یادداشتی در مورد میراث مشترک بشریت و تنوع زیستی خارج از محدوده صلاحیت ملی(بخش اول)[۱]
Ríán Derrig[3] & Arnulf Becker Lorca[2]
مترجم: حبیبه فرج¬زاده
دانشجوی دکتری حقوق بین¬الملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر زکیه تقی¬زاده
پژوهشگر حقوق بین¬الملل
این پست دو بخشی، یادداشتی است که پیش از شروع مجدد پنجمین نشست کنفرانس بین¬الدولی درباره یک سند بین¬المللی الزام¬آور حقوقی طبق کنوانسیون حقوق دریاهای ملل متحد در مورد حفاظت و استفاده پایدار از تنوع زیستی دریایی خارج از محدوده صلاحیت ملی(فرایند BBNJ)(در مقر سازمان ملل متحد، نیویورک، در ۲۰ فوریه تا ۳ مارس ۲۰۲۳ برگزار شد) نوشته شده است.
مقدمه
نشست پنجم کنفرانس بینالدولی از فرایند BBNJ در ۲۰ فوریه از سر گرفته شد تا واپسین جلسه آن باشد. آنچه در حال حاضر محل مناقشه است، گنجاندن یا حذف اصل میراث مشترک بشریت از متن معاهده میباشد. این یادداشت در دو بخش به ادعاهای حقوقی مربوط به جای دادن این اصل (در متن معاهده) می¬پردازد. این نوشتار در وهله نخست بر این نظر است که بهترین تفسیر از کنوانسیون ملل متحد در مورد حقوق دریاها[۴] از کشورهای عضو این کنوانسیون می¬خواهد که این اصل را از طریق توافقنامه اجرایی BBNJ اجرا کنند. دوم این که با برجسته کردن سیاست¬ها و ارزش¬های زیربنای این اصل(اصل میراث مشترک بشریت)، این نوشتار اثبات می¬کند که میراث مشترک بشریت در توافقنامه BBNJ به بحران¬های در هم تنیده معاصر – با توجه به تغییرات اقلیمی ناشی از عمل انسان، از دست دادن چشمگیر تنوع زیستی و نابرابری اقتصادی جهانی- پاسخی مناسب و در خور می¬دهد. در مقابل، با کنار گذاشتن و حذف این اصل، بهره¬برداری بیش از حد از منابع محدود توسط شرکت¬های خصوصی طبق اصول بازار آزاد، به حاشیه راندن حفاظت از اکوسیستم¬های حساس بستر دریا و توزیع عادلانه منافع ناشی از بهره¬برداری از یک منفعت مشترک را در اولویت قرار خواهد داد.
تعهدات ناشی از کنوانسیون حقوق دریاها برای اجرای اصل میراث مشترک بشریت
در پیش¬نویس متنی که این نشست از سر گرفته شده کنفرانس بین¬الدولی بر سر آن مناقشه دارد، اصل میراث مشترک بشریت در کروشه به عنوان بند (ب) ماده ۵ یعنی ذیل «اصول و رویکردهای کلی» گنجانده شده است. متن ارجاع به این اصل همچنین در مقدمه و مجددا در بند (۵) ماده ۹ «فعالیت¬های مربوط به منابع ژنتیکی دریایی مناطق خارج از صلاحیت ملی» مشاهده می¬شود.
دو استدلال حقوقی رسمی برای حذف کروشه¬ها و گنجاندن اصل و همه موارد ارجاع به آن در مقدمه و بندهای اجرایی متن معاهده و به ویژه برای شناسایی آن اصل به عنوان یک اصل قابل درج در ماده ۵ وجود دارد. این استدلال¬ها همچنین از این نتیجه حمایت می¬کنند که چون آنها(اصول آزادی دریاها و اصل میراث مشترک بشریت) در کنوانسیون حقوق دریاها مشخص شده¬اند، هیچ دلیل رسمی حقوقی وجود ندارد که آزادیهای¬ دریاها باید در مقدمه یا بندهای اجرایی معاهده مورد اشاره قرار گیرد. هر دو استدلال مبتنی بر تفسیرهای لفظی از کنوانسیون حقوق دریاها(UNCLOS) هستند، معاهده¬ای که توافقنامه BBNJ برای اجرای آن در نظر گرفته شده است.
