چگونه حفظ صلح ملل متحد را انجام ندهیم؟[۱]
Cedric de Coning[2]
مترجم: دکتر محسن مولائی‌فرد
پژوهشگر حقوق بین‌الملل و مدرس دانشگاه
ویراستار ادبی: دکتر آناهیتا سیفی
عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی
چه عواملی بر اثربخشی عملیات نیروهای حافظ صلح تاثیر می‌گذارد؟ با نگاهی به ۷۵ سال گذشته فعالیت نیروهای حافظ صلح سازمان ملل متحد، این ماندگارترین سوال محققان و سیاستگذاران است. از نظر تاریخی، اکثر عملیات‌های نیروهای حافظ صلح، موفقیت‌آمیز بوده‌اند. با این حال، به دلیل از دست دادن قابل توجه اعتماد بین سه عملیات بزرگ تثبیت در کشورهای میزبان آن‌ها، جمهوری آفریقای مرکزی(CAR)، جمهوری دموکراتیک کنگو(DRC) و مالی اکنون تحت فشار جدیدی قرار دارند.
این کاهش اعتماد، همراه با فشار مالی و تشدید رقابت ژئوپلیتیکی، منجر به کاهش مستمر در تعداد عملیات‌های نیروهای حافظ صلح سازمان ملل در دهه گذشته شده است. از سال ۲۰۱۴ هیچ ماموریت جدیدی برنامه‌ریزی نشده است. عملیات هایی که در دهه گذشته طرح‌ریزی شده‌اند – برای مثال، ماموریت راستی‌آزمایی سازمان ملل در کلمبیا، ماموریت سازمان ملل متحد برای حمایت از موافقت‌نامه حدیده (UNMHA)و انتقال یکپارچه سازمان ملل متحد در ماموریت کمک در سودان (UNITAMS) – همه به عنوان ماموریت‌های سیاسی ویژه طرح‌ریزی شده‌اند.
این موضوع ممکن است یک دوره موقت انقباض و اعتدال باشد، اما نشان دهنده اختلاف بین شواهد کلی که نیروهای حافظ صلح سازمان ملل متحد کارکرد مناسب دارند و تصور فعلی در شورای امنیت و قسمت‌های دیگر مبنی بر این که عملیات گسترده نیروها بی‌اثر و مشکل باقی مانده باشد.
علی‌رغم نقش نیروهای حافظ صلح سازمان ملل متحد در جمهوری آفریقای مرکزی(CAR)، جمهوری دموکراتیک کنگو(DRC) و مالی در کمک به جلوگیری از درگیری خشونت‌آمیز در مقیاس گسترده و حفاظت از هزاران غیرنظامی، وضعیت امنیتی در هر یک از این کشورها در چند سال گذشته وخیم‌تر شده است. بنابراین اختیارات، صلاحیت‌ها و فعالیت‌های این ماموران برای پایان دادن به درگیری‌های خشونت‌آمیز و جلوگیری از افزایش تلفات غیرنظامیان و نظامیان کافی نبود. ناتوانی این عملیات برای محافظت از غیرنظامیان در مقیاسی مطابق با انتظارات ناشی از اختیارات آن‌ها، به طور قابل توجهی به این تصور که این عملیات‌ها ناکارآمد هستند کمک کرده است.
یکی از عوامل مهمی که عملیات نیروهای حافظ صلح سازمان ملل متحد در جمهوری آفریقای مرکزی(CAR)، جمهوری دموکراتیک کنگو(DRC) و مالی را در سابقه تاریخی آن متمایز می‌کند، عدم وجود یک روند سیاسی یا صلح پایدار است. یکی از ماندگارترین درس‌هایی که در طول ۷۵ سال گذشته از فعالیت های نیرو های حافظ صلح آموخته‌ایم این است که بدون وجود چنین روندی، نمی‌توان انتظار داشت که عملیات صلح به تنهایی به درگیری در این کشورها پایان دهد. در نتیجه صلح را نمی‌توان تحمیل کرد.
