نافرمانی از شورای امنیت یا شورای امنیت نافرمان؟ آثار قواعد آمره بر قطعنامه‌های شورای امنیت در مباحث اخیر کمیسیون حقوق بین الملل و در دیدگاه‌های دولت¬ها
نویسنده Felix Herbert
مترجم: پویا برلیان-پژوهشگر و دانشجوی دکتری حقوق بین¬الملل دانشگاه علامه طباطبایی
در جلسه عمومی اخیر کمیسیون حقوق بین‌الملل، که در پنجم اوت ۲۰۲۲ برگزار گردید، مباحث بسیاری حول یکی از موضوعات مطرح گردید. در واقع موضوع چنان بحث‌برانگیز بود که پروفسورتلادی، گزارشگر ویژه در مورد هنجارهای مطلق حقوق بین الملل عام( قواعد آمره ) با بکار بردن این تمثیل که خود را در معرض سقوط روی شمشیر قرارداده، بیان نمود که حاضر است در پیوند با این موضوع از موقعیت خود کناره جوید، از سوی دیگر پروفسور هوانگ عضو چینی کمیسیون حقوق بین الملل تلویحاً گفت که موضع گزارشگر ویژه می تواند ساختار امنیت جمعی کنونی را از بین ببرد و شاید آتش جنگ جهانی سوم را شعله‌ور سازد.(اظهارنظر در نشست ۳۵۹۷، ۲۵/۷/۲۰۲۲، پروفسور تلادی در ساعت ۲:۵۳، پروفسور هوانگ ۳:۰۰). چه موضوعی می‌تواند چنین اظهارات تهاجمی را در نشستی مانند کمیسیون حقوق بین الملل به همراه داشته باشد؟ مسئله مورد اختلاف این بود که در صورت تعارض قطعنامه‌های شورای امنیت با هنجارهای مطلق، آیا همچنان قطعنامه‌های مذکور در ذیل حقوق بین الملل، الزام‌آور خواهند بود؟
کمیسیون حقوق بین‌الملل در آستانه نهایی‌سازی فعالیت‌های خود در زمینه قواعد آمره است. کمیته تدوین‌کننده پیشنویس، در قرائت دوم در ماه می ۲۰۲۲ پیشنویس نتایج را تصویب کرد که پیش تر در آخرین جلسه عمومی مطرح شده بودند. دغدغه¬های در خصوص جایگاه قطعنامه‌های شورای امنیت از بند ۱۶ “پیش نویس نتایج” ناشی می شود که براساس آن «قطعنامه، تصمیم یا هراقدام الزام‌آور یک سازمان بین‌المللی در صورت تعارض و به میزان تعارض با قاعده آمره( هنجارهای مطلق)، براساس حقوق بین¬الملل تعهد‌آور نخواهد بود…..». بدیهی است که این بند از پیش نویس نتایج، قطعنامه‌های شورای امنیت را نیز در بر می‌گیرد. البته این مسئله چالش برانگیز، موضوع جدیدی نیست. پیش از این نیز دولت¬ها، دادگاه‌ها و پژوهشگران چنین دغدغه¬ای رامطرح کرده‌اند. از این رو پروفسور تلادی در ابتدا، قطعنامه‌های شورای امنیت را در بند ۱۷ پیشنویس نتایج ذکر کرد. دولت¬های متعددی از مناطق مختلف از جمله برزیل، ایران، آفریقای جنوبی و توگو -از افزودن قطعنامه‌های شورای امنیت به متن پیش نویس نتایج استقبال کردند. درمجموع اکثریت قابل توجهی از دولت¬ها از اعمال بند ۱۶پیش نویس نتایج بر قطعنامه‌های شورای امنیت حمایت کردند. قطعنامه‌های شورای امنیت به منظور جلب رضایت چند دولت مخالف، از متن پیش نویس نتایج به بخش تفسیر منتقل شد. افزون بر این، بخش تفسیری تاکید داشت احتمال تعارض بین قطعنامه‌های شورای امنیت و قواعد آمره بسیار بعید است و اینکه بند ۱۶ پیش نویس نتایج به دولت‌ها اجازه نمی‌دهد بصورت یک‌جانبه از چنین قطعنامه‌هایی نافرمانی کنند. با وجود این پروفسور هوانگ(و پروفسور زاگاینوف عضو روسی کمیسیون حقوق بین-الملل) با نام بردن از شورای امنیت حتی در بخش تفسیر مخالفت کردند.
