اِعمال کنوانسیون‌های حقوق بین‌الملل محیط زیست در سرزمین‌های اِشغالی: پرونده آذربایجان علیه ارمنستان تحت کنوانسیون بِرن[۱]
Waad Abualrob, Marco Longobardo & Ruth Mackenzie
مترجم: مهریار راشدی
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر مهناز رشیدی
عضو هیئت علمی دانشگاه آزاد اسلامی واحد تهران مرکزی
مقدمه
در ۱۸ ژانویه ۲۰۲۳ آذربایجان اعلام کرد که یک دعوی بین دولتی را بر اساس مقررات حل و فصل اختلاف در کنوانسیون ۱۹۷۹ در مورد حفاظت از حیات وحش و زیستگاه‌های طبیعی اروپا(کنوانسیون بِرن) علیه ارمنستان آغاز کرده است. آذربایجان در ۲۷ مارس ۲۰۲۳ با [ارسال] نامه‌ای به ه کنوانسیون برن این اختلاف را اطلاع داد و اظهار داشت که مذاکرات برای حل اختلاف ناکام مانده و اختلاف به داوری ارجاع شده است و این بخشی دیگر از تبادل آتشین اقدامات حقوقی بین دو کشور به ویژه در رابطه با منطقه مورد مناقشه ناگورنو-قره‌باغ است. در زمان نگارش این نوشتار، یک دعوی توسط آذربایجان علیه ارمنستان و یک دعوی توسط ارمنستان علیه آذربایجان در انتظار رسیدگی در دیوان بین‌المللی دادگستری(ICJ) است و دعاوی متعدد بین‌الدولی در دیوان اروپایی حقوق بشر مطرح و اخیرا نیز یک [روند] داوری بر اساس معاهده منشور انرژی توسط آذربایجان آغاز شده است.
پرداختن رسانه‌های موثر به ابتکارِ آذربایجان بر اساس کنوانسیون بِرن، نه تنها به این دلیل است که فصل جدیدی در مواجهه حقوقی در مورد مناقشه ناگورنو-قره‌باغ است (که در طول سال‌ها بسیاری از تفسیرهای حقوق بین‌المللی را در پی داشته است)، بلکه به این دلیل است که به آسیب‌های زیست‌محیطی در مخاصمات مسلحانه مربوط می‌شود. بر اساس بیانیه مطبوعاتی ژانویه ۲۰۲۳، آذربایجان به دنبال دستور [موقتی] است که ارمنستان به کلیه نقض‌های مستمر کنوانسیون بِرن پایان دهد و غرامت کامل تخریب محیط زیست در سرزمین‌های اِشغالی سابق را بپردازد. این اولین بار است که مقررات حل و فصل اختلافات بین دولتی تحت کنوانسیون بِرن مورد استناد قرار می‌گیرد. این نوشتار به تحلیل ارتباط این مورد با قابلیت اِعمال موافقت‌نامه‌های چندجانبه زیست‌محیطی در سرزمین‌های اِشغالی می‌پردازد. با توجه به فقدان قواعد صریح در مورد حفاظت از محیط زیست در سرزمین های اِشغالی به عنوان نقطه شروع، بررسی خواهیم کرد که آیا معاهدات زیست‌محیطی مانند کنوانسیون بِرن در مورد سرزمین‌های اِشغالی قابل اِعمال هستند یا خیر و چه ظرفیتی برای تقویت حفاظت از محیط زیست در مناطق اِشغالی دارند. همچنین بحث خواهیم کرد که در چه شرایطی سازکارهای خاص بین‌الدولی تحت کنوانسیون بِرن می‌توانند فعال شوند.
حقوق اِشغال و محیط زیست
منطقه ناگورنو-قره‌باغ بین سال‌های ۱۹۹۴ تا ۲۰۲۰ تحت اِشغال ارمنستان بوده است(به عنوان مثال RULAC را ببینید). قواعد حاکم بر سرزمین‌های اِشغالی(به اصطلاح حقوق اِشغال) ماهیتی عرفی دارند و عمدتا توسط مقررات ۱۹۰۷ لاهه، کنوانسیون چهارم ژنو ۱۹۴۹ و اولین پروتکل الحاقی ۱۹۷۷ تدوین شده‌اند. بر خلاف قواعد هدایت مخاصمات که تا حدودی از محیط زیست محافظت می‌کند(مثلا به بند ۳ ماده ۳۵ و ماده ۵۵ پروتکل الحاقی اول ۱۹۷۷ مراجعه کنید)، حقوق اِشغال هیچ اشاره صریحی به حفاظت از محیط زیست ندارد.
