موظف به تضمین مسئولیت حقوقی شرکت¬ها می¬باشنداینجا .
از سوی دیگر، گروه کارشناسان تهیه¬کننده پیش¬نویس در تأیید این ادعا که حقوق بین‌الملل «پیش از این» هم تعهد حقوقی نسبت به رعایت «کلیه» حق¬های بشری، از جمله حق¬های بشری نسبتاً جدید و انتزاعی مانند حق بر توسعه (بندهای ۳ تا ۱۸ ذیل شرح ماده ۷) را بر بازیگران غیردولتی تحمیل کرده است، عمدتاً به تفسیر ماده ۵ مشترک میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی (ICCPR) اینجا و میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (ICESCR) اینجا استناد نمود. این استدلال با مخالفت‌های جدی دولت‌های مهم و حتی سازمان‌های غیردولتی مواجه و در نهایت، به تغییر عنوان ماده مزبور منجر شد.
با وجود این، چگونه می توان حفظ متن اصلی را علی¬رغم تغییر عنوان توجیه کرد؟ گروه کارشناسان تهیه¬کننده پیش¬نویس، هنگام نگارش پیش¬نویس اولیه اذعان کرده بود که تمایز بین «تعهد حقوقی» و «مسئولیت غیرحقوقی» بی¬پایه و اساس است، زیرا صرفاً از اصول راهنمای تجارت و حقوق بشر نشأت می گیرد (یادداشت ۱۹۹ از شرح مواد پیش¬نویس اولیه). به همین دلیل است که از نظر گروه کارشناسان تهیه¬کننده پیش¬نویس، عناوین «تکلیف» و «مسئولیت»، مترادف و قابل¬جایگزینی می¬باشد و هر دو بر وجود یک تعهد حقوقی دلالت دارد، حتی اگر در نهایت عنوان «تکلیف» رجحان یابد. این یک نمونه مهم از جدال گروه کارشناسان تهیه¬کننده پیش¬نویس بر سر اعتقاد نظری آن در برابر واقعیت سیاسی است. به نظر نویسنده این متن، ادعای گروه کارشناسان تهیه¬کننده پیش¬نویس مبنی بر امکان تحمیل مستقیم تعهدات حقوقی بر بازیگران غیر دولتی از سوی دولت¬ها مقرون به صحت است (بند ۱۳ از شرح ماده ۷)، اما در واقع این تکلیف مستقیم به نقض¬های فاحش حقوق بشری اینجا از جمله موارد مصرحه در اساسنامه رم دیوان کیفری بین¬المللی اینجا محدود می¬شود و دقیقاً با ادعای لزوم رعایت «کلیه» حق¬های بشری از جمله حق بر توسعه هماهنگ نیست. موضوع ماده ۵ مشترک میثاق بین¬المللی حقوق مدنی و سیاسی و میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی صرفاً منع سوء¬استفاده از حق¬ها می¬باشد. تفاوت‌های عملی و حقوقی اینجا بین تکلیف بازیگران غیردولتی مبنی بر رعایت حقوق بشر و تکلیف دولت‌ها در راستای صیانت از حق¬های بشری در برابر بازیگران غیردولتی نیز شفاف نیست. به دلایل یادشده، ماده ۷ همچنان مورد بحث و مناقشه است و ممکن است مجدداً مورد بازنگری قرار گیرد.
