جلسه شورای امنیت پیرامون افزایش سطح آب دریا، بر محور تهدیدات متعدد و اختیارات ضمنی[۱]
Rouven Diekjobst
مترجم: پویا برلیان
دانشجوی دکتری حقوق بین¬الملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر زکیه تقی¬زاده
پژوهشگر حقوق بین¬الملل
شورای امنیت سازمان ملل متحد در فوریه ۲۰۲۳، در خلال رویدادی که به «رویداد امضائی» ریاست مالت بر شورای امنیت معروف شد، بحث آزادی را درباره دلایل افزایش سطح آب دریا برای صلح و امنیت جهانی برگزار کرد. گرچه این اقدام اولین تلاش شورا برای رسیدگی به تغییرات اقلیمی و خطرات ناشی از آن نبود اما تنها نتیجه رسمی است که خطر ناشی از افزایش سطح دریا را به رسمیت میشناسد. در مجموع میتوان گفت چالش افزایش سطح آب دریا و پیامدهای آن برای حقوق بینالملل در سالهای اخیر تشدید شده است و انجمن حقوق بینالملل و کمیسیون حقوق بینالملل مشغول رسیدگی به موضوع هستند و محققین درباره پیامدهای آن برای حقوق دریاها، حقوق بشر و وضعیت تحقق دولت گفتگو میکنند(به طور مثال ر.ک: اینجا، اینجا و اینجا). مجمع عمومی بارها درباره تغییرات اقلیمی رایزنی کرده است و اخیرا از دیوان بینالمللی دادگستری درخواست شد در قالب یک نظریه مشورتی، پیامدهای حقوقی تغییرات اقلیمی را اعلام نماید. اما دیوان بینالمللی دادگستری به این مسئله که «آیا شورا بطور کلی محل مناسبی برای پاسخگویی ساختاری به تغییرات اقلیمی و بطور اختصاصی برای پاسخگویی به افزایش سطح آب دریا است یا خیر؟» رسیدگی نمیکند. این نوشتار میخواهد اهمیت گفتمان شورا و اختیارات آن برای پاسخگویی به تهدیدات امنیتی غیرمتعارف را تاحدودی روشن کند و از این رو ابتدا مشخص میکند آیا افزایش سطح آب دریا در چارچوب ماموریت شورا قرار میگیرد یا خیر و در ادامه ابزارهای خاص در اختیار شورا را بررسی خواهد کرد.
افزایش سطح آب دریا به عنوان یک تهدید امنیتی
بیایید بحث را با بررسی ماده ۲۴ منشور آغاز نماییم. این ماده میگوید شورا «مسئولیت اصلی حفظ صلح و امنیت بینالمللی را برعهده دارد». در ادامه اختیارات مربوط به ایفای این ماموریت بر اساس بند ۲ ماده ۲۴ در فصلهای ۶، ۷، ۸ و ۱۲ مقرر گردیده است. گرچه ماده ۲۴ منشور نقطه شروع را تعیین میکند اما درباره موارد مشمول «حفظ صلح و امنیت بینالمللی» راهنماییهای محدودی را ارائه میکند. این مسئله که یک اختلاف یا وضعیت خاص در چارچوب ماموریت شورا قرار میگیرد یا خیر، به تفسیر معاهده مربوط می شود. با بررسی ماده ۳۹ منشور میفهمیم که اختیارات شورا براساس فصل هفتم مستلزم تعیین تکلیف درباره تهدید علیه صلح، نقض صلح یا اقدام متجاوزانه است که در مفهوم حداقلی مخاصمات مسلحانه را در بر میگیرد (دادگاه بینالمللی کیفری یوگسلاوی سابق (ICTY)، اعتراض تادیچ به صلاحیت دیوان، پاراگراف ۳۰). از سوی دیگر، ماموریت عمومی شورا باید گستردهتر باشد و در واقع به طور فزایندهای پذیرفته شده است که ماموریت شورا به پاسخگویی به مخاصمات مسلحانه محدود نیست بلکه «تهدیدات غیرمتعارف» را نیز در بر میگیرد(اینجا، پاراگراف۳۴؛ اینجا، پاراگراف ۹،۲۰)؛ مشروط به این که آنها با ماموریت حفظ صلح و امنیت بینالمللی ارتباط کافی داشته باشند. از بین تهدیدات غیرمتعارف در رویه کاری شورای امنیت میتوان به تغییرات اقلیمی، همهگیری کووید-۱۹ و ویروس نقص ایمنی انسانی (HIV) اشاره کرد.