حفاظت اندکی که حقوق اِشغال از محیط زیست ارائه می‌کند، محدود و غیرمستقیم است. به عنوان مثال طبق ماده ۴۳ مقررات ۱۹۰۷ لاهه، قدرت اِشغالگر «برای احیا و تضمین نظم عمومی و حیات مدنی تا حد امکان باید همه اقدامات لازم را انجام دهد، در عین حالی که باید قوانین لازم الاجرای کشور [اِشغال شده] را رعایت کند؛ مگر این که به طور مطلق این امر ناممکن باشد». بین مسئولیت اِشغالگر طبق قسمت اول ماده ۴۳ در حفظ نظم عمومی و حیات مدنی از یک سو و حفاظت از محیط زیست در سرزمین اِشغالی رابطه متقابل وجود دارد. هر چه حفاظت از محیط زیست بیشتر تقویت شود، حیات مدنی مردم محلی بیشتر تضمین می‌شود. ضمن این که وظیفه احترام به «قوانین جاری آن کشور قبل از اِشغال مگر این که به طور مطلق ناممکن باشد»، احترام به قوانین محیط زیست محلی را نیز در بر می‌گیرد.
علاوه بر این، حفاظت غیرمستقیم از محیط زیست تحت حقوق اِشغال می تواند از طریق قواعد مربوط به اموال و اهداف ضروری برای بقای غیرنظامیان فراهم شود. قواعد مربوط به مالکیت عمومی و خصوصی در حقوق اِشغال، بر غیرقانونی بودن جنبه‌هایی از رفتار قدرت اِشغالگر مانند تخریب غیرقابل توجیه و غارت اموال در سرزمین اِشغالی متمرکز است و اخیرا در دستورالعمل نظامی فرانسه در سال ۲۰۲۳(بخش ۴.۴.۲.۵) نیز مورد تایید قرار گرفته است. به عنوان مثال، بند ۲ ماده ۴۶ و ماده ۵۵ مقررات ۱۹۰۷ لاهه، ماده ۵۳ کنوانسیون چهارم ژنو ۱۹۴۹، ماده ۵۴ پروتکل الحاقی اول ۱۹۷۷ می‌توانند در مورد آن دسته از عناصر زیست‌محیطی که دارایی خصوصی یا عمومی هستند اِعمال شود. مثلا در سال ۲۰۰۵ دیوان بین‌المللی دادگستری مسئولیت اوگاندا در مورد بهره‌برداری غیرقانونی از منابع طبیعی جمهوری دموکراتیک کنگو در پرتو قواعد قابل اِعمال حقوق اِشغال در مورد اموال را به رسمیت شناخته است(بندهای ۲۱۹ و ۲۴۵). متعاقب آن در سال ۲۰۲۲ دیوان برای خسارت وارده به پوشش گیاهی و جانوری منطقه اِشغالی ایتوری توسط اوگاندا، رأی به پرداخت غرامت به کنگو داد.(بندهای ۳۲۸ تا ۳۶۳)
با این حال همه عناصر محیط زیست، اموال عمومی یا خصوصی نیستند. از سال ۲۰۱۳، کمیسیون حقوق بین‌الملل به منظور اتخاذ رویکردی جامع‌تر برای حفاظت از محیط زیست در مخاصمات مسلحانه با توجه ویژه به سرزمین‌های اِشغالی روی تدوین قواعد حفاظت از محیط زیست در مخاصمات مسلحانه کار می‌کند.
قابلیت اِعمال کنوانسیون بِرن در سرزمین‌های اِشغالی
اگرچه محققان دهه‌هاست در مورد این که آیا معاهدات بین‌المللی زیست‌محیطی در مخاصمات مسلحانه و سرزمین‌های اِشغالی اِعمال می‌شوند یا خیر، بحث کرده‌اند(برای اطلاع بیشتر به منابع ۱و ۲ و ۳ و ۴ و ۵ مراجعه کنید) اما هیچ محکمه یا دیوان بین‌المللی‌ای پاسخی [به این سوال] ارائه نداده است که آیا این کنوانسیون‌ها در سرزمین‌های اِشغالی اِعمال می‌شوند؟(به بخش ۴.۳ کتاب تاثیر مخاصمات مسلحانه بر معاهدات حفاظت از محیط زیست مراجعه کنید) بر این اساس، اگر دعوی آغاز شده توسط آذربایجان علیه ارمنستان منجر به صدور رای داوری در ماهیت شود، این یک سابقه مهم با پیامدهای قابل توجه در این زمینه خواهد بود.