دستاوردها: حق بر تعیین سرنوشت ملت¬ها، شفافیت، حقوق کار، تغییرات اقلیمی، ریشه¬کنی فقر
یکی از دستاوردهای پیش¬نویس اصلاحی ، اعلام این امر است که تابعان حق بر تعیین سرنوشت باید ملت¬ها باشند، نه دولت¬ها (ماده ۳ بند (ج) و ۵). این موضوع، دستاوردی مهم می باشد، زیرا حق بر تعیین سرنوشت به این دلیل که حق دولت¬ها تلقی می¬شد اینجا، برای مدت¬های مدیدی بحث¬برانگیز بوده است. اکنون واضح است که حق بر تعیین سرنوشت امتیازی برای دولت¬ها جهت حفظ مرزهای ملی¬شان محسوب نمی¬گردد. همچنین، این تغییر می¬تواند نگرانی از تبیین انحصاری توسعه مدنی، فرهنگی، اقتصادی، سیاسی و اجتماعی توسط دولت¬ها را کاهش دهد (ماده ۴). در همین راستا، پیشرفت¬هایی در خصوص حقوق مردم بومی حاصل شد. در حال حاضر، این مردمان بومی دارای «حق تعقیب آزادانه توسعه در همه زمینه¬ها، مطابق با نیازها و منافع خود» می باشند (ماده ۱۷ بند ۱) و این موضوع را می توان به منزله حق سیاسی بر تعیین سرنوشت تعبیر نمود( شرح ماده ۱۷ بند ۱). همانطور که این نویسنده در مقاله پیشین اشاره کرداینجا ، علی¬رغم تصریح این موضوع در اعلامیه سازمان ملل متحد در باب حقوق مردمان بومی اینجا ، در متن پیش¬نویس اولیه اشاره¬ای به آن نشد. ضمناً، ضرورت دارد تا رضایت و غرامت برای جابجایی جهت انعکاس حقوق بین¬الملل فعلی اینجا ، به صراحت اعلام گردد. نمونه مشابهی از نقص پیش¬نویس می¬توان فقدان یک قید اجرایی در ارتباط با لزوم اتخاذ اقدام مثبت در راستای حفاظت از حقوق فرهنگی را مورد توجه قرار داد که با مفاد مقدمه در خصوص اهمیت هویت و تنوع فرهنگی مغایرت دارد.
جالب توجه است که بحث فساد به عنوان یک موضوع مهم، به پیش¬نویس اضافه گردید. در حال حاضر حذف جریان‌های مالی غیرقانونی به عنوان بخشی از تکلیف همکاری از طریق مبارزه با فرار مالیاتی و فساد محسوب می‌شود (ماده ۱۳ بند ۴ (د)). ماده ۱۸ با موضوع پیشگیری از فساد که بر اساس کنوانسیون سازمان ملل متحد در باب فساد اینجا تدوین گردیده، تعهد کلی دولت¬های عضو برای مبارزه با فساد را تبیین می¬نماید. این موضوع را در کنار درج «شفافیت» به عنوان یکی از اصول مشترک جهانی ناظر بر کلیه حق¬های بشری (ماده ۳ (ب))، می¬توان دستاوردهایی نسبتاً متوازن ارزیابی کرد، زیرا به خوبی به تعهدات داخلی و بین المللی اشاره می¬کند.
اضافه شدن عناصر دیگر به تکلیف به همکاری نیز می¬تواند به عنوان تغییراتی مثبت در نظر گرفته شود. عبارت «کار شایسته» به تازگی در شق سوم از بند اول ماده ۱۳ مطرح شده است که به نظر می رسد از منظر حقوق کار یک پیشرفت تلقی گردد. بر حفاظت از محیط زیست نسبت به قبل با شدت بیشتری تأکید شد تا به نحوه مناسبی مورد توجه قرار گیرد (مواد ۳، ۱۳، ۱۵ و ۲۳) و یک بند برای حمایت از سازگاری با تغییرات اقلیمی لحاظ شد (ماده ۱۳ بند ۴ (ح)). در نهایت هم ریشه کنی فقر به عنوان یکی از اهداف تکلیف به همکاری به پیش¬نویس اضافه گردید (ماده ۱۳ بند ۱ (ب)).
