قطعنامه مجمع عمومی سازمان ملل متحد در خصوص جبران خسارت برای تجاوز به اوکراین؛ پیروزی برای حاکمیت بین‌المللی قانون؟[۱]
Rana Moustafa Essawy
مترجم: فاطمه میرآخورلی
دانشجوی دکتری حقوق بین¬الملل دانشگاه قم
ویراستار علمی: دکتر مژگان رامین‌نیا
عضو هیئت علمی دانشگاه پیام¬نور
در تاریخ ۱۴ نوامبر ۲۰۲۲، مجمع عمومی سازمان ملل متحد پیش‌نویس قطعنامه A/ES-11/L.6 را در مورد «پیشبرد جبران خسارت تجاوز به اوکراین» به تصویب رساند. قطعنامه فوق‌الذکر
«نیاز به ایجاد یک سازکار بین‌المللی را با همکاری اوکراین برای جبرن خسارت، ضرر و تلفات ناشی از اعمال متخلفانه بین¬المللی فدراسیون روسیه در اوکراین یا علیه اوکراین شناسایی می¬نماید. همچنین توصیه می¬کند که کشورهای عضو با همکاری اوکراین به منظور هماهنگی جمع‌آوری شواهد، یک دفتر بین‌المللی جهت ثبت خسارت ایجاد کنند تا به شکل مستند شواهد و اطلاعات مربوط به خسارت، ضرر یا تلفات وارده به همه اشخاص حقیقی و حقوقی ناشی از اعمال متخلفانه بین¬المللی روسیه در اوکراین یا علیه اوکراین را ثبت نماید و جمع‌آوری اسناد و شواهد را هماهنگ کند».
قطعنامه موصوف با ۹۴ رای موافق و ۱۴ رای مخالف و ۷۳ رای ممتنع به تصویب رسید. اگرچه صدور قطعنامه به عنوان واکنشی تاریخی و مهم به نقض شدید قوانین بین‌المللی مورد تحسین قرار گرفته است اما از سوی دیگر، گروهی آن را به عنوان بازتاب استانداردهای دوگانه در اجرای حقوق بین‌الملل مورد انتقاد قرار داده و صدور آن را به لحاظ غیرقانونی بودن محکوم کرده‌اند و در نتیجه معتقد هستند بایستی عاری از هر گونه پیامد قانونی باشد. نوشتار حاضر به دنبال بررسی ابعاد حقوقی این قطعنامه است.
قانونی بودن قطعنامه
برخی از کشورها(چین، روسیه، کره شمالی، اریتره) نگرانی خود را در مورد قانونی بودن قطعنامه ابراز کرده¬ و چنین استدلال کردند که مجمع عمومی خارج از حدود اختیارات قانونی خود عمل کرده است؛ چرا که رکن قضایی نیست و در نتیجه نمی‌تواند سازکاری بین‌المللی برای تعریف اعمال متخلفانه بین‌المللی یک کشور و تصمیم‌گیری راجع به جبران خسارات ایجاد نماید.
با این حال، همان‌طور که توسط کشورهای حامی قطعنامه به درستی مشخص شده است، این مصوبه فی‌نفسه سازکاری بین‌المللی برای جبران خسارت مانند کمیسیون غرامت سازمان ملل متحد که در سال ۱۹۹۱ توسط شورای امنیت سازمان ملل متحد برای تعیین غرامت‌های ناشی از تهاجم غیرقانونی عراق به کویت تاسیس شد، ایجاد نمی¬کند. در حقیقت، قطعنامه مجمع عمومی صرفا «نیاز» ایجاد این سازکار را شناسایی نموده و باید آن را درخواست تلویحی از دولت‌ها برای ایجاد چنان سازکاری تفسیر کرد.
صلاحیت مجمع عمومی برای تصویب این توصیه‌نامه، همان‌طور که در مقدمه قطعنامه اشاره شده است، به درستی بر مبنای ماده ۱۴ منشور ملل متحد احراز شد که صراحتا این اختیار را به مجمع می¬دهد تا «برای حل مسالمت‌آمیز هر وضعیتی، از جمله وضعیت‌های ناشی از نقض مقرّرات منشور که به نظر می¬رسد احتمالا به رفاه عمومی یا به روابط دوستانه بین¬المللی خدشه وارد کند، اقداماتی را توصیه نماید». بنابراین مسئله، قانونی بودن مبنای صدور قطعنامه مطرح نیست بلکه مسئله اصلی در قانونی بودن پیامدهای آن است.
