شکست‌های موفقیت‌آمیز: تحریم‌های اقتصادی، انسان‌دوستی و از بین بردن حاکمیت پسااستعماری[۱]
Ntina Tzouvalak
مترجم: علی مسعودیان
پژوهشگر حقوق بین‌الملل
ویراستار علمی: دکتر ستار عزیزی
استاد دانشگاه بوعلی سینا همدان
آدام فیلیپس، روان درمانگر، پیشنهاد کرده است که شکست مکرر در انجام کاری ممکن است در واقع موفقیت در انجام کار دیگری باشد – چیزی که ممکن است ما نخواهیم آن را تصدیق یا بیان کنیم. این یک روش مفید برای تفکر نه تنها در مورد زندگی بلکه در مورد حقوق است. به عنوان مثال همان‌طور که سوندیا پاهوجا مستند کرده است، در حالی پذیرش زبان “توسعه” توسط حقوق بین‌الملل ممکن است بارها و بارها نتوانسته باشد رفاه را برای همه به ارمغان آورد یا شکاف بین دولت‌های “توسعه یافته” و “در حال توسعه” را کاهش دهد اما با موفقیت قدرت و اقتدار موسسات مالی بین‌المللی و سایر بازیگران تحت کنترل Global North را افزایش داده است. در این پست کوتاه می‌خواهم توجه را به یک شکست موفق دیگر در حقوق بین‌الملل جلب کنم: نقد بشردوستانه تحریم‌های اقتصادی.
نگرانی‌ها در مورد تاثیر تحریم‌ها بر غیرنظامیان عموما نتوانسته محدودیت‌های قانونی مشخصی را برای استفاده از تحریم‌ها به عنوان ابزار سیاست خارجی ایجاد کند. با این حال همان‌طور که حماسه جاری در مورد دارایی‌های بانک مرکزی افغانستان نشان می‌دهد، آن‌ها در چیز بسیار اساسی‌تری موفق بوده‌اند: آن‌ها به استفاده ایالات متحده از تحریم‌ها به عنوان ابزاری برای لغو و جمع‌آوری مجدد حاکمیت یک کشور پسااستعماری مشروعیت بخشیده‌اند. به طور خاص حقوقدانان مترقی باید به این نکته توجه کنند که چگونه ایالات متحده به نام ارائه کمک‌های بشردوستانه به افغان‌ها، اختیارات و وظایف یک کشور دیگر، اسما دارای حاکمیت، را در اختیار خود قرار داده است.
زمانی که نیروهای آمریکایی در سال ۲۰۲۱ افغانستان را ترک کردند، طالبان به سرعت کنترل این کشور را به دست گرفت و وظایف دولتی را به عهده گرفت. در پاسخ، وزارت خزانه‌داری ایالات متحده ۷ میلیارد دلار از دارایی‌های بانک دا افغانستان(DAB) را مسدود کرد تا مانع از دسترسی طالبان شود که توسط ایالات متحده تحریم شده است. قانونی بودن بین‌المللی این اقدام مورد تردید است. حتی با صرف نظر از سوالات در مورد قانونی بودن تحریم‌های اقتصادی، این تصمیم احتمالا با قوانین مصونیت دولت مستقل مغایرت دارد. قواعد مصونیت دولت مستقل، موانع رویه‌ای را در برابر قضاوت و اجرا توسط مقام (قضایی) یک دولت در برابر دولت دیگر تشکیل می‌دهد. بر اساس ایده برابری حاکمیتی، مصونیت دولت مستقل به طور غیرقابل مناقشه در مورد دارایی‌های بانک‌های مرکزی که در خارج از کشور نگهداری می‌شوند اعمال می‌شود؛ به استثنای صندوق‌های ثروت دولتی.
با این وجود وکلای ایالات متحده استدلال کرده‌اند که تصمیم برای مسدود کردن دارایی‌های DAB قواعد مصونیت را نقض نمی‌کند. اولا آن‌ها این استدلال را که از لحاظ زبانی قابل قبول اما تا حدی خلاف شهود است را مطرح می‌کنند که مصونیت حاکمیتی حاکمان را تنها در برابر صلاحیت دادگاه‌های خارجی و نه از اقدامات اجرایی محافظت می‌کند. دوم این که آن‌ها معتقدند از جایی که ایالات متحده طالبان را به عنوان دولت افغانستان به رسمیت نمی‌شناسد، این سوال که چه کسی حق قانونی دسترسی به این دارایی ها را دارد به عنوان یک مسئله حقوق بین‌الملل نامشخص است. موضع ایالات متحده در این باره کاملا بی‌سابقه نیست. پس از یک روند انتخاباتی پر مناقشه در ونزوئلا، ایالات متحده (و انگلستان) تصمیم گرفتند به جای دادن چنین دسترسی‌ای به دولت مادورو که در واقع کنترل دستگاه دولتی را در دست داشت، به خوان گوایدو، سیاستمدار راست‌گرای ونزوئلایی، کنترل بر اموال و دارایی‌های دولت در ایالات متحده را واگذار کنند.