عامل دیگری که این ماموریت‌ها را از میراث تاریخی نیروهای حافظ صلح سازمان ملل متحد متمایز می‌کند، این است که همه آن‌ها به طور خاص به عنوان ماموریت‌های “ثبات ساز” تعیین شده‌اند. پیش از این، تنها یک ماموریت حافظ صلح سازمان ملل متحد به نام ماموریت “ثبات‌ساز” سازمان ملل متحد در هائینی بود. در حال حاضر هیچ سیاستی از سوی سازمان ملل متحد وجود ندارد که توضیح دهد چرا این سه ماموریت که ماموریت‌های تثبیت نامیده می‌شوند، چه پیامدهایی را برای آن‌ها دارد یا تفاوت آن با عملیات‌های حافظ صلح که عنوان تثبیت را به همراه نداشت، چه بود؟ مانند ماموریت سازمان ملل متحد در سودان جنوبی. با این حال، اگر دستورات و اقدامات سه ماموریت تثبیت را در جمهوری آفریقای مرکزی(CAR)، جمهوری دموکراتیک کنگو(DRC) و مالی تجزیه و تحلیل کنیم، می‌توانیم وجوه اشتراک آن‌ها را شناسایی کنیم:
• آن‌ها در بحبوحه درگیری‌های جاری، بدون طی روند صلح پاک یا طرحی سیاسی عمل می‌کنند.
• آن‌ها موظف هستند با کمک به محافظت از دولت و مردم در برابر متجاوزان شناسایی شده، در بازگرداندن ثبات مشارکت کنند؛ کمک به دولت برای بازپس گیری کنترل مناطقی که قبلا توسط چنین متجاوزانی کنترل شده بود و کمک به آن برای گسترش تسلط در سراسر قلمرو خویش.
• آن‌ها در حمایت و در کنار نیروهای امنیتی کشور میزبان عمل می‌کنند و وظایف آن‌ها اغلب شامل حمایت از تلاش‌ها برای ایجاد ظرفیت این نیروهای امنیتی است و آن‌ها موظف هستند در مواجهه با حملات پیش‌بینی شده علیه خود و کسانی که وظیفه محافظت از آن‌ها را دارند، قویا از زور استفاده کنند و تشویق می‌شوند که این کار را فعالانه انجام دهند.
به نظر می‌رسد تفاوت اساسی بین حفظ صلح و تثبیت در این است که در حفظ صلح، هدف حفظ آتش‌بس یا اجرای توافق‌نامه صلح با رضایت طرف‌های درگیر است، در حالی که در تثبیت، به نظر می‌رسد نظریه تغییر دولت میزبان را برای بازگرداندن و حفظ نظم از طریق مهار متجاوزان، محافظت از غیرنظامیان و ایجاد ظرفیت برای دولت، به ویژه در خدمات امنیتی یاری می‌کند. بنابراین تفاوت‌های مهمی بین نحوه تفسیر اصول حفظ صلح – رضایت، بی‌طرفی و توسل به زور در دفاع از خود – در عملیات حفظ صلح و تثبیت وجود دارد.
در عملیات تثبیت، ماموریت‌ها تنها موافقت دولت میزبان را دارند و موظف به اقدام علیه برخی از طرف‌های درگیری هستند، بنابراین می‌توان بی‌طرفی آن‌ها را حداقل در رابطه با افرادی که به عنوان متجاوز شناخته می‌شوند مورد تردید قرار داد. به عنوان مثال، آن‌ها مجاز به توسل به زور برای محافظت از غیرنظامیان، سازمان ملل متحد و سایر کارکنان بین‌المللی و نیروهای بشردوستانه و در مورد جمهوری دموکراتیک کنگو برای خنثی کردن گروه‌های مسلح مانند M23 هستند.
