حکم جلب دیوان کیفری بین‌المللی علیه ولادیمیر پوتین و تعهد به جلب رییس دولت حین خدمت: آیا مصونیت به معنای بی‌کیفرمانی است؟[۱]
Revaz Tkemaladze[2]
مترجم: مسعود حبیبی
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل پردیس بین‌المللی کیش دانشگاه تهران
ویراستار علمی: دکتر امیرساعد وکیل
عضو هیئت علمی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران
موضوع مصونیت‌ها نزد دیوان کیفری بین‌المللی(ICC) همزمان با صدور حکم بازداشت علیه رییس دولت فعلی فدراسیون روسیه، به شدت بحث برانگیز شده است. این که آیا مصونیت‌ها می‌تواند مانع دیوان کیفری بین‌المللی برای تعقیب رییس دولتی باشد که اساسنامه را تصویب نکرده است به این موضوع بستگی دارد که آیا سران دولتها می‌توانند به مصونیت ناشی از حقوق بین‌الملل عرفی نزد یک دیوان بین‌المللی استناد کنند یا خیر. پاسخ منفی به سوال یاد شده به این معنی است که نه تنها مانعی برای تعقیب اتباع دول عضو اساسنامه به موجب بند ۲ ماده ۲۷ وجود ندارد، بلکه مانعی برای تعقیب اتباع دیگر دولت‌های غیرعضو نیز وجود ندارد(حتی زمانی که هیچ ارجاعی از سوی شورای امنیت سازمان ملل متحد نباشد). دومین سوال مرتبط این است که آیا فقدان مصونیت نزد دیوان کیفری بین‌المللی به عبارتی بین دولت دستگیرکننده متهم برای تحویل او به دیوان و دولت متبوع متهم از اثر افقی برخوردار است. در محافل دانشگاهی بحث‌های زیادی پیرامون این سوالات وجود دارد. هدف این مقاله پرداختن به همه این انتقادات نیست بلکه بر پیامدهای رویه قضایی بین‌المللی کنونی در رابطه با الزام به دستگیری رییس‌جمهور فدراسیون روسیه برای تعقیب نزد دیوان کیفری بین‌المللی تمرکز دارد.
جایگاه حقوق بین‌الملل عرفی در باب مصونیت‌ها نزد محاکم بین‌المللی
مروری بر آنچه حقوق بین‌الملل عرفی در مورد مصونیت‌ها بیان می‌دارد، مفید است. در حقوق بین‌الملل دو نوع مصونیت قضایی نزد محاکم سایر دولتها برای سران دولتها وجود دارد. اول مصونیت شخصی ratione personae است، بدین معنی که تا وقتی هر یک از سران دولت در قدرت باقی می‌مانند، آن‌ها در برابر محاکم خارجی مصون از تعرض هستند. به گفته دیوان بین‌المللی دادگستری، این حق مصونیت برای سران دولتها صرف نظر از این که اعمال آن‌ها در مقام رسمی یا خصوصی یا در زمان تصدی مقام رسمی یا پیش از آن صورت گرفته باشد، وجود دارد(کنگو علیه بلژیک، پاراگراف ۵۱ و ۵۸). این که آیا چنین مصونیت کاملی در مورد جنایات بین‌المللی نیز صدق می‌کند، همچنان موضوعی بحث برانگیز است(میگل لموس).
دوم این که بر اساس مفهوم مصونیت موضوعی، سران دولتها پس از به پایان رسیدن تصدی مقام رسمی همچنان نزد محاکم سایر دولتها به دلیل ارتکاب اعمال ناشی از انجام وظایف رسمی خود قابل تعقیب نمی‌باشند(کنگو علیه بلژیک، بند ۶۱). برخی استدلال می‌کنند که هرگونه استثنای « مقام رسمی» ادعایی نمی‌تواند سپری در برابر جنایات بین‌المللی ایجاد کند؛ زیرا بسیاری از جنایات یاد شده دارای عناصری از سیاست‌های دولت هستند و به دلیل دارا بودن ماهیت دولتی یا عمومی، اعمال مصونیت می‌تواند به شکست هدف آن‌ها منجر شود. در عین حال، طبق نظر دیوان بین‌المللی دادگستری هنگامی که یک مقام حین خدمت یا مقام سابق مشمول صلاحیت دیوان بین‌المللی کیفری باشد، مصونیت‌ها مانع از تعقیب نمی‌شود(همان، بند ۶۱). در واقع این قاعده به صراحت در اساسنامه‌های مختلف محاکم کیفری بین‌المللی از جمله اساسنامه دیوان کیفری بین‌المللی(ماده ۲۷، اساسنامه رم) گنجانده شده است.