برای این که مسئله افزایش سطح آب دریا در حیطه اختیارات شورای امنیت قرار گیرد، لازم است در معنای حداقلی لااقل با ماموریت حفظ صلح و امنیت بینالمللی مرتبط قلمداد شود (و شورا بتواند مطابق با فصل هفتم: تهدید علیه صلح وارد عمل شود) و چنین ارتباطی چندان محل بحث نباشد؛ همانطور که گزارش کارگروه میاندولتی تغییرات اقلیمی بار دیگر تاکید کرد، تهدید ناشی از افزایش سطح آب دریا نیازی به اغراق ندارد! انتظار میرود آب دریا تا پایان قرن جاری تا یک متر بالا بیاید که به نوبه خود منجر به کاهش خطوط ساحلی و تشدید بلایای طبیعی مخرب میشود و هیئت بیندولتی تغییر اقلیم(IPCC) انتظار دارد احتمال وقوع رویدادهای شدید در سطح دریا به میزان ۱۰۰% افزایش یابد(صص۴۲، ۴۵). گرچه انتظار میرود که وخامت اوضاع افزایش پیدا کند اما پیامدهای فوق هماکنون در قالب بلایای طبیعی امروزی آشکار شدهاند مانند اثرات مخرب “گردباد فردی” در سواحل چند کشور. این پیامدها بخصوص برای کشورهای جزیرهای کوچک در حال توسعه(SIDS) حیاتی است زیرا افزایش سطح آب دریا باعث میشود قلمرو آنها به طور کامل زیر آب برود و غیرقابل سکونت شود. این موضوع ثابت میکند که افزایش سطح آب دریا یک تهدید است و گرچه با تغییرات اقلیمی ارتباط دارد اما توجه جداگانه¬ای را میطلبد. افزایش سطح آب دریا سوالات متفاوتی را میطلبد(به خصوص در رابطه با آثار حقوقی کاهش خطوط ساحلی، زیر آب رفتن جزایر و در نهایت زیر آب رفتن تمامی قلمرو یک دولت). افزایش سطح آب دریا در واقع تهدیدات امنیتی متفاوتی را تحمیل میکند. تهدید اول از عدم امنیت حقوقی سرچشمه میگیرد. کشورها در رابطه با جایگاه خود به عنوان یک کشور، مرزهای کشوری و محافظت از جمعیت خود به قطعیت حقوقی نیاز دارند؛ عدم قطعیت به خودی خود یک تهدید امنیتی است؛ زیرا باعث بروز اختلاف میشود. مثلا اختلاف پیرامون مرزهای دریایی. در عین حال افزایش سطح آب دریا به کمبود منابع(طبیعی) منجر میشود که خود محرک بالقوه دیگری برای تعارضهای آینده است. در نهایت کاهش خطوط ساحلی باعث میشود کشورها و مردمان آنها آسیبپذیرتر شوند و در نتیجه تهدیدات موجود تشدید (یا به گفته آنتونیو گوترش چند برابر) گردند.