نخستین استدلال حقوقی مبتنی بر آن است که فعالیت¬های مربوط به ذخایر ژنتیکی دریایی در بستر دریا و بستر اقیانوس¬ها خارج از محدوده صلاحیت ملی در گستره اصل میراث مشترک بشریت مقرر در کنوانسیون حقوق دریاها قرار می¬گیرد. استدلال دوم مدعی است که فعالیت¬های مربوط به منابع ژنتیکی دریایی خارج از حدود صلاحیت ملی در آب¬های زیر بستر دریا و کف اقیانوس در گستره آزادی دریاهای آزاد مقرر در کنوانسیون حقوق دریاها قرار نمی¬گیرد که هر استدلال به نوبه خود مورد ارزیابی قرار خواهد گرفت.
موقعیت و ماهیت منابع ژنتیکی دریایی
استدلال حقوقی اول به موقعیت و ماهیت منابع مناطق ورای محدوده صلاحیت ملی می¬پردازد که بهره¬برداری پایدار از آنها قرار است در توافقنامه BBNJ ضابطهمند گردد.
۱- موقعیت منابع ژنتیکی دریایی
در باب موقعیت، دسته اصلی بهرهبرداری از منابع که توسط توافقنامه BBNJ ضابطهمند خواهد شد، کاوش زیستی برای بهرهبرداری از منابع ژنتیکی دریایی(Bioprospecting) است. تا آنجا که موجودات زنده دریایی از بستر دریا برداشت می¬شوند، کاوش¬های زیستی به وضوح در فضایی قرار می¬گیرند که کنوانسیون حقوق دریاها آن را «منطقه اعماق» خوانده است:«بستر دریا و کف اقیانوس و زیر بستر آن، خارج از محدوده صلاحیت ملی»(بند ۱ ماده ۱ کنوانسیون). ماده ۱۳۶ کنوانسیون حقوق دریاها اعلام می¬کند که «منطقه اعماق و منابع آن میراث مشترک بشریت است». تنها بر همین مبنای مبنتی بر منطوق ماده می¬توان نتیجه گرفت که فعالیت¬های مربوط به منابع ژنتیکی دریایی خارج از محدوده صلاحیت ملی در گستره میراث مشترک بشریت قرار می¬گیرد. این مشابه/قابل قیاس با شیوهای است که بر اساس آن گونههای زنده ساکن و غیرمهاجر در مناطق تحت صلاحیت ملی تحت رژیم حقوقی حاکم بر فلات قاره قرار میگیرند(برای روشن شدن این قیاس: Pfirter).
در رژیم کنوانسیون حقوق دریاها(UNCLOS) میراث مشترک بشریت یک اصل صلاحیتی است که عمدتا مربوط به بهرهبرداری از منابع به نفع بشریت در کلیت آن است. این اصل مکانیزمی است جهت تعیین صلاحیت برای مشخص کردن این که چه کسی می¬تواند از کدام منابع بهره¬برداری کند، در کجا میتواند این کار را انجام دهد و مکانیزمی برای تضمین حفاظت و بهرهبرداری منصفانه از این منابع است(نگاه کنید به: Feichtner). رژیم خاص بهره¬برداری که بخش یازدهم کنوانسیون حقوق دریاها مقرر نموده، صلاحیت را به مقام بین¬المللی اعماق[۵] اعطا کرده است تا تعیین نماید که کدام نهادها می¬توانند از منابع معدنی بستر دریا و تحت چه شرایطی بهره¬برداری کنند. در نتیجه این جایگاه عملکردی اصل میراث مشترک بشریت، توافقنامه BBNJ کنوانسیون حقوق دریاها را اجرا می¬کند؛ چرا که این موافقتنامه رژیم خاصی را برای حفاظت و استفاده پایدار از تنوع زیستی دریایی برقرار می¬کند.