قانونی کردن غیرقانونی¬ها
همان‌طور که پیشتر ذکر شد، قطعنامه مجمع می¬تواند چنین تفسیر شود که به طور ضمنی به کشورها توصیه می¬کند که سازکاری بین‌المللی به منظور جبران خسارات و زیان‌های ناشی از نقض حقوق بین‌الملل توسط روسیه ایجاد نمایند. به دیگر سخن، این قطعنامه -همان‌طور که برخی از دولت‌ها به درستی تاکید کردند- سازکاری را تایید و توصیه می¬کند که بایستی توسط دولت‌ها و در خارج از چارچوب سازمان ملل متحد شکل بگیرد.
سوال این است که آیا قطعنامه مذکور بر شکل‌دهی سازکاری توسط دولت‌ها جهت رسیدگی به آثار نقض حقوق بین‌الملل توسط روسیه ـ که در نگاه نخست خلاف قانون به نظر می‌رسد ـ جامه قانونی می‌پوشاند؟
دلیلی که من سازکار پیشنهادی را خلاف قانون توصیف کردم این است که با توجه به اعتراضات روسیه و نیز دیگر پُست‌های منتشره اخیر که موضوع جبران خسارت را مطرح کرده‌اند(همچنین بنگرید: اینجا و اینجا)، پیش‌بینی می‌شود «سازکار»، منابع جبران خسارت را از محل دارایی‌های مسدود شده روسیه تامین کند. این اقدام، یعنی تسویه وجوه غرامت از محل دارایی‌های مسدود شده روسیه، از آن‌جا که اصل مصونیت حاکمیتی روسیه را نقض می‌کند، بر خلاف حقوق بین‌الملل است.
استدلال‌هایی مطرح شده است که استفاده از اموال مسدود شده روسیه به عنوان یک اقدام متقابل برای ترغیب روسیه به پیروی از تعهداتش ذیل حقوق بین¬الملل، از جمله تعهد این کشور به پرداخت غرامت برای تجاوز به اوکراین قابل توجیه می¬باشد.
این استدلال بر پایه مقررات ماده ۵۴ پیش¬نویس طرح کمیسیون حقوق بین¬الملل راجع به «مسئولیت دولت‌ها ناشی از اقدامات متخلفانه بین‌المللی» استوار شده است. در واقع، آن تعهدی که روسیه نقض کرده است یک تکلیف در قبال کُلّ جامعه بین‌المللی است، لذا به همه کشورها ولو کشورهای غیرآسیب‌دیده حق می‌دهد که علیه ناقض چنان تعهدی ادعای مسئولیت کنند(ماده ۴۸ پیش‌نویس مواد کمیسیون).
اگرچه با تحلیل و تعمیق در ماده ۵۴ پیش‌نویس طرح کمیسیون، این امر آشکار می¬گردد که ماده مذکور نمی¬تواند به مثابه مبنای قانونی انکار حاکمیت روسیه به کار رفته و تسویه خسارات از محل دارایی‌های مسدود شده روسیه را به عنوان یک اقدام متقابل توجیه کند.
ماده ۵۴ طرح تصریح می‌کند:« این فصل به حق دولت‌ها ذیل بند ۱ ماده ۴۸ خدشه‌ای وارد نمی‌کند و هر دولتی حق دارد به مسئولیت دولتی دیگر و اتخاذ اقدامات قانونی علیه آن دولت جهت اطمینان از توقف نقض تعهد و جبران خسارت به نفع دولت زیان‌دیده یا دیگر اشخاص ذی‌نفع تعهد نقض شده، استناد ¬کند». این ماده که به طور واضح درباره حق سایر دولت‌ها به واکنش در برابر نقض تعهداتی سخن می‌گوید که متضمن تکلیفی نسبت به کُلّ جامعه بین‌المللی است، مشروط به اتخاذ اقدامات قانونی شده، نه اقدامات متقابلی که خود غیرقانونی باشند و دولت قربانی برای وادار ساختن دولت متخلف به پایبندی به تعهدات بین¬المللی اتخاذ کند. بنابراین، ماده ۵۴ مبنای قانونی حقی برای کشورهای غیرآسیب‌دیده جهت اتخاذ اقدامات متقابل ایجاد نمی‌کند(شرح کمیسیون حقوق بین¬الملل درخصوص ماده ۵۴، ص۱۳۹، بند ۷).
هر چند کمیسیون اعلام کرد که حق کشورهای غیرآسیب‌دیده برای اتخاذ اقدامات متقابل مورد مناقشه است و رویه در این مورد قاطع نیست(ص ۱۲۹، بند ۸)، برخی از نویسندگان بر این باور هستند که [از زمان تنظیم پیش‌نویس تا امروز] همه چیز تغییر کرده و امروزه این حق به بخش لاینفکّی از عرف بین¬المللی مبدل گشته است(بنگرید: اینجا، اینجا و اینجا). اگر چه من، با کمال احترام به آن نویسندگان، با متدلوژی اتخاذی ایشان برای اثبات شکل‌گیری چنان حقّی مخالف هستم.