در مجموع افزایش سطح آب دریا یک چالش خاص برای حقوق بینالملل است و رسیدگی شورا به آن به منزله ایفای مشروع اختیارات این نهاد است و در عین حال با رویه نهادین آن نیز همخوانی دارد. اما این موضوع همچنان نامشخص است که آیا شورا میتوان از کلیه اختیارات خود به شرح مقرر در منشور استفاده کند یا خیر، به عبارت دیگر آیا میتوان افزایش سطح آب دریا را به عنوان تهدید علیه صلح قلمداد کرد؟(آیا شورا میتواند مطابق با فصل هفتم وارد عمل شود؟) حتی استعمال تفسیر مضیق و اعمال این الزام که وضعیت «باید دارای پتانسیل برانگیزش مخاصمه مسلحانه بین کشورها» باشد(اینجا، ص ۱۳۸) برای تعیین تکلیف درباره این که وضعیت مورد نظر، صلح را تهدید میکند یا نه، باز هم چنین نتیجهای درباره افزایش سطح آب دریا کاملا نادرست نخواهد بود. با این حال این موضوع نه تنها موانع حقوقی بلکه موانع سیاسی بزرگی را ایجاد میکند(P5 حدود نیمی از انتشار گازهای گلخانهای را تشکیل می دهد) و در نتیجه صرفا در حد یک احتمال نظری باقی میماند. از این رو بررسی زیر درباره اختیارات شورا بر این مبنا صورت میگیرد که افزایش سطح آب دریا صلح و امنیت بینالمللی را تهدید میکند اما بر اساس ماده ۳۹ منشور به تهدید علیه صلح بالغ نمیگردد.
اختیارات و محدودیتهای شورای امنیت
نقش شورا در رسیدگی به مخاصمات مسلحانه کاملا واضح است. شورا میتواند رعایت حقوق بینالملل بشردوستانه و توقف درگیریها را مطالبه کند و میتواند مجوز کلیه اقدام ضروری برای اجرای قطعنامههای خود را صادر کند. پیامدهای امنیتی و در نتیجه نقش شورا در رابطه با تغییرات اقلیمی و بهویژه افزایش سطح آب دریا مهم است. در اصل بیشتر پیامدها تازه ظاهر شدهاند اما بعد امنیتی زمانی کاملا آشکار میشود که به عنوان مثال بلایای طبیعی رخ میدهند و از این رو مقابله با تهدیداتی که در آینده ظاهر میشوند، برای شورا چالش برانگیز خواهد بود؛ زیرا شورا برای رسیدگی به دلایل ساختاری و بلندمدت تعارض آماده نیست(اینجا، ص ۱۴۰). گرچه هدف اصلی نشست فوریه، بررسی امکان رسیدگی شورا به خطرات امنیتی ناشی از افزایش سطح آب دریا بود اما کشورها یا موضع مبهمی را در قبال موضوع اتخاذ کردند یا این که به طور کلی نقش شورا را نادیده گرفتند(برزیل و روسیه). برای بررسی توان باقوه شورا به منظور واکنش به افزایش سطح آب دریا، باید اختیارات در دسترس شورا را بررسی کنیم.
نخست این که نقش شورا به عنوان یک ارگان سیاسی نباید دست کم گرفته شود؛ زیرا مشابه مجمع عمومی، شورا محملی را برای بحث و گفتوگو مهیا می¬کند. در حالی که شورا تنها ۱۵ عضو دارد، ماده ۳۱ منشور و ماده ۳۷ آییننامه داخلی شورای امنیت، حضور کشورهای متاثر مانند کشورهای جزیرهای کوچک در حال توسعه را مجاز میداند(به خصوص این که عدم نمایندگی تاریخی آنها در شورا، ضرورت موضوع را دوچندان میسازد). گفتمانها با قالبهای متفاوتی از گفتگوی غیررسمی(نشستهای غیر رسمی یاArria-formula) تا گفتمانهای ویژه (که معمولا به تصویب قطعنامهها یا بیانیههای ریاستی منجر میشود) شکل میگیرند. از این رو اختیارات شورا عبارتاند از توصیهها(مواد ۳۶، ۳۸، ۳۹ منشور)، اتخاذ اقدام اجرایی(مواد ۴۲-۳۹) و تشکیل نهادهای فرعی(ماده ۲۹ منشور).