سیر قهقرایی: حذف اصلِ رویکردِ حق – محور نسبت به توسعه و جنسیت
سیر قهقرایی عمده در پیش¬نویس اصلاحی کنوانسیون حق بر توسعه در مقایسه با پیش¬نویس اولیه، حذف اصلِ رویکردِ حق – محور نسبت به توسعه (ماده ۳ (پ)) در نتیجه درخواست¬های متعدد از سوی دولت-های جنوب است. متن به عبارت «توسعه حق – محور» اصلاح شد، اصطلاحی که پیش¬تر هرگز مورد استفاده قرار نگرفته بود. دغدغه گروه کارشناسان تهیه¬کننده پیش¬نویس دایر بر لزوم حفظ عبارت اولیه اصل حق – محور در پیش¬نویس اصلاحی ، به حق و درست بود. پشت پرده این موضوع، مناقشه کلاسیک بین کسانی است که حقوق بشر، به ویژه حقوق مدنی و سیاسی را به عنوان پیش¬شرط توسعه قلمداد می¬کنند (رویکرد حق – محور)اینجا و آن دسته که از نظر آنها ،توسعه باید به تحقق حقوق بشر منجر گردد (رویکرد توسعه – محور به حقوق بشر)اینجا . توصیه و پیشنهاد گروه کارشناسان تهیه¬کننده پیش¬نویس، تفسیر رویکرد حق – محور به گونه¬ای سازگار و منطبق با رویکرد توسعه – محور می باشد، تا «تصور موصوف را به عنوان یک مفهوم منصفانه هم برای کشورهای اهدا کننده و گیرنده کمک¬ها اصلاح نماید (بند ۴ از شرح ماده ۳ (پ))». این تلاشی قابل ستایش است زیرا در واقع این دو رویکرد، ناسازگار نیستند، بلکه تقویت کننده یکدیگرند.
با وجود این، نظر به اضافه شدن اصل جدید «مشارکت توسعه جهت انتفاع از کلیه حق¬های بشری» در پیش¬نویس اصلاحی (ماده ۳ (ت))، با حذف رویکرد حق – محور، پیش¬نویس اصلاحی به طور کل به سمت رویکرد توسعه – محور به حقوق بشر انحراف یافت.
با توجه به ابراز نگرانی بسیاری از دولت¬ها در بیست¬وسومین نشست کارگروه بین‌الدولی، در مورد عبارت جدید «توسعه حق – محور»، در نتیجه به نظر می رسد که این قید یک بار دیگر در جلسه بعدی اصلاح شود.
حذف واژه «جنسیت» نقصی آشکار محسوب می¬گردد. اعتراض تعداد قابل¬توجهی از دولت¬ها به ممنوعیت تبعیض بر پایه جنسیت (ماده ۸ بند ۱) به حذف آن منجر شد. بعلاوه، مفاد ماده راجع به برابری جنسیتی به «برابری بین زن و مرد (ماده ۱۶)» تنزل یافت، که صرفاً برابری «فرصت¬ها» به عنوان افزوده¬ای به متن اصلی را ترویج می¬کند (ماده ۱۶ بند ۲ (پ)). برخی از دولت¬ها و سازمان¬های غیردولتی به¬درستی از این موضوع انتقاد کردند، زیرا این تغییر تقلیل حمایت از اقلیت¬های جنسی را در پی دارد. توجیه عدم اعتراض کارگروه کارشناسان تهیه¬کننده پیش نویس در این خصوص دشوار است، اما این نهاد اذعان نمود که قصد دارد مسئله تبعیض علیه زنان و دختران را به صورت ویژه و مبسوط بررسی کند (شرح ماده ۱۶). این توجیه بی پایه و اساس است، زیرا بدرفتاری نسبت به زنان و دختران می‌تواند در قالب تبعیض‌های نهادینه اینجا ، چندلایه و ناظر بر خصوصیات متعدد، بدتر و شدیدتر باشد. همچنین، این حذف با مشی تکامل حقوق بین‌الملل تا به امروز از مجاری دیدگاه‌ها و عقاید متعدد ابراز شده از جمله از کمیته حقوق بشر اینجا، دیوان اروپایی حقوق بشر اینجا ، دیوان بین‌آمریکایی حقوق بشر اینجا در تضاد است.
