مبارزه با تروریسم در شورای امنیت ملل متحد؛ آیا کنشگری به ظاهرسازی تبدیل شده است؟
[۱]
Eric Rosand[2]
مترجم: پویا برلیان
دانشجوی دکتری حقوق بین¬الملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر علی نواری
عضو هیئت علمی دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری
از اعضای شورای امنیت ملل متحد انتظار میرود در اواخر این ماه با اندکی هیاهو قطعنامهای که ماموریت پایانیافته اداره اجرایی کمیته ضد تروریسم را تمدید میکند، تصویب نمایند. شورا در واکنش به حملات ۱۱ سپتامبر در [سال] ۲۰۰۱ به سرعت عمل کرد. دو دهه بعد علیرغم ظهور تهدیدهای امنیتی به احتمال شدیدتر و همچنین ساختار کنونی نظام گسیخته ضد تروریسم چندجانبه، شورا هیچ قصدی برای عقبنشینی یا حتی ارزیابی نقش خود در مقابله با تروریسم نشان نمیدهد.
اداره اجرایی کمیته ضد تروریسم یک نهاد منحصر به فرد ملل متحد [متشکل] از حدود ۴۰ کارشناس ضد تروریسم است که شورا برای کمک به نظارت خود بر تلاشهای کشورها برای اجرای تعهدات مختلف حقوقی و اجرایی ضد تروریسم که شورای امنیت کمتر از سه هفته پس از حملات ۱۱ سپتامبر بر تمامی کشورها تحمیل نمود، آن را ایجاد کرد. تصویب این قطعنامه پایان بیستمین سال از سالگرد حملات ۱۱ سپتامبر را نشان خواهد داد، جایی که مبارزه با تروریسم به طور برجسته در دستور کار ملل متحد قرار گرفت؛ از جمله [این که] دولتهای عضو ملل متحد در حال بررسی یا تمدید قطعنامهها یا نهادهای ضد تروریسم ملل متحد هستند. نهادهای مختلف ضد تروریسم ملل متحد میزبان نشستها و کنفرانسهای ضد تروریسم سطوح بالا و گسترش مستمر ساختار ضد تروریسم ملل متحد هستند.
این تلاقی رویدادها در سال ۲۰۲۱ در بحبوحه این احساس رو به رشد رخداده است که “دوران ۱۱ سپتامبر”، جایی که در آن مبارزه با تروریسم دریچهای بود که از طریق آن به سایر مسائل سیاست خارجی و امنیتی نگاه میشد، به پایان رسیده است. در حال حاضر هیچ کمبودی در مورد بازتابهای دو دهه گذشته ضد تروریسم از جمله مواردی که با بازگشت طالبان به قدرت در افغانستان آغاز شده است، وجود ندارد. اما مبارزه با تروریسم بر سایر چالشهای جهانی که اکنون به عنوان اولویت بالاتر برای تعداد فزایندهای از کشورها تلقی میشوند، [نظیر] تغییرات آب و هوایی، همهگیری جهانی قابل بازگشت، درگیریها در اتیوپی و سایر نقاط آفریقا، رقابت قدرتهای بزرگ، بازگشت طالبان به قدرت در افغانستان و تنشها با روسیه بر سر اوکراین که نمونههای بارزی از مسائل مبرم هستند، پیشی گرفته است.
با این حال به جای به رسمیت شناخت این نقطه عطف و برداشتن یک گام به عقب و تفکر گستردهتر و راهبردیتر درباره نقش ملل متحد در پرداختن به تروریسم و افراطگرایی خشونتآمیز در محیط چندجانبه جغرافیای سیاسی و تهدید که بسیار متفاوت از محیطی است که ملل متحد بلافاصله پس از حملات ۱۱ سپتامبر با آن مواجه بود، دولتهای عضو به ویژه در شورای امنیت ملل متحد به گونهای رفتار کردند که گویی طبق روال معمول بود. به جای استفاده از فرصت منحصر به فرد برای شروع به برداشتن گامهایی برای «تعدیل» رویکرد ضد تروریسم ملل متحد با در نظر گرفتن درسهای آموختهشده از کار گذشته و محیط تغییریافته، شورا وضعیت موجود را تقویت کرد. با این کار، شورا (با بیتوجهی به) تلاشها در واشنگتن و دیگر پایتختها برای تغییر (برگشتن ورق) «دوران ۱۱ سپتامبر» را تضعیف کرده است. رویکرد شورا به پایان بخشیدن به ماموریت فعلی اداره اجرایی ضد تروریسم در ۳۱ دسامبر ۲۰۲۱ نمونهای از این [امر] است.