طرفداران این دیدگاه تنها به رویه دولت‌ها(عمدتا غربی) تکیه کرده‌اند، بی‌آنکه به موضوع عنصر معنوی در آن رویه پرداخته باشند که البته دلیلش تکیه آن‌ها بر ایده «مفروض بودن عنصر معنوی»[۲] بوده است که پیشتر توسط دیوان بین‌المللی مطرح شده است(بنگرید: اینجا پانوشت شماره ۴۹). با این حال، چنان مفروض گرفتنی مغایر با رهیافت «دو عنصری» پذیرفته‌شده کمیسیون برای شکل‌گیری عرف بین¬المللی است. به علاوه ایده مفروض بودن عنصر معنوی را به سختی می‌توان بر مورد اقدامات متقابل شخص ثالث اعمال کرد؛ چرا که رویه مورد استناد ـ چنان که آقای اُپرتی بادَن، از اعضای کمیسیون حقوق بین‌الملل، گفته است ـ به «محدوده‌ای از عمل دولت‌ها تعلّق دارد که تشخیص تعلّقش به حقوق بین‌الملل یا روابط بین‌الملل دشوار است». حتی اگر ایده مفروض بودن عنصر معنوی برای این مورد قابل دفاع باشد هم باز خود شکل‌گیری یک رویه عمومی به عنوان ضرورت ایجاد عرف جای سوال دارد. موافقان، اظهارات مختلفی که توسط دولت ها در کمیته ششم مجمع عمومی مطرح شد و منعکس‌کننده نظر ایشان بر مخالفت رویه بین‌المللی چه از حیث مادی و چه از حیث معنوی با وجود یک حق عرفی برای اتخاذ اقدام متقابل توسط شخص ثالث است را نادیده می¬گیرند. بنابراین من معتقد هستم که حق یک دولت غیرآسیب‌دیده به اتخاذ اقدام متقابل در برابر دولت متخلف بخشی از حقوق بین‌الملل موجود نیست.
حتی در صورتی که حق اقدام متقابل کشورهای ثالث مسلّم فرض شود هم، این امر توجیه قانونی برای ایجاد سازکار جبران خسارت از محل دارایی‌های مسدود شده روسیه فراهم نمی‌کند. با استفاده از همان متدلوژی اتخاذ شده توسط موافقان این حق و مبتنی بر دیگر مفاد پیش‌نویس طرح(ماده ۵۵)، می‌توان چنین استدلال کرد که عدم تصریح بر اقدام متقابل به عنوان یکی از عوامل موجهه نقض حق مصونیت حاکمیتی، در بر دارنده «یک عنصر معنوی مبنی بر این باور دولت‌هاست که بر قواعد مصونیت و (خدشه ناپذیری آن) پافشاری دارند و قصد ندارند آن را متاثر از مفهوم اقدامات متقابل تضعیف نمایند»(تام رایز). به عبارت دیگر، تعهد به رعایت مصونیت دولت‌ها از جمله تعهدات بین¬المللی است که نمی‌تواند تحت تاثیر اقدامات متقابل قرار گیرد. بنابراین، ایجاد سازکاری برای جبران خسارت از محل اموال مسدود شده روسیه فاقد مبنای قانونی در حقوق بین الملل می‌باشد.
همچنین در رویه کمیسیون غرامت سازمان ملل برای عراق نیز سابقه¬ای مبنی بر این که بتوان در قالب اقدام متقابل، مصونیت حاکمیتی را نادیده گرفت، به چشم نمی¬خورد. در حقیقت، این کمیسیون در ابتدا به منظور تامین بودجه از طریق فروش صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی عراق ایجاد شده بود(بنگرید: اینجا (قطعنامه S/22559 (1991) بند ۱۶). با عدم همکاری عراق، شورای امنیت قطعنامه ۷۷۸(۱۹۹۱) را تصویب کرد که کشورهایی که در آن‌ها وجوه مسدود شده عراقی وجود دارد، آن وجوه را به یک حساب اختصاص‌یافته ذیل قطعنامه‌های ۷۰۶ و ۷۱۲ شورای امنیت منتقل کنند. این سابقه شاهدی بر وجود یک نُرم بین‌المللی مبنی بر حق کشورها بر نادیده گرفتن مصونیت دولت‌ها و اموال دولتی نیست.