اگرچه در نظریه مشورتی سلاح‌های هسته‌ای، دیوان بین‌المللی دادگستری با اشاره به این که «موضوع این نیست که آیا معاهدات مربوط به حفاظت از محیط زیست در طول یک مخاصمه مسلحانه قابل اِعمال هستند یا نه، بلکه این است که آیا تعهدات ناشی از این معاهدات به عنوان تعهدات [موجد] محدودیت کامل در طول مخاصمه مسلحانه در نظر گرفته شده است»(بند ۳۰) از پرداختن به این مسئله اجتناب کرد، کمیسیون حقوق بین الملل تایید کرده است که وجود یک مخاصمه مسلحانه موجب تعلیق یا اختتام اجرای یک معاهده نمی‌شود(ماده ۳ پیش‌نویس مواد در مورد اثرات مخاصمات مسلحانه بر معاهدات). در عوض، اعتقاد کمیسیون حقوق بین‌الملل بر این است که «معاهدات مربوط به حفاظت بین‌المللی از محیط‌زیست» از جمله معاهداتی هستند که «موضوع آن… مستلزم ادامه اعمال آن‌هاست»(پیش‌نویس مواد در مورد اثرات مخاصمات مسلحانه بر معاهدات؛ ماده ۷ و پیوست (g)).
تحلیل این که آیا کنوانسیون بِرن در مورد سرزمین‌های اِشغالی اِعمال می‌شود یا خیر، می‌تواند با در نظر گرفتن معیار دولایه‌ای انجام شود که برای ارزیابی قابلیت اِعمال کنوانسیون‌های بین‌المللی حقوق بشر بر سرزمین‌های اشغالی ابداع شده است(۱، ۲، ۳ و ۴ را ببینید).
]بر اساس معیار فوق [ اولا لازم است بررسی شود که آیا یک کنوانسیون خاص در وضعیت‌های مخاصمه مسلحانه قابل اِعمال است یا خیر؛ با توجه به این که اِشغال وضعیتی در مخاصمه مسلحانه است. ثانیا باید بررسی شود که اگر این کنوانسیون به صورت فراسرزمینی اِعمال می‌شود، سرزمین اِشغال شده خارج از قلمروی حاکمیتی قدرت اِشغالگر واقع شده است. قیاس با قابلیت اِعمال کنوانسیون‌های بین‌المللی حقوق بشر منطقی است [زیرا] مسائل حقوقی مورد بحث (یعنی اِعمال کنوانسیون‌های زمان صلح در مخاصمات مسلحانه خارج از قلمروی یک کشور) مشابه هستند. علاوه بر این، حقوق بین‌الملل بشر بالذات به حفاظت از محیط زیست در سرزمین‌های اِشغالی مرتبط است؛ به عنوان مثال در زمینه حق بر سلامتی.(به مقاله Hulme مراجعه کنید)
کنوانسیون بِرن هیچ مقرره‌ای در مورد اِعمال آن در وضعیت‌های مخاصمه مسلحانه و اِشغال ندارد و همچنین به قلمرو اِعمال فراسرزمینی آن نمی‌پردازد. با این حال، این بدان معنا نیست که کنوانسیون در وضعیت‌های اِشغال قابل اعمال نیست. قابل اِعمال بودن کنوانسیون بِرن در سرزمین‌های اِشغالی می‌تواند با قابلیت اِعمال میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ۱۹۶۶ مقایسه شود که به طور مشابه هیچ بندی در مورد اِعمال آن در مخاصمات مسلحانه و در مورد قلمرو اِعمال فراسرزمینی آن ندارد. در سال ۲۰۰۴ دیوان بین‌المللی دادگستری در نظریه مشورتی دیوار حائل تایید کرد که میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در سرزمین‌های اِشغالی قابل اعمال است(بند ۱۱۲). دلیلی وجود ندارد که دیوان داوری ایجاد شده تحت کنوانسیون بِرن در رابطه با اِعمال کنوانسیون بِرن در ناگورنو-قره‌باغ از چنین رویکردی استفاده نکند؛ هیچ چیز در کنوانسیون بِرن اِعمال آن را در هنگام مخاصمه مسلحانه مستثنی نمی‌کند و انکار قابلیت اعمال آن در وضعیت‌های صلاحیت فراسرزمینی(یعنی اِشغال) با موضوع و هدف کنوانسیون همساز نیست. در همین راستا کنفرانس طرف‌های متعاهد کنوانسیون ۱۹۷۱ رامسر در سال ۲۰۲۲ تایید کرد که تعهدات کنوانسیون رامسر در مورد قلمرو اوکراین که تحت اِشغال روسیه است، قابلیت اِعمال دارد.