همه بررسی‌های استراتژیک در سطح بالا درباره نیروهای حافظ صلح سازمان ملل متحد، از جمله هیئت براهیمی(۲۰۰۰) و گزارش هیئت عالی مستقل کارشناسان در عملیات صلح(۲۰۱۵)، با یک استراتژی سیاسی روشن بر اولویت سیاست و اهمیت هدایت صلح‌بانی تاکید کردند. آدام دی و چارلز هانت به این نکته اشاره می‌کنند که اشتغال به حفاظت از اولویت سیاست و دیگر اولویت‌های وابسته به یکدیگر جدا می‌شود.
من یک گام فراتر می‌روم و استدلال می‌کنم که تعهد به حفاظت و تثبیت می‌تواند در شرایطی که آتش بس، توافق صلح، یا ماموریت سیاسی قابل اجرا وجود ندارد، یک وضع تثبیت دشوار موثرتر ایجاد کند؛ هر چه عملیات صلح، از غیرنظامیان محافظت کند و به دستیابی به ثبات کمک نماید، در مقابل انگیزه کمتری برای نخبگان سیاسی حاکم به منظور یافتن راه حل‌های سیاسی بلندمدت به وجود می‌آورد. این وضعیت اغلب نتیجه‌ای را ایجاد می‌کند که یان پوسپیسیل از آن به عنوان “آشفتگی سیاسی رسمیت یافته” یاد می‌کند.
این چالش تثبیت چندین پیامد ناخواسته مضاعف نیز ایجاد می‌کند. تثبیت ذاتا مجموعه‌ای از فعالیت‌های دولت و نهادساز است. فرض بر این است که نهادهای دولتی از نظر سیاسی بی‌طرف هستند، اما واقعیت در بسیاری از این موقعیت‌ها این است که مجموعه‌ای از نخبگان، دولت را تسخیر کرده‌اند و برخی دیگر با طرد و به حاشیه راندن آن‌ها مخالفت می‌کنند. اگر تصور شود که سازمان ملل متحد در حال افزایش ظرفیت یکی از طرفین درگیری علیه سایرین است، آن گاه به بخشی از درگیری مبدل شده و بی‌طرفی خود را از دست می‌دهد. سارا فون بیلربک و اویسین تانسی استدلال می‌کنند که یکی دیگر از پیامدهای غیرقابل پیش‌بینی این دستورات این است که به طور غیرارادی اقتدارگرایی را با ایجاد ظرفیت برای رهبران مستبد، مستقر و با نشان دادن محیطی مجاز برای رفتار اقتدارگرایانه میسر می‌سازند. یک اثر انحرافی دیگر این است که عملیات‌های حفظ صلح را متوقف می‌سازد؛ زیرا بدون یک سیاسی مطمئن، آن‌ها فاقد استراتژی برون‌رفتی یا پایان‌بخش هستند.
در حالی که حضور نیروهای حافظ صلح به محافظت از این کشورها در برابر خشونت‌های گسترده کمک می‌کند، آن‌ها اختیار یا توانایی خنثی‌سازی گروه‌های مسلح را ندارند. وقتی گروه‌های مسلح دچار اختلال می‌شوند اما شکست نمی‌خورند، ممکن است به نیرویی بهتر و قوی‌تر مبدل شوند. تحت فشار قرار گرفتن گروه‌های مسلح کمک می‌کند تاکتیک‌های خود را تطبیق داده و بهبود بخشد و عملیات‌ها، ابزار درآمدزایی و پشتیبانی خود را در سطح محلی و بین‌المللی متنوع کنند. در مجموع نتیجه این است که گروه‌های مسلح انعطاف‌پذیرتر می‌شوند.
یک اثر منفی دیگر این است که هر چه این عملیات‌ها فرسایشی شوند، بخشی از اقتصاد سیاسی مقطعی می‌شود. نخبگان سیاسی و اقتصادی که دولت را تسخیر کرده‌اند، از طریق اجاره املاک، تامین امنیت خصوصی و سایر خدمات، درآمدی برای بخش‌های خرده‌فروشی و سرگرمی محلی، از عملیات حافظ صلح و حضور بین‌المللی که آن‌ها را توانمند می‌سازند، رانت می‌گیرند. بنابراین آن‌ها انگیزه‌ای دارند که شرایطی را ایجاد نکنند تا توانایی آن‌ها برای حفظ این اقتصاد رانتی مختل شود.