نتیجه¬گیری و پیشنهادات
با عنایت به مراتب فوق، از نظر گروه کارشناسان تهیه¬کننده پیش¬نویس، برقراری تعادل میان آرمان-گرایی نظری و واقعیت سیاسی به عنوان یک معضل و چالش قلمداد می¬گردد. از آنجاکه در کارگروه بین‌الدولی، دولت‌ها طرف‌های اصلی مذاکره¬کننده پیش‌نویس کنوانسیون هستند، از این رو به گونه¬ای رفتار می¬کنند که انگار تابعان حق بر توسعه خود آنها می¬باشند. به همین علت، نگرانی¬ای که در مقاله قبلی مطرح شد اینجا، برطرف نشده است. ابقاء «حق دولت¬ها برای قاعده¬گذاری» (ماده ۳ (ح))، در کنار «حق و تکلیف دولت¬ها» برای تدوین، تصویب، و اجرای قوانین، سیاست¬ها و شیوه¬های مناسب جهت توسعه ملی»، مثالی از این واقعیت است ( ماده ۸ بند ۴)». علاوه بر این، تکلیف همکاری در زمینه پایداری بدهی نیز در پیش¬نویس اصلاحی، ایجاد شد که بر اساس آن، دولت¬ها نیز در کنار سایرین، از صاحبان حق هستند. (ماده ۱۳ بند ۴ (ذ))
از سوی دیگر، دولت¬ها به اکثر پیشنهادات نوآورانه ارائه شده توسط گروه کارشناسان تهیه¬کننده پیش-نویس اعتراض می¬کنند، زیرا برخی از آن پیشنهادات می¬تواند موجب دگرگونی اساسی حقوق بین الملل موجود شود: تکلیف حقوقی همه بازیگران غیردولتی جهت رعایت حقوق بشر (ماده ۷)، کنفرانس دولت-های عضو (ماده ۲۵) و مکانیسم اجرایی (ماده ۲۷) که صالح به رسیدگی موارد نقض صورت گرفته توسط دولت¬های غیرعضو و تعهدات حقوقی سازمان¬های بین¬المللی در راستای رعایت حقوق بشر است (ماده ۹). مواد ۲۵، ۲۷ و ۹ در پیش¬نویس اصلاحی عیناً ابقاء شد، اما عنوان ماده ۷ تغییر کرد. در صورتی که کلیه این عناصر در بازبینی بعدی حذف شود، تنها دگرگونی مهم ایجاد شده توسط کنوانسیون نسبت به حقوق بین¬الملل موجود، تکلیف حقوقی برای همکاری (ماده ۱۳) یعنی همان قاعده¬ای خواهد بود که در جریان مذاکرات کارگروه بین‌الدولی با هیچ اعتراضی مواجه نشد.
همچنان، در مورد نقش پیش¬نویس¬های فعلی یا آتی راجع به حق بر توسعه در تحقق حقوق بشر، به ویژه نسبت به آسیب‌پذیرترین اقشار، تردیدهایی وجود دارد. در این میان، واقعیت این است که مشی توسعه ملی و همکاری بین¬المللی برای توسعه می¬تواند و باید برای انتفاع بیشتر چنین مردمانی ارتقاء یابد و با انگیزه ایجاد کنوانسیون راجع به حق بر توسعه اینجا همخوانی داشته باشد. برای مثال، منافع قابل¬توجهی در مشخص کردن تعهدات، مسئولیت¬ها یا معیارهای مشترک برای دولت¬ها، سازمان¬های بین¬المللی و سایر بازیگران غیردولتی در ارتباط با ارزیابی اجتماعی و زیست¬محیطی و فرآیند پایبندی، معیارهای مشارکت مردمی و مالکیت، فرآیند افشای اطلاعات و پاسخگویی متقابل، مکانیسم¬های بازرسی و شکایت، دسترسی به راه¬های جبران، ارزیابی مستقل، محدود کردن کمک¬¬ها به مشروط و موثر بودن، تعیین اهداف مشارکت برای همه بازیگران جهت افزایش میزان پیش¬بینی¬پذیری و مراقبت مقتضی در زنجیره تولید و شرایط کار وجود دارد. نظر به عدم سهولت اجرای موارد مزبور، تنها از طریق مفهومی همچون حق بر توسعه قابلیت تحقق آن میسر می¬باشد که به موجب آن تعهدات یا مسئولیت‌هایی برابر بر دوش دولت¬ها، سازمان‌های بین‌المللی و بازیگران بخش خصوصی، هنگام کنش¬گری در عرصه داخلی، خارجی و جمعی ، تحمیل می¬شود (مواد ۷ و ۳). ضرورت دارد گروه کارشناسان تهیه¬کننده پیش¬نویس در این مسیر سخت تلاش کند، در غیر این صورت، حسن¬نیت آنها در خصوص حق بر توسعه می¬تواند به عنوان مستمسک دولت¬ها جهت پیشبرد حقوق¬شان مورد سوء¬استفاده واقع شود.