اولا این کمیسیون توسط شورای امنیت تشکیل شد که این اختیار را دارد که تکالیفی را بر دولت‌ها بار نماید که با تعهدات بین‌المللی موجود آن‌ها مغایرت داشته باشد و طبق ماده ۱۰۳ منشور، تکالیف مقرر شده برای دولت‌ها توسط شورای امنیت ملل متحد بر دیگر تعهدات بین‌المللی دولت‌ها رجحان دارد. بنابراین هرگونه استفاده از وجوه مسدود شده عراقی به شرح بالا، نمی¬تواند به عنوان شاهدی بر باور عمومی دولت‌ها به مجاز بودن نادیده‌گیری مصونیت دولت‌ها و اموال دولتی به مثابه اقدام متقابل، به کار گرفته شود. افزون بر این، کمیسیون در کامنتری خود در مورد ماده ۵۴ پیش‌نویس طرح مسئولیت دولت‌ها تاکید کرده است که این ماده «واکنش‌های نهادی در چارچوب سازمان‌های بین‌المللی… برای مثال، در مواردی که تحت اختیارات فصل هفتم منشور ملل متحد رخ می‌دهد» را در برنمی¬گیرد(ص ۱۳۷). به هر روی باید توجه داشت که فقط ایالات متحده آمریکا دارایی‌های عراق را به کمیسیون غرامت سازمان ملل تسلیم کرد. در حالی که اکثر کشورها از انجام چنین انتقالی امتناع کردند یا موفق به انتقال نشدند. گزارش شده است که ۵۸ کشور از ۶۲ کشوری که دبیرکل سازمان ملل متحد با ایشان مکاتبه کرد، پاسخ دادند که عراق دارایی‌های مسدود شده¬ای در کشورشان ندارد(بنگرید: اینجا).
پس از آن که نشان داده شد سازکاری که برای جبران خسارت علیه روسیه توصیه شده است، بر اساس حقوق بین‌الملل مبنای حقوقی محکمی ندارد، این سوال مطرح می‌شود که آیا قطعنامه مجمع عمومی برای این امر غیرقانونی، مبنای قانونی تولید می‌کند؟ موضوع قابلیت قطعنامه‌های مجمع عمومی در ایجاد مبنای قانونی مدت‌ها مورد بحث بوده است(بنگرید: اینجا). با این وجود، بدون پرداختن عمیق به استدلال‌های مختلف مطروحه در این زمینه، باید گفت ابهام پیرامون فرآیند تامین مالی سازکار جبران خسارت در قطعنامه مجمع عمومی آن قدری زمینه فراهم می‌کند که کسی بگوید در هر حال قطعنامه مزبور نمی‌تواند به ترتیبی تفسیر شود که متضمن درخواست از دولت‌ها برای انجام یک عمل خلاف حقوق بین‌الملل باشد.
طبق نظر دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه حق عبور(۱۹۵۷) اصل پذیرفته‌شده¬ای در تفسیر وجود دارد که بر آن اساس «متن برخاسته از اراده یک دولت، اصولاً باید به ترتیبی تفسیر شود که آثاری که تولید می‌کند مطابق با قوانین موجود در زمان خودش باشد، نه بر خلاف آن». همچنین در خصوص تفسیر قطعنامه‌های سازمان‌های بین‌المللی، شعبه استیناف دادگاه بین‌المللی کیفری برای یوگسلاوی سابق در پرونده تادیچ اظهار داشت:«باید فرض شود که مادامی که شورای امنیت به طور صریح یا ضمنی از قواعد عام حقوق بین‌الملل عدول نکرده است، قصد دارد در محدوده این قواعد باقی بماند».
بنابراین، نمی‌شود ادعا کرد که قطعنامه مجمع عمومی در مورد جبران خسارت تجاوز به اوکراین می‌تواند به عنوان یک توجیه قانونیِ رافعِ ابهام‌های حقوقی مرتبط با چنان سازکاری و فعالیت‌های آن عمل کند؛ به ویژه آن که مصونیت حاکمیتی دولت‌ها ناشی از اصل برابری حاکمیت¬ها و یکی از اصول اساسی است که سازمان ملل متحد بر آن اساس بنا شده است(بند اول ماده ۲ منشور).
نتیجه
با توجه به غیرقانونی بودن ایجاد سازکاری بین‌المللی برای جبران خسارات اوکراین از محل دارایی‌های مسدود شده روسیه، تلاش‌ها برای استفاده از قطعنامه مجمع عمومی به مثابه تولید یک مبنای قانونی برای یک عمل خلاف قانون، به قیمت تضعیف بیش از پیش مشروعیت سازمان ملل متحد تمام می‌شود که مدت‌هاست به جای ایفای نقش مدافع حاکمیت بین‌المللی قانون، آلت دست غربی‌ها شده است. در واقع، کشورها باید از همه توان خود برای خاتمه بخشیدن به تجاوز روسیه استفاده کنند، اما این کار باید بدون ایراد اختلال بیشتر در نظم حقوقی بین‌المللی[۳] انجام شود.[۴]
[۱] https://opiniojuris.org/2023/01/17/the-un-general-assembly-resolution-on-reparations-for-aggression-against-ukraine-a-victory-for-the-international-rule-of-law/
[2] a presumption of opinio juris
[3] International legal order
[4] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)