بنابراین دیوان بین‌المللی دادگستری می‌پذیرد تا زمانی که صلاحیت دارد مصونیت شخصی و مصونیت موضوعی نمی‌تواند مانع از تعقیب متهم نزد آن شود. به نظر می رسد این نتیجه حداقل برای آن دسته دولت‌هایی که معاهده مربوطه را تصویب کرده‌اند، صدق نماید.
دیوان کیفری بین‌المللی مجبور شد در موارد متعددی در رابطه با البشیر، رییس دولت وقت، به مسئله مصونیت‌ها رسیدگی کند و رویکرد دیوان در طول سال‌ها متفاوت بوده است. به عنوان مثال، دیوان در سال ۲۰۱۱ اذعان نمود که جمهوری مالاوی از همکاری با دیوان کیفری بین‌المللی درتسلیم البشیر به آن امتناع ورزیده است(تصمیم مالاوی).
دیوان در آن رای ابراز نمود که «این یک اصل حقوق بین‌الملل است که به موجب آن، روسای دولت‌های سابق یا وقت نمی‌توانند در خصوص تعقیب نزد یک دیوان بین‌المللی به مصونیت استناد کنند»(همان، بند ۳۶) و «تعهد گسترده جامعه بین‌المللی مبنی بر امتناع از پذیرش مصونیت در شرایطی که محاکم بین‌المللی به دلیل ارتکاب جنایات بین‌المللی به دنبال جلب متهمان می‌باشند، در حال شکل گیری است. اگر زمانی مصونیت در حقوق بین‌الملل عرفی در شرایط یاد شده قابل پذیرش بود، دیگر این رویه در وضعیت موجود قابل اعمال نیست(همان، پاراگراف ۴۲، دیوان در این خصوص تاکید نمود).
با این حال در سال ۲۰۱۷، شعبه دوم رسیدگی مقدماتی دیوان کیفری بین‌المللی به جای حقوق بین‌الملل عرفی، اثر تعیین‌کننده‌ای به تعهد ناشی از قطعنامه ۱۵۹۳ شورای امنیت می دهد(تصمیم آفریقای جنوبی، پاراگراف ۸۴-۹۷ و ۱۰۷). یافته دیوان این بود که در پرتو ارجاع شورای امنیت سازمان ملل متحد، سودان حقوق و تکالیفی مشابه با دیگر دول عضو اساسنامه داشته که نتیجه آن لغو مصونیت ها بوده است(همان، بندهای ۸۸ و ۹۱). در سال‌های ۲۰۱۷ و ۲۰۱۹، شعبه‌های مقدماتی و استیناف به اتفاق اذعان نمودند که اردن به طور مشابه تعهد همکاری خود با دیوان مبنی بر دستگیری و تحویل البشیر را نقض نموده‌اند اما استدلال‌های اساسی این دو شعبه در این خصوص متفاوت بود. نظر به پرسش و پاسخ صادر شده توسط دیوان به دلیل عدم عضویت سودان در اساسنامه، در نتیجه تصمیم شعبه مقدماتی در مورد آفریقای جنوبی به شدت متاثر از قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل متحد بود. اما شعبه استیناف تصریح نمود که البشیر به موجب حقوق بین‌الملل عرفی نزد دیوان کیفری بین‌المللی به هیچ وجه از مصونیت برخوردار نمی‌باشد. شعبه استیناف به جای تلاش برای احراز استثناء بر مصونیت سران دولت که فقط در روابط بین دولتها قابل اعمال است، به طرز ماهرانه‌ای احراز وجود اصل مصونیت‌ها را بر عهده اردن قرار داد(حکم تجدیدنظر اردن، بند ۱۱۷).
مهم این که شعبه استیناف توضیح داد که فقدان یک قاعده حقوق بین‌الملل عرفی که قائل به مصونیت سران دولتها نزد محاکم بین‌المللی باشد، به رابطه عمودی بین دیوان و دولت متهم محدود نمی‌شود:«فقدان یک قاعده حقوق بین‌الملل عرفی که قائل به مصونیت سران دولتها نزد محاکم بین‌المللی باشد، نه تنها به این موضوع که آیا محاکم بین‌المللی می‌توانند حکم جلب سران دولت را صادر و ایشان را تعقیب نمایند بلکه به روابط برابر بین دولتها(روابط افقی) مبنی بر درخواست دیوان بین‌المللی از دولتی برای دستگیری و تسلیم سران دولتی دیگر به دیوان نیز مربوط می‌گردد»(حکم تجدیدنظر اردن، بند ۱۱۴).
