آیا تاریخ تکرار می‌شود؟ پیش‌بینی نظر مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری در مورد وضعیت حقوقی اشغال سرزمین‌های فلسطینی توسط اسرائیل و پیامدهای آن[۱]
Yael Ronen
مترجم: امین معتمدی
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر کتایون حسین‌نژاد
پژوهشگر حقوق بین‌الملل
درخواست نظر مشورتی
در تاریخ ۳۰ دسامبر ۲۰۲۲ مجمع عمومی سازمان ملل متحد قطعنامه A/RES/77/247 را تصویب کرد که شامل محکومیت سالانه رویه‌های اسرائیل در کرانه باختری، بیت‌المقدس شرقی و غزه می‌شد. به علاوه در این قطعنامه عنصر جدیدی به چشم می‌خورد؛ درخواستی خطاب به دیوان بین‌المللی دادگستری برای ارائه نظر مشورتی در خصوص پرسش‌های زیر:
(الف) پیامدهای حقوقی برآمده از نقض مداوم حق تعیین سرنوشت مردم فلسطین از اشغال طولانی مدت، شهرک‌سازی و الحاق سرزمین‌های فلسطینی اشغال شده از سال ۱۹۶۷ شامل اقدام‌های صورت گرفته در راستای تغییر بافت جمعیتی، ماهیت و وضعیت شهر مقدس بیت‌المقدس و همچنین از اتخاذ قوانین و تدابیر تبعیض‌آمیز مرتبط چه می‌باشد؟
(ب) سیاست‌ها و رویه‌های مورد اشاره در بند ۱۸ (الف) بالا [بند پیشین] چه تاثیری بر وضعیت حقوقی اشغال [فلسطین] دارد و پیامدهای های حقوقی برآمده از این وضعیت برای همه دولت‌ها و سازمان ملل متحد چه می‌باشد؟
پرسش (الف) به نقض اصول زیربنایی حقوق حاکم بر اشغال اشاره دارد؛ از جمله طولانی شدن اشغال با وجود ماهیت موقت آن و الحاق سرزمینی به رغم این که اشغال نمی‌تواند به صورت یک طرفه باعث ایجاد حاکمیت شود. این پرسش همچنین اشاره به نقض برخی مفاد صریح حقوق اشغال دارد که استدلال می‌شود در شرایط خاص باعث نقض همان اصول زیربنایی اشغال می‌شود؛ همانند شهرک‌سازی و رویه‌های تبعیض‌آمیز. با توجه به گفتمان حقوقی و سیاسی سال‌های اخیر، هدف مولفان این درخواست بسیار واضح به نظر می‌رسد: اینکه دیوان بین‌المللی دادگستری اسرائیل را نه تنها ناقض قواعد حاکم بر حقوق اشغال تشخیص دهد، بلکه اشغالگری اسرائیل را غیرقانونی اعلام کند. در گزارش سپتامبر ۲۰۲۲ گزارشگر ویژه سازمان ملل متحد درباره وضعیت حقوقی بشر در سرزمین‌های اشغالی فلسطین از سال ۱۹۶۷، فرانچسکا آلبانیز، «ماهیت کاملا غیرقانونی استعمار مهاجرتی و آپارتایدی را که اشغالگری طولانی‌مدت اسرائیل به مردم فلسطینی در سرزمین اشغالی فلسطینی تحمیل کرده است»، مورد انتقاد قرار داد و خواستار تغییری در «ارزیابی کلی» ماهیت اشغال این سرزمین شد. اندکی بعد، گزارش اکتبر ۲۰۲۲ کمیسیون مستقل بین‌المللی تحقیقات سازمان ملل متحد درباره سرزمین‌های اشغالی فلسطین نه تنها این امکان را مطرح کرد که اشغال فلسطین غیرقانونی شده است بلکه صریحا پیشنهاد درخواست نظر مشورتی درباره عواقب این وضعیت از طرف مجمع عمومی را مطرح کرد(رجوع کنید به بوگلین). در حالی که پرسش (الف) تا حدی دست دیوان را برای محدود کردن نظرش به نقض برخی هنجارهای خاص باز می‌گذارد، پرسش (ب) مشخصا از دیوان می‌خواهد که این وضعیت را به عنوان یک کل توصیف کرده و پیامدهای حقوقی ناشی از این توصیف را مشخص کند.