خطر نافرمانی از شورای امنیت؟
برخی از دولت¬های عضو دائم شورای امنیت در ابتدا موضع شدید‌تری را اتخاذ کردند. فرانسه، انگلستان و آمریکا معتقدند بودند قطعنامه‌های شورای امنیت باید صریحاً از بند ۱۶ پیش نویس نتایج مستثنی باشد. از منظر ایشان، تنها در این مورد خواهد بود که قطعنامه‌های شورای امنیت در صورت نقض قواعد آمره نیز الزام‌آور خواهند بود. چین و روسیه به گونه ملایم¬تری پیشنهاد دادند قطعنامه‌های شورای امنیت صرفا از بخش تفسیری حذف شود. پروفسور تلادی در توییت اخیر خود موضع کشورهای مذکور را دفاع از امتیازات خود( امتیاز عضویت دائمی و حق وتو در ارگانی که اختیارات بی‌شمار آن بواسطه قواعد آمره محدود می‌شود) دانست و از آن انتقاد کرد. با این حال امتیاز نافرمانی از قواعد آمره هرگز وجود نداشته است. ادعاهای دولت¬های مذکور نه تنها دفاعیه نیست بلکه به‌نوعی کوششی مخرب است. هیچ دولت دیگری با اعمال بند ۱۶ پیش نویس نتایج بر قطعنامه‌های شورای امنیت مخالفت نکرد؛ البته اسرائیل و آلمان بر عدم وجود رویه مشابه در این خصوص تاکید داشتند.
پروفسور هوانگ(شروع اظهارنظر۲:۲۵) در مباحث عمومی سه استدلال را در چرایی این موضوع که قطعنامه¬های شورای امنیت را نبایستی در معرض نافرمانی قرار داد مطرح کرد که به نوعی انتقاد پنج عضو دائمی را نیز دربرداشت: او در وهله اول به نقش کلیدی شورای امنیت در منشور ملل متحد و سیستم امنیت جمعی آن پرداخت. چون اختیارات شورا مستقیماً بر جنگ و صلح تاثیر دارند از این رو اجتناب از تخریب اعتبار قطعنامه‌های آن حیاتی است. برخی از دولت‌ها می‌توانند از بند ۱۶ پیش نویس نتایج سواستفاده کنند و در نهایت با استناد به این دستاویز که قطعنامه‌ها با قواعد آمره تعارض دارند، از اجرای آن¬ها خودداری کنند. دوم اینکه ماده ۱۰۳ منشور سازمان ملل متحد، اهمیت شورا را تصدیق کرده است. براساس این ماده، تعهدات مقرر در منشور از جمله تعهدات منتج از قطعنامه‌های شورا بر دیگر تعهدات معاهداتی برتری دارند. او در وهله سوم امکان تعارض قطعنامه شورای امنیت و قواعد را امری موهوم دانست و احتمال آن را رد کرد. از این رو او به این نتیجه رسید که نام بردن از شورای امنیت در تفسیر باعث سردرگمی و آشفتگی خواهد شد. جالب اینجاست که هیچ کدام از پنج عضو دائم(یا دولت¬های دیگر) در استدلال خود اعلام نکردند شورای امنیت تابع قواعد آمره نیست.