مانند تمام بحثهای قبلی شورا در مورد تمدید ماموریت اداره اجرایی کمیته ضد تروریسم، توجه در این ماه بر روی کارهایی بوده است که اداره اجرایی کمیته ضد تروریسم باید انجام دهد(مانند ارزیابی اجرای [تعهدات] دولتهای عضو، تسهیل کمکهای فنی و شناسایی روندهای جدید) و این که پرداختن به موضوعاتی مانند شفافیت، فراگیر بودن، تعامل با جامعه مدنی و توجه به حقوق بشر و حقوق بینالملل بشردوستانه چگونه به کار خود ادامه دهد.
اما شورا هرگز در مورد این که آیا ماموریت اداره اجرایی کمیته ضد تروریسم باید تمدید شود یا این که آیا وظایف آن میتواند توسط ساختار کنونی گسترده ضد تروریسم دبیرخانه ملل متحد انجام شود، تامل نکرده است. این فرض – علیرغم فقدان هرگونه ارزیابی مستقل از تاثیر آن در طول ماموریت قبلی آن – همیشه این طور بوده است. با این حال زمانی که گامی بیسابقه برای ایجاد ماموریت اداره اجرایی کمیته ضد تروریسم به عنوان «ماموریت سیاسی ویژه» با بند غروب در سال ۲۰۰۴ تحت مجموعهای از شرایط که دیگر وجود ندارد برداشته شد، قصد شورا این نبود.
تهدید فوقالعاده، واکنش فوقالعاده
شورا بنا به دلایلی تصمیم به تاسیس اداره اجرایی کمیته ضد تروریسم گرفت. نخست متوجه شد که کمیته ضد تروریسم یعنی نهادی که شورا برای نظارت بر اجرای قطعنامه ۱۳۷۳ ایجاد کرده بود، به یک گروه بزرگتر، دائمیتر و حرفهای برای حمایت از کار خود با دولتهای عضو با توجه به وسعت و ماهیت طولانیمدت ماموریت آن نیاز دارد. تداوم تکیه بر تعداد معدودی از مشاوران منصوبشده توسط دبیر کل برای بررسی و اظهار نظر در مورد گزارشهای اجرایی(تهیهشده توسط خود دولتهای عضو) نه پایدار بود و نه به شورا اجازه داد تا توجه لازم را بر چالشها و خلاهای اجرایی متمرکز کند.
دوم، با توجه به [وجهه] ناخوشایند “جنگ جهانی علیه ترور” به رهبری ایالاتمتحده که در ذهن بسیاری از دولتهای عضو و مقامات سازمان ملل متحد وجود داشت، دبیرخانه سازمان ملل متحد تا حد زیادی در زمان مبارزه با تروریسم یکی از تماشاگران بود. برخی احساس میکردند که دخالت سازمان ملل متحد در مبارزه با تروریسم میتواند مشروعیت این سازمان را که به سختی به دست آمده، با ایجاد این تصور که این سازمان بسیار نزدیک با منافع ایالات متحده است، لکهدار کند. به گفته یکی از مقامات ارشد سازمان ملل متحد که در آن زمان صحبت میکرد، در واقع به نظر میرسد برخی در اجتماع ملل متحد، مبارزه با تروریسم را بیشتر تهدیدی برای ملل متحد میدانند تا خود تروریسم. اگرچه اندکی پس از ۱۱ سپتامبر دبیر کل، یک گروه کاری سیاست بین بخشی را تشکیل داد که چند ماه بعد گزارش به نسبت جامعی در مورد نقش سازمان ملل متحد در مبارزه با تروریسم(نخستین تلاش برای ارائه راهبرد در این زمینه در دبیرخانه) ارائه کرد، هیچ پیگیریای در مورد توصیههای موجه آن انجام نشد. این گروه کاری به طور نامنظم و بدون هیچ هدفی تشکیل جلسه داد. در واقع بخش امور سیاسی ملل متحد که ریاست گروه کاری را بر عهده داشت و در ظاهر به عنوان «نقطه کانونی» دبیرخانه ملل متحد در مورد مبارزه با تروریسم عمل میکرد، هرگز هیچ کارمندی را به این موضوع اختصاص نداد و دستیاران ارشد دبیرخانه آشکارا از دستور کار ضد تروریسم «ایالات متحده» انتقاد کردند.