این موضوع که توافقنامه BBNJ کنوانسیون حقوق دریاها را اجرا می¬کند، به ویژه در رابطه با میراث مشترک بشریت مطرح است. طبق بند (۶) ماده ۳۱۱ کنوانسیون «کشورهای عضو توافق می¬کنند که هیچ اصلاحیه¬ای در اصل اساسی مربوط به میراث مشترک بشریت که در ماده ۱۳۶ درج شده، وجود نداشته باشد و طرف هیچ توافقنامه¬ای مبنی بر نادیده گرفتن و عدول از آن قرار نگیرند». این مقرره غیرمعمول و مهم که کشورهای عضو کنوانسیون حقوق دریاها را از عضویت در هر توافق بعدی که اصل میراث مشترک بشریت را اصلاح کرده یا از آن عدول کند منع می¬نماید، به وضوح دامنه موافقتنامه BBNJ را محدود می¬سازد. این مقرره برای پاسخ به درخواست چندین هیئت نمایندگی از اجلاس سوم کنوانسیون حقوق دریاها مبنی بر شناسایی اصل میراث مشترک بشریت به عنوان یک هنجار قاعده آمره(یعنی قاعده¬ای که آن قدر اساسی شناخته شده که حقوق بین¬الملل تخطی از آن را ممنوع می¬داند) در متن معاهده گنجانده شد. حدود و ثغور مذاکرات BBNJ در حال حاضر محدود شده به این امر که آنچه مورد مذاکره است یک توافق اجرایی بوده؛ یعنی ابزاری که برای اجرای جنبه¬های دقیق یک معاهده اصلی و اساسی در نظر گرفته شده اما این محدودیت¬ها به دلیل بند ۶ ماده ۳۱۱ عمدتا سخت¬تر می¬شوند. توافقی که اجازه مستثنی نمودن بخشی از میراث مشترک بشریت را از طریق عدم به رسمیت شناختن صلاحیت این اصل می¬داد، به وضوح با بند (۶) ماده ۳۱۱ مغایرت دارد.
۲- ماهیت منابع ژنتیکی دریایی
در خصوص ماهیت منابع ژنتیکی دریایی در توافقنامه BBNJ، پشتیبانی متنی کافی برای این استدلال وجود دارد که این منابع در اصل میراث مشترک مقرر در کنوانسیون حقوق دریاها گنجانده شده است. قیدی که باعث ابهام تفسیری در رابطه با وضعیت حقوقی منابع ژنتیکی دریایی موجود در بستر دریاها شده، در بند (الف) ماده ۱۳۳ درج گشته است که بیان ¬می¬کند برای تحقق اهداف بخش یازدهم، «منابع» اعم است از تمام منابع معدنی جامد، مایع یا گاز واقع در یا زیر منطقه بستر دریا؛ از جمله کلوخه¬های چندفلزی.
با این حال ماده ۱۳۶ کنوانسیون حقوق دریاها نه تنها «منابع» منطقه بلکه منطقه را به عنوان یک کل و میراث مشترک بشریت تلقی می¬نماید. کارهای مقدماتی در جریان اجلاس سوم کنوانسیون حقوق دریاها نیز موید همین نتیجه است که با ارائه تعریفی از منابع، پیش¬نویسان قصد نداشته¬اند منابع غیرمعدنی منطقه را از گستره میراث مشترک بشریت خارج نمایند. در واقع هر چند محتوای آن مورد اعتراض قرار گرفت، این ایده توافقنامه در میان همه هیئت¬ها از جمله کشورهای در حال توسعه و توسعهیافته به این شکل که اصل میراث مشترک بشریت باید حداقل در منطقه به روشی نامحدود اعمال شود(به تاریخچه پیش¬نویس مربوط به میراث مشترک بشریت مراجعه کنید) متداول شد.