گرچه ظاهرا هیچ کدام از مواد فوق کاملا با واکنش به تهدیدات گسترده و غیرمتعارف مانند افزایش سطح آب دریا همخوانی ندارند اما این امری پذیرفته شده است که شورا از اختیارات ضمنی نیز برخوردار است(نظریه مشورتی نامیبیا، پاراگراف ۱۰). نمونههای مهمتر عبارتاند از ماموریتهای برقراری و حفظ صلح که در طرح اصلی منشور لحاظ نشده بود. مسلما اختیارات ضمنی برای انجام ماموریت شورا ضروری هستند(نظریه مشورتی جبران خسارات، ص ۱۲) اما اگر درک موسعی از ماموریت داشته باشیم آن گاه همین قاعده درباره اختیارات ضمنی و ضروری برای انجام این ماموریت صدق خواهد کرد. از این رو گزینههای واقعگرایانهتر برای شورا شامل ارتقای ماموریت کمیسیون تحکیم صلح(که میتوان آن را به رسیدگی فعالانهتر به تغییرات اقیلمی و افزایش سطح آب دریا موظف ساخت) و یا حتی تشکیل کمیسیون جدیدی در رابطه با افزایش سطح آب دریا و/یا تغییر اقلیم خواهد بود. علاوه بر این آلبانی و گابن در خلال بحث از شورا خواستند از تعیین ماموریتی برای نماینده ویژه تغییرات اقلیمی و امنیت حمایت کند و نماینده ویژه باید درباره پیامدهای امنیتی تغییرات اقلیمی و افزایش سطح آب دریا به شورا گزارش دهد. در نهایت چند کشور (از جمله ژاپن و بریتانیا) در طول گفتوگوها بر نقش مهم شورا در سازمان و قدرت و اختیارات آن برای تشویق ارگانهای دیگر به رسیدگی به افزایش سطح آب دریا و اتخاذ واکنش هماهنگ تاکید کردند.
این موضوع ما را به محدودیتهای شورا میرساند. شورا در جایگاهی نیست که بتواند پیامدهای حقوقی افزایش سطح آب دریا را مشخص کند و در عین حال ارگان مناسب برای ارائه کمکهای ضروری و امدادی نیست. افزون بر این محدودیت اعضاء باعث میشود درجه نمایندگی آن نسبت به مجمع عمومی کمتر و عمدتاً به رای موافق گروه کوچکی از کشورها وابسته باشد. از این رو مسلما میتواند درباره پیامدهای امنیتی افزایش سطح آب دریا گفتوگو و توصیههایی را ارائه کند، قطعنامههای الزامآور را تصویب کند یا کمیسیونی را درباره افزایش سطح آب دریا تشکیل دهد اما واقعیتهای سیاسی و تعاملات قدرت در خود شورا به احتمال زیاد موانع نفوذناپذیری در راه نیل بدان قرار خواهند داد.
نتیجهگیری: ” اگر مسیر را تغییر ندهید، ممکن است در پایان، خود را در نقطه آغاز بیابید”
با بدبینی می توان علاقه نوظهور شورا به مسائلی مانند تغییرات اقلیمی و افزایش سطح آب دریا را نمادگرایی خواند اما همچنین میتوان آن را به عنوان اولین گام و همچنین تلاش برای به رسمیتشناسی تغییر اقلیم بینالمللی(حقوقی) قلمداد کرد. موارد قبلی ماموریت برقراری و حفظ صلح نشان میدهد که نظام منشور ملل متحد آماده تغییر است و از این گذشته افزایش تعامل با دیگر تهدیدات امنیتی غیرمتعارف مانند تغییرات اقلیمی و کووید-۱۹ ثابت کرد که شورا خود را برای ایفای یک نقش فعالتر در برابر تهدیدات غیرمتعارف آماده میکند(اینجا، بند ۱۷). گرچه این نظام فعلا دارای یک نهاد مشخص با ماموریت و اختیارات قطعی برای مقابله با تغییرات اقلیمی و افزایش سطح آب دریا نیست اما با این حال تلاش آن به جای تمرکز بر پیشگیری از آنها، باعث تشدید بحران شدهاند. از این رو در کمترین حالت میتوان افزایش فعالیت شورا را به عنوان اولین گام در نظر گرفت اما باید منتظر ماند و دید آیا این گام در مسیر مناسب برداشته خواهد شد یا خیر.[۲]
[۱] Rouven Diekjobst, Sea-Level Rise at the Security Council, On Multiplied Threats and Implied Powers, https://voelkerrechtsblog.org/de/sea-level-rise-at-the-security-council/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)