همچنین شعبه استیناف اذعان نمود که بند ۲ ماده ۲۷ به عنوان یک موضوع حقوق معاهداتی و عرفی، استناد به هرگونه مصونیت نزد دیوان کیفری بین‌المللی از جمله موارد همکاری را مستثنی می‌کند(همان، بند ۳، ۱۲۰، ۱۲۵-۱۲۶). پیرو آخرین رویکرد شعبه استیناف دیوان کیفری بین‌المللی، به نظر می‌رسد که تمامی ۱۲۳ دولت عضو اساسنامه رم موظف به همکاری با دیوان کیفری بین‌المللی برای دستگیری و تحویل رییس جمهور روسیه، ولادیمیر پوتین، در صورت حضور وی در قلمرو خود خواهند بود. با این وجود، دول غیر عضو اساسنامه الزامی به موجب اساسنامه برای همکاری با دیوان ندارند. به موجب بند ۵ ماده ۸۷ اساسنامه، دیوان می‌تواند از دول غیر عضو درخواست همکاری موردی و خاص داشته باشد اما این درخواست فاقد الزام قانونی است. با این حال سوال این است: آیا به موجب حقوق بین‌الملل، دول غیر عضو اساسنامه رم الزامی به جلب مظنون مورد تعقیب دیوان کیفری بین‌المللی دارند حتی اگر این الزام نه از خود اساسنامه رم بلکه از منبع دیگری ناشی شده باشد و آیا چنین الزامی در صورت وجود مصونیت در روابط افقی(روابط برابر) قابل اعمال است؟
الزام به استرداد یا محاکمه به موجب کنوانسیون ۱۹۴۹ ژنو
در پاسخ به سوال اول، بسیاری از جنایات تحت صلاحیت دیوان کیفری بین‌المللی مشمول صلاحیت جهانی و اصل محاکمه یا مسترد کن(aut dedere aut judicare) قرار می‌گیرند. تمامی دول جهان ملزم به تحقیق در مورد اشخاص ادعایی بوده که نقض‌های فاحش ذیل ماده ۱۴۶ کنوانسیون چهارم ژنو(GCIV) را مرتکب شده‌اند. متن این ماده به وضوح ابراز می‌دارد که دولتها می‌توانند با استرداد متهم، تعهد مبنی بر تعقیب قضایی متهم از طریق محاکم داخلی خود را ایفا نمایند. بر اساس یک دیدگاه، دولتها ملزم و متعهد به تعقیب از طریق محاکم ملی خود بوده مگر این که مسئله مصونیت‌های شخصی در این خصوص مانعی شکلی ایجاد کند. البته این موضوع رافع تعهد و الزام دولتها به مجازات نقض‌های فاحش به طور کلی نیست. قطعا هر گونه مانع شکلی در خصوص تعقیب، مسئولیت کیفری فردی فرد را مخدوش نمی‌کند:«از آن‌جاکه مصونیت قضایی ماهیتی شکلی دارد، مسئولیت کیفری امری ماهوی تلقی می‌گردد. مصونیت شغلی می‌تواند مانع از تعقیب قانونی فرد برای مدت معینی یا برای جرایم خاصی باشد؛ همچنین مصونیت مزبور نمی‌تواند فرد را از تمام مسئولیت‌های کیفری قابل اعمال بر وی مبرا کند»(کنگو و بلژیک، پاراگراف ۶۰). بنابراین زمانی که یک دولت می‌تواند تعهد خود مبنی بر مجازات نقض‌های فاحش را از طریق تحویل متهم به دیوان کیفری بین‌المللی به موجب درخواست دیوان ایفاء نماید، در نتیج، دلیل منطقی برای عدم انجام این کار وجود نخواهد داشت. به طور مشابه، یک دولت به طور قطع متعهد به تسلیم متهم در صورتی خواهد بود که دولت متبوع آن متهم (که مصونیت در مورد آن اعمال نمی‌شود) خواستار تعقیب قضایی یا لغو مصونیت‌های وی باشد. چنین رویکردی می‌بایست برای تعقیب قضایی نزد دیوان کیفری بین‌المللی اعمال شود. این موضوع قطعا در مواردی خواهد بود که برای متهم «پرونده اولیه» تشکیل شده و شعبه مقدماتی دیوان حکم جلب صادر کرده باشد. در نتیجه دولت باید ملزم باشد متهم را برای تعقیب به دیوان کیفری بین‌المللی تحویل دهد. شایان ذکر است مطابق تفسیر کمیته بین‌المللی صلیب سرخ(ICRC):
[…] «کار مقدماتی کنوانسیون‌ها نافی امکان تسلیم یک متهم به دیوان یا دادگاه کیفری بین‌المللی از سوی یک دولت عضو کنوانسیون نمی‌باشد. این یک انتخاب حساب شده در کنفرانس دیپلماتیک ۱۹۴۹بود که این امکان را محدود نسازد. در خصوص درخواست‌های همزمان از سوی یک دولت و دیوان کیفری بین‌المللی ، ماده ۹۰ اساسنامه دیوان قواعد مفصلی را ارائه کرده است.»( تفسیر کمیته بین‌المللی صلیب سرخ، پاراگراف ۵۱۵۳).