بنابراین براستی این پرسش مطرح می¬شود که اگر قطعنامه شورای امنیت قواعد آمره را نقض کند، آنگاه بصورت خودکار غیرمعتبر خواهد بود و اینکه در صورت رخ دادن چنین نقضی، چه پیامدهایی را به همراه دارد؟
پیش تر در زمینه های مشابه دیگری مباحثی مطرح شده است که امکان استناد یک‌جانبه به اثر بی اعتبار‌کننده قواعد آمره، باعث تضعیف حقوق بین‌الملل خواهد شد. به ویژه برخی مدعی هستند ماده ۵۳ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ در زمینه حقوق معاهدات-مبنی بر اینکه هرمعاهده¬ای که در تعارض با قواعد آمره باشد، باطل است- اعتبار معاهدات را در معرض خطر قرار داده زیرا به دولت¬ها اجازه می‌دهد از تعهدات معاهداتی خود سرباز زنند. ماده ۶۶ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ در زمینه حقوق معاهدات برای کاهش خطر ذاتی استنادات یک‌جانبه به قواعد آمره، حل و فصل اختلافات در دیوان بین¬المللی دادگستری را فراهم ساخته است. با این حال شماری از دولت¬ها نسبت به ماده ۶۶ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ درباره حقوق معاهدات حق شرط¬هایی قائل شده¬اند. افزون بر این گرچه ماده ۵۳ نمایانگر حقوق بین‌الملل عرفی است (معاهده¬ای که با قواعد آمره در تعارض باشد، برای دولت¬های غیرعضو کنوانسیون وین ۱۹۶۹ در زمینه حقوق معاهدات نیز نامعتبر است) اما ماده ۶۶ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ چنین قابلیتی ندارد. بنابراین حل و فصل اختلافات در دیوان بین المللی دادگستری صرفا برای برخی از کشورها الزامی است. با وجود این، برخلاف پیش‌بینی‌های بدبینانه به نظر می‌رسد ماده ۵۳ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ درباره حقوق معاهدات ثبات روابط معاهداتی را متزلزل نمی‌کند، تنها در موارد نادری به منظور ادعای بی‌اعتباری معاهدات به این ماده استناد شده است. بر این اساس آیا می‌توان فرض کرد استناد یک‌جانبه به قواعد آمره باعث تضعیف اقتدار الزام‌آور قطعنامه‌های شورای امنیت خواهد شد، بخصوص اگر خطر تضعیف معاهدات تحقق نیافته باشد؟
یک تفاوت بین این دو حالت( تضاد معاهدات و قطعنامه¬های شورای امنیت با قواعد آمره) این است که اگر دولتی ابتدا معاهده ای را مورد مذاکره قرار داده باشد و آن را تصویب کند و سپس مطابق با ماده ۵۳ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ درباره حقوق معاهدات آن‌را بی‌اعتبار بداند، مسلماً چنین دولتی اقدام مورد نظر را از روی سو نیت انجام داده است. گاهی قطعنامه‌های شورای امنیت تعهداتی را در مورد دولت-های عضو سازمان ملل متحد در بردارد، بدون اینکه چنین دولت¬هایی در روند تهیه پیش نویس اظهارنظری داشته باشند در چنین شرایطی ممکن است برخی از کشورها از قواعد آمره به عنوان “راه گریز” استفاده کنند. با این حال استناد یک‌جانبه در خلاء امکان‌پذیر نیست. دولت¬های دیگر و شورای امنیت می‌توانند با سواستفاده از استناد به قواعد آمره مخالفت و آن‌را نامشروع اعلام کنند. در چنین وضعیتی دولت متخلف در صورتی در استناد یک‌جانبه به قواعد آمره ناموفق خواهد بود که استناد او بی‌اساس باشد. چنین دولتی ممکن است قطعنامه را اجرا نکند، اما چنین نافرمانی با هزینه¬های بالای (سیاسی ) برای این دولت همراه خواهد بود. با این حال ذکر یا حذف قطعنامه‌های شورای امنیت از تفسیر بند ۱۶ پیش نویس نتایج، صرف نظر از خطر قابل توجه سواستفاده، به احتمال زیاد بر تشدید یا تخفیف چنین خطری تاثیر چندانی ندارد.