افزون بر این در جلسات نخستین کنفرانس سوم کنوانسیون حقوق دریاها، همانطور که نمایندگان از قطعنامه ۲۷۴۹ مجمع عمومی «اعلامیه اصول حاکم بر بستر دریا و کف اقیانوس و زیر بستر آن خارج از محدوده صلاحیت ملی» استنتاج کردند، برداشت موسعی از منابع وجود داشت و در بحث¬ها غالبا به طور صریح به منابع آلی و معدنی منطقه بدون هیچ مناقشه¬ای پرداخته شد. با پیشرفت جلسات در استخراج معادن برای منابع معدنی یعنی تنها منابعی که در دهه ۱۹۷۰ تصور می¬شد در منطقه بازیافتنی/قابل بازیابی باشند، به دلیل اضافه شدن مقرراتی به بخش یازدهم که شرایطی را که می¬توان بر اساس آن استخراج انجام داد با جزئیات فنی کامل¬تری بیان کرد، به دغدغه نمایندگان تبدیل شد. در همین متن توضیح فنی بیشتر در مورد نحوه استخراج بود که تعریف بند (الف) ماده ۱۳۳ از منابع اضافه شده است؛ هر چند بدون این ایده که منابع غیرمعدنی باید از محدوده میراث مشترک بشریت حذف شوند. متن همچنان نشان می¬دهد که تدوینکنندگان پیش¬نویس به چنین اقدامی برای حذف توجهی نداشته¬اند. در حالی که تعریف مضیق «منابع» به صراحت در اجرای آن به بخش یازدهم محدود شده است، فعالیت¬های منطقه برای اهداف کل کنوانسیون بدون این برداشت پیشنهادی از منابع در بند (۳) ماده ۱ به عنوان کلیه فعالیت¬های اکتشافی و بهره¬برداری از منابع منطقه تعریف شده است.
اصل میراث مشترک بشریت
دومین استدلال حقوقی مدعی است که اصل میراث مشترک بشریت به اکتشاف زیستی برای استخراج منابع ژنتیکی دریایی که در ستون آبها اتفاق می¬افتد هم بسط پیدا می¬کند. اما به زبان ساده، اکتشاف زیستی فعالیتی نیست که در محدوده اصل آزادی¬ دریاها تعیین شده در ماده ۸۷ کنوانسیون حقوق دریاها باشد. از آزادی¬های برشمرده در بند ۱ ماده ۸۷ چنین به نظر می¬رسد که با تحقیقات علمی دریایی مشابهت دارد(در این مورد و در مورد تمایز واضح بین ماهیگیری و اکتشاف زیستی رجوع کنید به : Scovazzi). با این حال آزادی مذکور مشمول شرایط بخش سیزدهم (کنوانسیون) است. ماده ۲۴۸ آن بخش(سیزدهم) تصریح می¬کند که “فعالیت¬های علمی تحقیقاتی دریایی مبنای مشروعی برای ادعای هیچ بخشی از محیط زیست دریایی یا منابع آن نخواهد بود”. اکتشاف زیستی برای منابع ژنتیکی دریایی به منظور ایجاد محصولات برای فروش تجاری با تکیه بر مجوز قانونی بر ادعای تحقیقات علمی دریایی به نظر می رسد این ممنوعیت را نقض می¬کند. علاوه بر این، کارهای مقدماتی کنفرانس سوم کنوانسیون حقوق دریاها به¬طور مکرر این دیدگاه قاطع را در میان تدوینگران سند نشان می¬دهد که مقررات مربوط به تحقیقات علمی دریایی قرار نبوده مجوزی برای فعالیت¬های تجاری به دست دهند.
این استدلال که اکتشاف زیستی برای منابع ژنتیکی دریایی در ستون آبِ مناطق خارج از محدوده صلاحیت ملی یک آزادی مرسوم در دریای آزاد است که در کنوانسیون حقوق دریاها ذکر نشده، استدلال چندان پایداری نیست. بر اساس حقوق بین¬الملل عرفی، آزادی¬های دریای آزاد به فعالیت¬هایی در رابطه با کالاهای غیرقابل انحصار تسری می¬یابد، یعنی فعالیت¬هایی که توانایی دیگران را برای اعمال آزادی¬های مشابه مانند دریانوردی یا ماهیگیری کاهش نمی¬دهند(حتی اگر دانش علمی معاصر به ما بگوید که برای مثال، صید بی¬رویه ماهی ها این کاهش را موجب می¬شود).