نتیجه جامع این تاثیرات نامطلوب، طولانی شدن درگیری و در نتیجه ادامه خطر خشونت برای جمعیت غیرنظامی را سبب می‌شود. بنابراین چالش تثبیت، چندین اثر فسادزا ایجاد می‌کند که نه تنها اعتبار این عملیات خاص سازمان ملل متحد را تضعیف می‌کند، بلکه اعتبار صلح بانی سازمان ملل متحد را به عنوان یک ابزار، همان‌طور که کاهش استفاده از آن نشان می دهد، تضعیف می کند. به طور کلی، این امر همچنین به کاهش اعتماد عمومی به توانمندی شورای امنیت سازمان ملل متحد برای حفظ صلح و امنیت بین المللی کمک کرده است.
در هر دو گزارش‌های براهیمی(استقرار نیروها فقط در زمانی که صلح پاسداشت شود) و هم گزارش HIPPO ( اولویت سیاست) تاکید کردند که عملیات حفظ صلح سازمان ملل متحد تنها زمانی می‌تواند موثر باشد که یک طرح سیاسی قابل اجرا وجود داشته باشد تا آن‌ها بتوانند از آن حمایت و محافظت کنند. این بدان معناست که شورای امنیت تنها در صورت وجود توافق آتش‌بس باید عملیات حافظ صلح سازمان ملل متحد را مستقر کند. وجود یک توافق‌نامه صلح یا یک روند صلح که طرف‌های اصلی درگیری به آن متعهد شده‌اند یا نقشه راه سیاسی روشن به سوی چنین روند صلحی که به طور واقع‌بینانه قابل دستیابی باشد.
موضوع این نیست که شورای امنیت سازمان ملل متحد بایستی از مسئولیت خود شانه خالی کند، بلکه نباید به خاطر سهولت یا مصلحت سیاسی به عملیات حفظ صلح سازمان ملل متحد روی آورد. شورای امنیت طیف وسیعی از ابزارها و محدوده‌ای از عملیات صلح را در اختیار دارد. عملیات حفظ صلح سازمان ملل متحد یکی از این ابزارهاست. هفتاد و پنج سال تجربه حفظ صلح نشان داده است که در زمینه‌های خاص موثر است اما در موارد دیگر ضعیف عمل می‌کند و یکی از عوامل کلیدی که بر اثربخشی آن تاثیر می‌گذارد این است که آیا یک طرح سیاسی قابل اجرا وجود دارد یا خیر.
اگر هیچ طرحی وجود نداشته باشد، پس توصیه موکد کمیسیون‌های تخصصی مختلف که در طول سال‌ها به شورا ماموریت داده‌اند که بایستی فراتر از حفظ صلح به سایر ابزارهایی که در اختیار دارد توجه نماید. این موضوع می‌تواند بسته به موقعیت، متضمن تلاش‌های دیپلماتیک و صلح‌جویانه برای پیگیری آتش‌بس و توافق‌های صلح باشد و زمانی که نیاز به اجرای صلح وجود دارد، به دنبال ائتلاف‌هایی از ترتیبات حاضر یا منطقه‌ای باشد، مانند الزام اتحادیه آفریقا در خصوص برخی از اقدامات در خصوص این موضوع.
[۱] https://theglobalobservatory.org/2023/05/how-not-to-do-un-peacekeeping/
[2] سدریک دی کانینگ، استاد پژوهشی موسسه امور بین‌الملل نروژ (NUPI) و مشاور ارشد مرکز آفریقایی برای حل اختلافات ساختمانی (ACCORD) است. او همچنین شبکه عملیات صلح اثربخش (EPON) را هدایت می‌کند.