نافرمانی شورای امنیت از قواعد آمره؟
از سوی دیگر احتمال اینکه شورای امنیت قطعنامه‌ای را تصویب کند که در عین حال یکی از قواعد آمره مانند ممنوعیت نسل‌کشی یا برده‌داری را نقض کند، بسیار نادر است. با وجود این آن¬گونه که پروفسور هوانگ مدعی شد، احتمال نافرمانی قطعنامه‌ای شورای امنیت از قواعد آمره صرفاً امری موهوم نیست. به عنوان مثال یکی از راهکارهای خاتمه‌دادن به تجاوز فعلی روسیه به اوکراین، ممکن است قطعنامه شورای امنیت باشد که دربرگیرنده پذیرش و تایید کنترل روسیه بر کل یا بخشی از سرزمین‌هایی باشد که به‌طور غیرقانونی مورد تهاجم قرار داده است. بدیهی است که چنین قطعنامه‌ای با حق خلل ناپذیربودن تعیین سرنوشت ملت اوکراین (ر.ک ضمیمه پیشنویس نتایج) و تعهدِ عدم شناسایی وضعیت منتج از نقض قواعد آمره به عنوان وضعیت قانونی(بند ۱۹ پیشنویس نتایج) متعارض است. به عنوان مثال می‌توان به قضیه کادی نیز اشاره کرد. دادگاه بدوی اروپایی در این قضیه درباره وجود تعارض بالقوه بین قعطنامه شورای امنیت و حقوق اساسی خواهان(که بنا به ادعای دادگاه، قواعد آمره بودند) حکم داد. مثال‌های فوق فارغ از مناقشه نیستند اما حکایت از آن دارند که احتمال تعارض میان قطعنامه‌های شورای امنیت و قواعد آمره وجود دارد. بنابراین همان‌طور که پروفسور هوانگ عنوان داشت، نمی‌توان تعارض میان قطعنامه شورای امنیت و قواعد آمره را با تعارض میان قواعد آمره و منشور یکی دانست. افزون بر این گرچه ماده ۱۰۳ منشور ملل متحد بر اعتبار منشور در برابر معاهدات متعارض تاکید دارد، اما منشور را بالاتر یا فراتر از قواعد آمره نمی‌داند.
خطر استناد سواستفاده آمیز و یک‌جانبه به قانون در تمامی نظام‌های غیرمتمرکز و فاقد صلاحیت اجباری وجود دارد. گرچه ذکر صریح شورای امنیت در بند ۱۶ پیشنویس نتایج یا تفسیر آن، خطر تشویق به استناد سواستفاده¬آمیز یک‌جانبه برای فرار از تعهدات منشور را به همراه دارد اما حذف صریح قطعنامه‌های شورای امنیت از بند ۱۶ پیشنویس نتایج، خطر دیگری را به همراه خواهد داشت: ممکن است شورای امنیت قواعد آمره را جدی نگیرد. درنهایت پرسش این است: «چه خطری ترجیح داده می¬شود؟» گرچه پنج عضو دائم از نام بردن از شورای امنیت انتقاد کردند، اما دولت¬های دیگر از این کار استقبال کردند. آن¬ها احتمالاً معتقدند نافرمانی شورای امنیت از قواعد آمره خطرهای بزرگتری را به همراه دارد. این کشمکش بر وجود دیدگاه‌های متفاوت در قبال اختیارات و صلاحیت¬های شورای امنیت و همچنین اقتدار قواعد آمره دلالت دارد.
کمیسیون حقوق بین¬الملل در جلسه عمومی ۲۶ جولای ۲۰۲۲ در نهایت پس از رایزنی‌های غیررسمی و با اجماع، اشاره صریح به قطعنامه‌های شورای امنیت را تایید و بخش تفسیری بند ۱۶ پیشنویس نتایج را تصویب کرد. صرف نظر از اینکه چه چیزی باعث تغییر رویکرد اعضا ی کمیسیون حقوق بین الملل شده است، به نظر می رسد باید از این اقدام استقبال شود. هم‌اکنون بند ۱۶ پیش نویس نتایج، آشکارا قطعنامه‌های شورای امنیت را در بر می‌گیرد. کمیسیون حقوق بین الملل بدین وسیله رسماً تصدیق می‌کند که قطعنامه‌های شورای امنیت تا آنجا الزام‌آور هستند که قواعد آمره را نقض نکنند. گرچه کمیسیون حقوق بین الملل درباره موضوع به نتیجه نهایی رسید اما باید منتظر ماند و دید بند ۱۶ پیش نویس نتایج در واقعیت چگونه عمل می‌کند. با وجود نگرانی افرادی مانند پروفسور هوانگ، احتمال ظهور سردرگمی و آشفتگی ناچیز است.