کاوش¬های زیستی برای منابع ژنتیکی دریایی با آزادی¬های دریای آزاد ناسازگار است؛ زیرا کالاهای خصوصی استثناءپذیر (انحصاری) ایجاد می¬کند. این امر نه تنها به این دلیل است که مالکیت اطلاعات ژنتیکی که ارزش هسته اصلی این فعالیت را تشکیل می¬دهد، بسیار انحصاری است و توسط قوانین مالکیت فکری از بازتولید محافظت می¬شود؛ بلکه همچنین به این دلیل است که اگر این فعالیت به عنوان یک آزادی دریای آزاد تلقی شود، حق خصوصی¬سازی کالاهای مشترک را به تعداد کمی از بازیگران خصوصی با مالکیت فناوری پیشرفته و کشورهای میزبان آنها اعطا و بسیاری از نقاط دیگر جهان را استثناء می¬سازد. این یک نتیجه غیرمنتظره نیست؛ زیرا دریاهای آزاد از نظر ساختاری به نفع اقتصادهای بازار غالب کشورهای توسعه یافته است که منابع لازم را برای اعمال قاعده آزادی¬ دریاها در اختیار دارند.
شایان ذکر است که پیش از کنفرانس سوم کنوانسیون حقوق دریاها برخی از کشورهای توسعهیافته استدلال می¬کردند که استخراج از بستر دریا یکی از مصادیق آزادی¬های دریاها است. این استدلال در نهایت رد شد و همچنین این پیشنهاد که اکتشاف زیستی برای منابع ژنتیکی دریایی در ستون آب یک آزادی از آزادی¬های دریای آزاد است، پذیرفته نشد. همانطور که دیر تلادی[۶] نتیجه گرفته است:«هیچ دلیل پیشینی و قیاسی وجود ندارد که چرا یک توافقنامه اجرایی نمی¬تواند اجرای اصل میراث مشترک بشریت را به برخی از آزادی¬های محدود دریاهای آزاد که به طور خاص در کنوانسیون حقوق دریاها بیان شده، مشروط نماید».
مجموعه¬ای از پژوهش¬های بین رشته¬ای معاصر به¬طور مکرر به چالش¬های حفاظت از اقیانوس-ها که توسط مرزهای فضایی تعیین شده از سوی کنوانسیون حقوق دریاها و تمایزات مصنوعی بین دسته¬های مختلف موجودات زنده و ویژگی¬های زمین شناسی که در واقع اکوسیستم¬های به هم پیوسته را تشکیل می¬دهند، اشاره می¬کنند. با آگاهی از این قضیه، مطلوب است که منابع ژنتیکی دریایی در ستون آب و بستر دریا مشمول یک رژیم حقوقی واحد باشد. در نتیجه منابع ژنتیکی دریایی هم در ستون آب و هم در منطقه باید به عنوان میراث مشترک بشریت در نظر گرفته شود، زیرا بسط و تسرّی رژیم¬های آزاد به اکتشاف زیستی برای منابع ژنتیکی دریایی منطقه نقض آشکار بند (۶) ماده ۳۱۱ کنوانسیون حقوق دریاهاست. کشورهای عضو کنوانسیون حقوق دریاها نمی¬توانند طرف توافقی قرار گیرند که استثنا نمودن بخشی از منطقه را از طریق به رسمیت نشناختن (قاعده) میراث مشترک بشریت اجازه می¬دهد.[۷]
[۱] https://opiniojuris.org/2023/02/24/memorandum-on-the-common-heritage-of-mankind-and-biodiversity-beyond-national-jurisdiction-part-i/
[2] عضو فوق دکترا در WMU-Sasakawa موسسه جهانی اقیانوس، دانشگاه جهانی دریانوردی.
[۳] استاد پژوهشگر در دانشگاه کاتولیک پونتیفیکال والپارایسو و پژوهشگر مدعو در دانشکده حقوق هاروارد.
[۴] UNCLOS
[5] ISA
[6] Dire Tladi
[7] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)