با توجه به موارد فوق، ما معتقد هستیم که کنوانسیون بِرن در مورد اِشغال ناگورنو-قره‌باغ، همراه با حقوق بین‌الملل بشردوستانه قابل اِعمال است. بر این اساس، هیچ دلیلی وجود ندارد که دیوان داوری از رسیدگی به پرونده به دلیل غیرقابل اِعمال بودن کنوانسیون بِرن خودداری کند.
مسائل شکلی تحت کنوانسیون بِرن
آذربایجان مراحل داوری را بر اساس ماده ۱۸ کنوانسیون بِرن آغاز کرده است. این ماده ابتدا به نقش کمیته دائمی کنوانسیون در تسهیل حل و فصل دوستانه هر مشکلی که اجرای کنوانسیون ممکن است به آن منجر شود، اشاره دارد. در صورتی که اختلاف بین طرفین متعاهد از طریق تلاش کمیته دائمی یا با مذاکره حل و فصل نشود، ماده ۱۸ [ارجاع] به داوری را بنا به درخواست یکی از طرفین اختلاف مقرر می‌دارد. غیرمعمول نیست که موافقت‌نامه‌های زیست‌محیطی چندجانبه داوری اختلافات مربوط به تفسیر یا اجرای مفاد آن‌ها را به درخواست یکی از طرفین اختلاف یا با توافق هر دو طرف پیش‌بینی کنند. در چنین مواردی موافقت‌نامه اغلب شامل مجموعه‌ای از مقررات داوری است، در عین حال مقرر می‌دارد دیوان [داوری] قواعد دادرسی خود را مشخص کند(به عنوان مثال، پیوست ۲ کنوانسیون تنوع زیستی و ماده ۳۲ کنوانسیون اُسپار را ببینید).
ماده ۱۸ کنوانسیون بِرن شامل مجموعه کاملی از قواعد داوری نیست. [این کنوانسیون] قواعد حاکم بر انتصاب داوران را تعیین می‌کند و سپس دیوان [داوری] باید آیین دادرسی خود را مشخص کند. هر یک از طرفین دعوا باید یک داور معرفی کنند و دو داور منصوب شده توسط طرفین باید داور سوم را تعیین کنند.
ماده ۱۸ شامل یک رویه انتصاب پیش‌فرض است، به طوری که دیوان داوری می‌تواند تشکیل شود حتی اگر یکی از طرفین، داوری را معرفی نکند. این می‌تواند یک فرآیند زمان‌بر باشد. اگر یکی از طرفین ظرف سه ماه پس از درخواست داوری، داوری را معرفی نکند، طرف دیگر می‌تواند از رییس دیوان اروپایی حقوق بشر بخواهد تا ظرف سه ماه آینده یک داور تعیین کند. اگر دو داور منتخب ظرف مدت سه ماه پس از تعیین داور نتوانند در مورد انتخاب داور سوم به توافق برسند، همین رویه اِعمال می‌شود. اگر ارمنستان درخواست آذربایجان را رد کند و به تشکیل [دیوان] بر اساس شرایط مندرج در کنوانسیون بِرن اعتراض کند، امکان طی روندی طولانی برای تشکیل دیوان داوری دور از ذهن نیست و در مواقع مقتضی ممکن است با اعتراض به صلاحیت و قابلیت پذیرش [دعوی] همراه باشد.