سوم و [بهطور] مشابه، نه تنها دبیرخانه در سال ۲۰۰۳ که شورا شروع به بررسی چگونگی تقویت تلاشهای قطعنامه ۱۳۷۳ کرد تخصص کمی در مورد مبارزه با تروریسم داشت، بلکه ایالات متحده و بریتانیا – تا حد زیادی به دلیل شکست در مورد تهاجم به عراق – به دبیرخانه برای رسیدگی به آنچه آنها به عنوان موضوع حساس سیاسی تروریسم میدیدند، اعتماد کامل نداشتند.
تلاشهای تحت رهبری ایالات متحده و بریتانیا – با حمایت سایر “پنج عضو دائم” شورا برای ایجاد یک گروه متخصص بزرگتر و حرفهایتر برای حمایت از کمیته ضد تروریسم به شدت تحت تاثیر این تحرکات قرار گرفت. با این حال اختلاف [نظرهای] قابلتوجهی بین ۵ عضو دائم و بسیاری از اعضای منتخب شورا، اعضای گستردهتر ملل متحد و دبیرخانه ملل متحد ظاهر شد. اختلاف [نظرها] بر سر میزان نظارتی بود که شورا (در مقابل دبیرخانه) در نظارت روزانه بر تلاشهای دولتها برای اجرای قطعنامه ۱۳۷۳ داشتند. ۵ عضو دائم [شورا] خواستار ایجاد یک ساختار دائمی برای حمایت از کمیته ضد تروریسم بودند که طبق رویه عمومی، بهجای دبیرخانه تحت اختیار مستقیم شورا خواهد بود. اما اعضای منتخب نسبت به سابقهای که ممکن بود برای واگذاری کنترل بر اجرای دستورات شورا از دبیرخانه ایجاد کند، نگران بودند؛ دبیرخانهای که به طور سنتی در این زمینه مسئولیت دارد و به طور مستقیم به نمایندگان گستردهتر[دولتها] در مجمع عمومی ملل متحد پاسخگو است.
[حاصل] مصالحه [بر سر این موضوع] یک دبیرخانه خاص بود که اگرچه از نظر فنی از طریق دبیر کل به کمیته ضد تروریسم گزارش میدهد، [اما] راهنماییهای سیاستی را از کمیته ضد تروریسم دریافت میکند. علاوه بر این، بر خلاف سایر پستهای کارکنان ملل متحد، شورا بهجای دبیر کل حرف نهایی در مورد انتصاب مدیر اجرایی اداره اجرایی ضد تروریسم را می¬زد. حقوقدانان ملل متحد در آن زمان استدلال کردند که این امر ماده ۱۰۱ منشور ملل متحد را نقض کرده است. با این حال با انعکاس نگرانیهای مهم اعضای منتخب شورا (و اعضای گستردهتر در ملل متحد) قطعنامه تاسیس اداره اجرایی ضد تروریسم به صراحت بیان میکند که ایجاد چنین ارگانی برای کمک به شورا برای مقابله با تهدید تروریستی فوقالعاده مورد نیاز است اما «بدون ایجاد رویه برای سایر نهادهای [تاسیس شده توسط] شورای امنیت».
با به رسمیت شناختن گام فوقالعاده (و آنچه برخی از حقوقدانان ملل متحد در آن زمان [به عنوان] خارج از اختیار استدلال کردند) که شورا با ایجاد اداره اجرایی ضد تروریسم در امتداد خطوط بالا انجام میداد، توافقی برای گنجاندن یک بند غروب در قطعنامه تاسیس وجود داشت. جرمی گرین استاک، سفیر بریتانیا، اولین رییس کمیته ضد تروریسم، [معتقد بود] اهمیت حصول اطمینان از این که اداره اجرایی ضد تروریسم دارای یک بند غروب داخلی است که بدون تعیین ضربالاجل ثابت «هدفی را برای دولتهای عضو فراهم میکند تا نسبت به آن اقدام کنند… [و] احساس فوریت و همچنین پایان فرآیند را منتقل میکند. این [امور] هر دو تمایل دارند توجه دولتهای عضو را متمرکز کنند».