با اندکی احتیاط می‌توان انتظار داشت که دیوان عمدتا آنچه را از آن خواسته شده، ارائه کند. دیوان پیش‌تر در نظر مشورتی درباره پیامدهای حقوقی ساخت دیوار در سرزمین اشغالی فلسطین مورخ سال ۲۰۰۴ اشاره کرده است که دیوار حائل و نظام مرتبط با آن «به دلیل احتمال دائمی شدن، در حکم “عمل انجام‌شده” است که در این صورت… معادل الحاق دوفاکتو(در عمل) سرزمین خواهد بود»(بند ۱۲۱). با گذشت بیست سال دیوان دلایل بسیار خوبی برای اخذ این موضع دارد که هم شرایط ایجاد شده به دلیل وجود دیوار حائل و هم سلطه رژیم اشغالگر اسرائیل معادل الحاق دوفاکتو حداقل آن بخشی از سرزمین فلسطین است که به طور مستقیم تحت اداره سرزمینی اسرائیل قرار دارد(منطقه ج در پیمان اسلو). دستورالعمل‌های سیاست دولتی که در اواخر سال ۲۰۲۲ در اسرائیل روی کار آمد نیز قطعا بر این نگرش صحه می‌گذارد؛ در دستورالعمل‌های مذکور اعلام شده است که یهودیان نسبت به کل «ارض» اسرائیل(محدوده فلسطین تحت قیمومیت بریتانیا و بلندی‌های جولان) از حق اختصاصی و مسلم برخورد هستند و همچنین ذکر شده است که دولت قصد ترویج و توسعه شهرک‌سازی را در کرانه باختری دارد.
با این که شاید آسان‌تر باشد ماهیت این وضعیت را «اشغال غیرقانونی» توصیف کنیم(برای استدلال‌هایی که می‌توان در این خصوص بر مبنای شرایط مشروعیت جنگ[۲] و قوانین ناظر بر جنگ[۳] مطرح کرد؛ به این پست رجوع کنید) تا این که آن را الحاق دوفاکتو بدانیم، تعیین پیامدهای حقوقی چنین توصیفی دشوارتر است. این عدم قطعیت پیش از این هم در نظر مشورتی سال ۲۰۰۴ انعکاس یافت. نظریه مشورتی با غیرقانونی اعلام کردن ساخت دیوار در منطقه اشغالی و اشاره به تکلیف دولت‌ها به عدم شناسایی وضعیت غیرقانونی ناشی از آن به عدم همکاری پایان می‌دهد اما مضمون دقیق آن را بیان نمی‌کند.
آیا تاریخ تکرار می‌شود؟
در حقوق بین‌المللی به ندرت پیش می‌آید که دو وضعیت کاملا یکسان باشند. اما شرایط درخواست حاضر شباهت عجیبی به درخواست سال ۱۹۷۰ برای نظر مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری در خصوص پیامدهای حقوقی حضور مستمر آفریقای جنوبی در نامیبیا(آفریقای جنوب غربی) و نظر صادر شده در سال ۱۹۷۱ دارد.