علاوه بر قابل اِعمال بودن کنوانسیون در مورد اختلاف، یک مانع صلاحیتی دیگر ممکن است این باشد که آیا توسل قبلی به مذاکره یا نقش حل و فصل دوستانه کمیته دائمی کنوانسیون، پیش‌نیازی برای شروع رسیدگی داوری بر اساس ماده ۱۸ است یا خیر.(به پرونده‌های گرجستان علیه فدراسیون روسیه و اوکراین علیه فدراسیون روسیه در دیوان بین‌المللی دادگستری نگاه کنید)
در صورت تاسیس دیوان داوری، نمونه‌های زیادی از قواعد داوری بین‌الدولی وجود دارد که دیوان ممکن است از آن‌ها استفاده کند؛ از جمله قواعدی که توسط سایر موافقت‌نامه‌های زیست‌محیطی چندجانبه مقرر شده‌اند و قواعد اختیاری منتشر شده توسط دیوان دائمی داوری که شامل قواعد خاص برای داوری اختلافات بین‌الدولی و قواعد داوری در اختلافات مربوط به منابع طبیعی و محیط زیست است. هر گونه استفاده و اقتباس از چنین قواعدی معمولا با مشورت طرفین اختلاف صورت می‌گیرد. با توجه به ماهیت ادعاهای آذربایجان، احتمالا قواعد مربوط به شواهد علمی و انتصاب احتمالی کارشناسان در خصوص شناسایی، انتساب و ارزیابی آسیب‌های زیست‌محیطی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. چنین موضوعاتی در پرونده‌های اخیر مربوط به جبران خسارت وارده به محیط زیست از جمله در زمینه مخاصمات مسلحانه، برای دیوان‌های بین‌المللی چالش برانگیز بوده است.(در مورد ارزیابی غرامت، به عنوان مثال پرونده‌های کاستاریکا علیه نیکاراگوئه و کنگو علیه اوگاندا را ببینید)
علاوه بر این، قواعد داوری مربوط به عدم حضور یا ارائه مطالبات طرفین در دادرسی نیز ممکن است حائز اهمیت باشد.
بر اساس ماده ۱۸ کنوانسیون بِرن، تصمیمات دیوان ممکن است با اکثریت آرا اتخاذ شود و رای داوری قطعی و لازم‌الاجرا است. طرفین باید هزینه‌های داور منصوب خود را متقبل شوند و هزینه‌های داور سوم و سایر هزینه‌های ناشی از داوری را با یکدیگر تقسیم کنند. تعیین دفتر ثبت و مقررات مربوط به اداره داوری نیز در ماده ۱۸ مورد توجه قرار نگرفته است. دیوان دائمی داوری در سال‌های اخیر به عنوان دفتر ثبت اکثر رسیدگی‌های داوری بین‌الدولی انتخاب شده است اما ممکن است این نقش به نهادهای شورای اروپا نیز محول شود.
نتیجه
این نوشتار پتانسیل داوریِ در انتظار رسیدگی بین آذربایجان و ارمنستان بر اساس کنوانسیون برن را بررسی کرده است تا توضیحی معتبر در مورد این که آیا معاهدات چندجانبه زیست‌محیطی در سرزمین‌های اِشغالی اعمال می‌شود یا خیر، ارائه کند. ما استدلال کردیم که این امکان‌پذیر است. بر این اساس، نتایج این دادرسی باید به دقت مورد رصد قرار گیرد؛ زیرا این امکان را فراهم می‌کند تا در نهایت به این نتیجه برسیم که قواعد بین‌المللی محیط زیست مکمل حقوق اشغال در رابطه با حفاظت از محیط زیست سرزمین‌های اِشغالی است.
این اختلاف همچنین پیامدهایی بر تحول رویکرد شورای اروپا برای حفاظت از محیط زیست در مخاصمات مسلحانه دارد. در اوایل سال ۲۰۲۳، مجمع پارلمانی قطعنامه و توصیه‌ای را به تصویب رساند که از جمله بررسی اقدامات بیشتر تحت کنوانسیون برن و/یا تحت یک سند حقوقی منطقه‌ای جداگانه در مورد حفاظت از محیط زیست در جریان مخاصمات مسلحانه را پیشنهاد می‌کند.[۲]
[۱] https://www.ejiltalk.org/applying-international-environmental-law-conventions-in-occupied-territory-the-azerbaijan-v-armenia-case-under-the-bern-convention/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)