به عنوان نشانهای از جنجالبرانگیز بودن این پیشنهاد در آن زمان، حملات تروریستی مارس ۲۰۰۴ که در مادرید رخ داد، تعارض چندهفتهای شورا در مورد این که آیا و چگونه میتوان یک گروه تخصصی بزرگتر و حرفهایتر به عنوان یک «ماموریت سیاسی ویژه» برای حمایت از کمیته ضد تروریسم ایجاد کرد و این که ساختار چنین گروهی چگونه باید باشد را [نشان داد].
نزدیک به ۱۷ سال بعد شرایطی که این واکنش فوقالعاده شورا را برانگیخت، مدتهاست که وجود ندارد و آنقدرها هم «خاص» به نظر نمیرسد. اعضای گستردهتر ملل متحد، دیگر مبارزه با تروریسم را به عنوان دستور کار ایالات متحده محور نمیبینند. در واقع مجمع عمومی ملل متحد نه تنها یک راهبرد جامع جهانی ضد تروریسم را تصویب کرد، بلکه آن را هفت بار بهروز و تمدید کرد. دبیرخانه ملل متحد نه تنها در حال حاضر مایل به مشارکت در مبارزه با تروریسم است، بلکه نگرانیهای فزایندهای وجود دارد که کار آن در این زمینه تلاشهای سازمان برای پیشرفت در اولویتهای اصلی خود یعنی صلح و امنیت، توسعه، حقوق بشر و امور بشردوستانه را از بین میبرد (و به صورت بالقوه تضعیف میکند). دفتر مبارزه با تروریسم ملل متحد به رهبری یک معاون وزیر و با بیش ۱۵۰ کارمندش، تعداد فزاینده دفاتر میدانی، صندوق امانی با [سرمایه] بیش از ۲۵۰ میلیون دلار و رهبری پیمان جهانی هماهنگی ضد تروریسم ملل متحد – که شامل حدود ۴۰ نهاد است – گواهی بر آن است.
علاوه بر این در حالی که در سال ۲۰۰۴ کمیته ضد تروریسم اولویت اصلی برای ۵ عضو دائم و سایر اعضای شورا بود، زیرا یکی از معدود نهادهای بین دولتی ضد تروریسم محسوب میشد، امروز چشمانداز چندجانبه با کاهش سطح علاقه سیاسی به کمیته ضد تروریسم پر از چنین نهادها و ابتکاراتی است؛ از جمله ائتلاف جهانی برای شکست داعش و مجمع جهانی ضد تروریسم.
همه اینها ماهیت کوتهنظری تصمیم مورد انتظار شورا برای تمدید ماموریت اداره ضد تروریسم را برای چهارمین بار بدون در نظر گرفتن تغییر محیط تهدید را نشان میدهد. همچنین این سوال مطرح میشود که آیا همچنان منطقی است که شورا در تعامل خود با دولتهای عضو در یک چرخه بیپایان گفتگو و گزارش که برای همیشه دوام ندارد، مبارزه با تروریسم را در اولویت قرار دهد؟
زمان آن رسیده است که فرآیند «تعدیل» ساختار ضد تروریسم ملل متحد را آغاز کنیم؛ فرصتی برای آغاز فرآیند سنجش مجدد این فرایند در این سالگرد از دست رفته است. در حالی که «دوران ۱۱ سپتامبر» ممکن است در برخی کشورها به پایان رسیده باشد، در شورای امنیت و به طور گستردهتر در ملل متحد پابرجاست.[۳]
[۱] https://theglobalobservatory.org/2021/12/counterterrorism-at-the-un-security-council-has-proactive-become-pro-forma
[۲] اریک رُزند یک همکار ارشد در موسسه Royal United Services در لندن و یک عضو ارشد مدعو در مرکز سوفان است. او تدوینگر اصلی و مذاکرهکننده ایالاتمتحده در قطعنامه ۱۵۳۵ شورای امنیت ملل متحد بود که اداره اجرایی ضد تروریسم را ایجاد کرد.
[۳] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)