اعمال صلاحیت کیفری ملی؟
در رابطه با سوال دوم، مصونیت‌ها در مواردی که دول غیر عضو اساسنامه به جای تعقیب متهم با دیوان کیفری بین‌المللی همکاری کنند، قابل اعمال نمی‌باشد. اگر مالاوی، آفریقای جنوبی و اردن تعهدات بین‌المللی خود در مورد مصونیت‌ها(که چنین مصونیتی نزد دیوان کیفری بین‌المللی وجود ندارد) را نقض نکنند، چنین استدلالی برای دیگر دول جهان که ممکن است یک مظنون را به موجب درخواست دیوان جلب و به دیوان تسلیم نمایند، صادق خواهد بود. اصل برابری قدرت‌ها و عدم سیادت بر یکدیگر(par in parem non habet imperium) در چنین موردی نقض نمی‌شود؛ زیرا دول مزبور در چنین فرضی در مقام اعمال صلاحیت کیفری خود و محاکمه مظنون در دادگاه‌های ملی نمی‌باشند. در واقع مقامات ملی دولت محل جلب متهم، اختیار و صلاحیتی برای تطبیق و احراز شرایط صدور حکم جلب توسط دیوان کیفری بین‌المللی با الزامات اساسنامه موضوع(ماده ۵۹ (۴)، اساسنامه رم) ندارند.
به علاوه، دیوان کیفری بین‌المللی صرفا مجاز و مختار به اعمال صلاحیت خود بر اساس اصل صلاحیت تکمیلی می‌باشد. به عبارتی دیوان تنها در مواردی صلاحیت خود را اعمال می‌کند که مقامات داخلی در اعمال صلاحیت کیفری خود برای تعقیب متهم مایل یا قادر نباشند.
بنابراین در شرایطی که دولتی حکم جلب دیوان کیفری بین‌المللی را اجرا می‌کند، تنها به عنوان «جانشین دیوان کیفری بین‌المللی»(نظریه موافقان مشترک، بند ۴۴۴ و الکساندر اسکاندر گلاند/Alexandre Skander Galand) عمل می‌کند و به نمایندگی از طرف جامعه بین‌المللی حق اجرای مجازات jus puniendi را ادا می‌کنند.(عادل احمد حقه)
این واقعیت که یک دولت اساسنامه را تصویب نکرده است مانع از همکاری آن دولت با دیوان کیفری بین‌المللی نمی‌شود. زیرا طبق قواعد حقوق بین‌الملل عرفی، دولتها ممکن است از استناد به مصونیت‌ها نزد محاکم بین‌المللی منع شوند. بنابراین دولتها در راستای ایفای تعهدات حقوقی بین‌المللی خود همچنان ملزم به همکاری با دیوان کیفری بین‌المللی کیفری هستند.[۳]
[۱] The ICC Arrest Warrant against Vladimir Putin and the Obligation to Arrest an Incumbent Head of State: Does Immunity Mean Impunity?
[2] دانشجوی دانشکده حقوق دانشگاه ژنو و دستیار آموزشی در آکادمی حقوق بشر و بشردوستانه بین‌المللی ژنو
[۳] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پزوهشی آکادمی بیگدلی)