در اواسط دهه ۱۹۶۰ نامیبیا(که در آن زمان با نام آفریقای جنوب غربی شناخته می‌شد) در گروه قیمومیت C و تحت اداره آقریقای جنوبی قرار داشت(این کشور تا جنگ جهانی اول از مستعمرات آلمان بود). آفریقای جنوبی این سرزمین را مطابق با ایدئولوژی خودش اداره می‌کرد؛ در واقع آفریقای جنوبی پیش از این که آپارتاید در خود آفریقای جنوبی رسمیت بیابد، آن را در نامیبیا اجرا کرد. وضعیت این سرزمین با گذشت زمان بدتر شد. در سال ۱۹۶۶ مجمع عمومی سازمان ملل متحد پس از اعلام آن که آفریقای جنوبی با کوتاهی در تضمین رفاه و امنیت ساکنان بومی نامیبیا از مسئولیت‌های قیمومیت سر باز زده است، قیمومیت آفریقای جنوبی را ملغی و اعلام کرد که آفریقای جنوبی حق اداره این سرزمین را ندارد. در سال ۱۹۶۹شورای امنیت سازمان ملل متحد از آفریقای جنوبی خواست اداره خود [بر نامیبیا] که آن را اشغال می‌خواند، پایان دهد و در سال ۱۹۷۰ «حضور مستمر» آفریقای جنوبی در نامیبیا را غیرقانونی اعلام کرد. سپس شورا درخواست ارائه نظریه مشورتی را درباره پیامدهای حقوقی حضور مستمر آفریقای جنوبی در نامیبیا(آقریقای جنوب غربی) برای دولت‌های دیگر صرف نظر از قطعنامه ۲۷۶ مورخ ۱۹۷۰ شورای امنیت سازمان ملل مطرح کرد.
مقایسه
اشغال نظامی و قیمومیت از این لحاظ با یکدیگر شباهت دارند که هر دو اداره سرزمینی هستند، هر دو موقت فرض می‌شوند و هر دو تکلیف تضمین رفاه و امنیت ساکنان محلی را برای اداره‌کنندگان مقرر می‌کنند. همانند نحوه اداره نامیبیا توسط آفریقای جنوبی، مدیریت اسرائیل در اشغال مورد انتقاد قرار گرفته است؛ از جمله در خود قطعنامه سالانه به دلیل این که اسرائیل «در واقع» از مقام اشغالگر خارج شده و در تضمین رفاه و امنیت جمعیت بومی قصورکرده است. با این که مبنای اصلی دیوان بین‌المللی دادگستری برای اعلام غیرقانونی بودن حضور مستمر آفریقای جنوبی در نامیبیا در سال ۱۹۷۱ عدم پیروی این کشور از قطعنامه صادره شورای امنیت سازمان ملل متحد بود که آفریقای جنوبی را ملزم به خروج از نامیبیا می‌کرد، علت خود مطالبه خروج این بود که نامیبیا در شرایط آپارتاید و در نقض حق تعیین سرنوشت اداره می‌شد. این موارد در حال حاضر در مورد اشغال اسرائیل نیز مطرح شده است.
با این وجود تفاوت‌هایی نیز میان مسئله اسرائیل و آفریقای جنوبی وجود دارد: تا امروز شورای امنیت سازمان ملل متحد قضاوتی کلی درباره وضعیت حضور اسرائیل در سرزمین‌های مورد بحث نکرده است. همچنین خروج یک‌جانبه و بی‌قید و شرط اسرائیل از این مناطق به طور رسمی مطالبه نشده است. حتی قطعنامه درخواست نظر مشورتی نیز چنین مطالبه‌ای را مطرح ننموده است. از طرف دیگر وقتی قیمومت آفریقای جنوبی در سال ۱۹۶۶ ملغی شد، حضور مستمر این کشور در نامیبیا مبدل شد به تجاوز. در مسئله اشغال اسرائیل از آن‌جایی که مطالبه رسمی‌ای برای خروج وجود نداشته است، اثبات تجاوز دشوارتر است؛ البته عده‌ای بر این باور هستند که خود نحوه اداره سرزمین‌های اشغالی تجاوز به حساب می‌آید(رجوع کنید به بررسی پاور). به نظر می‌رسد که هدف درخواست نظر مشورتی «تکمیل» این گام‌ها توسط دیوان بین‌المللی دادگستری است.
مسئولیت خروج بی‌قید و شرط در نتیجه غیر قانونی بودن
در نظر مشورتی درباره نامیبیا دیوان بین‌المللی دادگستری بر این نظر بود که بدون وجود قیمومیت مشروع، آفریقای جنوبی مبنای قانونی برای ادامه حضور در نامیبیا را نداشته لذا این کشور موظف بود به صورت بی‌قید و شرط از این سرزمین خارج شود. پرسش‌هایی که با حضور اسرائیل به عنوان نیروی اشغالگر مطرح شود تا حدی متفاوت است؛ زیرا اشغال نوعی عنوان حقوقی بر مبنای حق نیست بلکه شرایطی حقیقی است که بر مبنای قدرت ایجاد می‌شود. این بدان معنا نیست که قانونی بر آن حاکم نیست. لذا غیرقانونی اعلام شدن اشغال و یا حضور اسرائیل در این سرزمین‌ها توسط دیوان به معنی وظیفه بی‌قید و شرط در قبال خاتمه دادن این شرایط از طریق خروج است.
تکلیف سایر دولت‌ها بر عدم شناسایی
با در نظر گرفتن این احتمال واقع‌گرایانه که رژیم اشغالگر اسرائیل از مطالبه خروج از کرانه باختری پیروی نکند، حقوق بین‌الملل ابزار قانونی لازم را برای واداشتن اسرائیل به این کار تدارک دیده است. حق تعیین سرنوشت(و آپارتاید تا جایی که مرتبط با آن در نظر گرفته شود) به طور گسترده به عنوان قاعده آمره در نظر گرفته می‌شود(البته رجوع کنید به نظر مخالف اسرائیل با این موضوع). طبق حقوق ناظر بر مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها وقتی دولتی از انجام تکلیف برگرفته از قاعده آمره به صورت شدید و یا نظام‌مند قصور ورزد، سایر دولت‌ها وظیفه دارند این نقض را خاتمه دهند؛ از جمله با به رسمیت نشناختن آن شرایط و عدم یاری و یا مشارکت در حفظ آن. در مسئلۀ نامیبیا دولت‌ها موظف بودند ادعای آفریقای جنوبی نسبت به برخورداری از شبه حاکمیت بر سرزمین نامیبیا را به رسمیت نشناسند و از انعقاد قراردادهای اقتصادی و انجام مراودات دیگری با آفریقای جنوبی که باعث تثبیت موقعیت آن در نامیبیا شود، خودداری کنند(مثال‌های معاصر دیگری نیز وجود دارد). در خصوص وضعیت بیت‌المقدس شرقی شورای امنیت سازمان ملل متحد پیش از این هم خواستار عدم شناسایی شده است. اما وضعیت اسرائیل در کرانه باختری کمتر مشخص است: تا زمانی که اسرائیل مدعی است که وضعیت اسرائیل فراتر از اشغالگر نیست(البته لوین-اشنور، مگیدو و بردا استدلال می‌کنند که ادغام توصیف‌شده توسط هوستووسکی برندس در بحث اقدام‌های حقوقی اخیر الحاق دوژور- به لحاظ قانونی- به حساب می‌آید)، مشخص نیست که دولت‌ها باید مکلف به عدم شناسایی چه چیزی و عدم یاری و یا مشارکت در چه چیزی شوند؟
بخشی از این مسئولیت شامل اقدامات و یا نتایج اقداماتی خواهد شد که تلویحا برای اسرائیل حق مالکیتی نسبت به کرانه باختری قائل شود که فراتر از آنچه قانون اشغال مجاز می‌شمارد، باشد. اقداماتی که در محدوده چنین وظیفه‌ای قرار می‌گیرد، شامل به رسمیت نشناختن اسرائیلی بودن شهرک‌سازی و قائل نشدن جایگاه و منافع اعطا شده به موسسات دانشگاهی اسرائیلی برای دانشگاه آریل می‌شود. حتی اگر برخی از دولت‌ها تا کنون به عنوان بخشی از سیاست‌گذاریشان به همین شکل اقدام کرده‌اند، صدور نظریه مشورتی مانند نامیبیا باعث الزام قانونی اجرای چنین سیاستی می‌شود. ولی چنین اقداماتی مستلزم قانونی بودن اشغال و قابلیت اعمال حقوق آن است؛ اما به رسمیت نشناختن مشروعیت اشغال به چه معناست؟
عدم شناسایی در این‌جا به منزله نپذیرفتن صحت قانونی پیامدهای عمل غیرقانونی است(بدون رد یا انکار تحقق آن در عالم واقع). همان‌طور که در جایی دیگر بحث کرده‌ام، از آن‌جایی که اشغال یک وضعیت حقیقی است و نه یک ادعای حقوقی، مشخص نیست که چه چیزی می‌تواند نفی شود. یک احتمال این است که عدم شناسایی قانونی بودن و یا صحت شرایط اشغال به منزله عدم اعمال حقوق اشغال به عنوان قانون خاص باشد که در این صورت فقط قواعد بین‌المللی حقوق بشر اعمال خواهد شد. اما همان‌طور که گراس استدلال کرده، ممکن است مضرات اعمال قواعد حقوق بشر بیشتر از فایده آن برای مردم فلسطین باشد؛ در خود نظر مشورتی نامیبیا نیز مشخص شده است که تکلیف به عدم شناسایی نباید منجر به ضرر رسیدن به ساکنان آن سرزمین بشود. احتمالی دیگر این است که چون حقوق اشغال اجتناب‌ناپذیر بودن نیازهای نظامی اشغالگر در سرزمین اشغالی را (البته با محدودیت) می‌پذیرد، عدم شناسایی به معنی خودداری از در نظر گرفتن چنین نیازهایی هنگام سنجش قانونی(غیرقانونی) بودن اقدامات نیروی اشغالگر باشد. در واقع نتیجه چنین فرضی اجرای قواعد بین‌المللی حقوق بشر است، منتها با این تفاوت که «امنیت ملی» دیگر دلیل مشروعی برای محدود ساختن حقوق به حساب نخواهد آمد؛ همچنین حمایت‌های ویژه افراد مورد حمایت طبق حقوق اشغال مانند ممنوعیت تملک اموال خصوصی ادامه خواهد یافت(که از آن‌جایی که نیازهای نظامی دیگر باعث تقلیل چنین حمایت‌هایی نخواهد شد، به صورت مطلق اجرا خواهد گردید).
(نا)کارآمدی عدم شناسایی در پایان دادن به وضعیت‌های غیرقانونی مرتبط با سرزمین
۱۷ سال طول کشید تا آفریقای جنوبی تسلیم شود و برای خروج از سرزمین نامیبیا شروع به مذاکره کند و حتی این اتفاق هم عمدتا در نتیجۀ خستگی از درگیری مسلحانه بود؛ نه در اثر عدم شناسایی. در واقع عدم شناسایی هرگز به تنهایی در واداشتن دولت‌ها به خروج از سرزمینی که مایل به تصاحب آن بوده‌اند، توفیق نداشته است. همان‌طور که فردی به غیر از انیشتین در جمله معروفی گفته است:«دیوانگی این است که کاری را مدام تکرار کنیم به امید رسیدن به نتایج مختلف». این که این گفته تا چه حد در حقوق صحت دارد، هنوز مشخص نیست.[۴]
[۱] Yael Ronen, Will history repeat itself? Anticipating the ICJ advisory opinion on the legal status of Israel’s occupation and it’s consequences, January 30, 2023, Available at: https://www.ejiltalk.org/will-history-repeat-itself-anticipating-the-icj-advisory-opinion-on-the-legal-status-of-israels-occupation-and-its-consequences/
[2] Jus ad Bellum
[3] Jus in Bello
[4] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)