پیامدهای عملی ممانعت از دسترسی دولت دوفاکتو به دارایی‌های بانک مرکزی خود به سختی می‌تواند مورد اغراق قرار گیرد. تحریم‌های ایالات متحده بیشتر بحران اقتصادی و انسانی افغانستان را تشدید کرد و بخش بزرگی از جمعیت آن قادر به دسترسی به کالاها و خدمات ضروری نبودند. در نتیجه دولت بایدن با درخواست‌هایی مواجه شد که برخی یا همه این دارایی‌ها را آزاد کند تا از یک فاجعه انسانی مانع‌تراش جلوگیری کند. البته چنین فجایعی نگرانی دیرینه در مورد تحریم‌های اقتصادی است؛ تحریم‌هایی که در اوایل دهه ۱۹۹۰ شهرت قانونی پیدا کردند. با فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، شریک تجاری اصلی کوبا، تحریم چنددهه‌ای ایالات متحده به طور ناگهانی منجر به کمبود شدید در این جزیره شد. علاوه بر این، تحریم‌های جامع شورای امنیت سازمان ملل متحد علیه عراق پس از تجاوز این کشور به کویت باعث رنج و عذاب شدید عراقی‌ها از جمله کودکان شد.
مادلین آلبرایت، وزیر امور خارجه سابق، زمانی که مدعی شد که این بها ارزش پرداختن دارد، شهرت بین‌المللی پیدا کرد اما دیدگاه‌های بی‌رحمانه‌اش تا حد زیادی با افزایش حساسیت انسانی متمایز در حقوق و سیاست بین‌الملل مغایرت داشت. در طول دهه ۱۹۹۰ و اوایل دهه ۲۰۰۰ بسیاری از حقوقدانان بین‌المللی استدلال کردند که تحریم‌های یکجانبه و چندجانبه باید با حقوق بین‌الملل حقوق بشر به ویژه حقوق اجتماعی-اقتصادی و با اصل تناسب مطابقت داشته باشد. این استدلال‌ها از نظر اعتقادی ساده نبودند و شاید جای تعجب نباشد که در میان قدرت‌های اصلی تحریم‌کننده مورد پذیرش قرار نگرفتند. با این حال افزایش انتقادات بشردوستانه از تحریم‌ها بر دولت‌ها و نهادهای بین‌المللی فشار وارد کرد تا تحریم‌های هدفمندی را اتخاذ کنند که حداقل در تئوری بر شهروندان عادی تاثیری نداشته باشد و استثنائات بشردوستانه را در نظر بگیرند.
این تاکید بر رنج ناشی از تحریم‌ها همیشه اصلی‌ترین انتقاد قانونی علیه چنین اقداماتی نبوده است. قبل از دهه ۱۹۹۰ تعداد کمی با استناد به قواعد حقوق بشر، انطباق تحریم‌های یکجانبه با حقوق بین‌الملل را زیر سوال بردند. در عوض، بحث‌های حقوقی در مورد تحریم‌ها بین سال‌های ۱۹۴۵ و اوایل دهه ۱۹۹۰ در حاکمیت دولت، استقلال سیاسی و ممنوعیت مداخله در امور داخلی سایر کشورها صورت گرفت. طرفداری از جهان سوم نه بر درد و رنج انسان بلکه بر این واقعیت متمرکز بود که دولت های قدرتمند غربی از برتری اقتصادی خود استفاده می‌کنند- که خود نتیجه امپریالیسم و استعمار است- تا انقیاد جنوب جهانی و به ویژه دولت‌های کمونیستی، سوسیال دموکرات و سوسیالیست را تداوم بخشند و در واقع این بخشی از استدلالی بود که نیکاراگوئه در دیوان بین‌المللی دادگستری مطرح کرد: هر اقدام جداگانه ایالات متحده (مثلا لغو کمک داوطلبانه یا کاهش سهمیه واردات شکر) ممکن است طبق حقوق بین‌الملل قانونی باشد اما در مجموع آن‌ها مداخله غیرقانونی در حق نیکاراگوئه برای انتخاب دولت خود و حق آن دولت برای اجرای سیاست‌های سوسیالیستی را تشکیل می‌دادند.
اگرچه تصمیم در این پرونده با دریافت این که کارزار ایالات متحده علیه دولت این کشور قواعد بنیادین حقوق بین‌الملل (مانند ممنوعیت مداخله) را نقض کرده است، نشان‌دهنده یک پیروزی کلی برای نیکاراگوئه بود؛ استدلال‌های کشور آمریکای مرکزی علیه تحریم‌ها ناموفق بود. این شکست یک حادثه منفرد نبود. در عوض، شکست کلی تلاش‌های جنوب جهانی برای غیرقانونی کردن تحریم‌های یکجانبه و به طور گسترده‌تر، استفاده از حاکمیت ملی تازه به دست آمده برای بازسازی نظم حقوقی و اقتصادی بین‌المللی را دنبال کرد. از آن‌جایی که دولت‌های چپ در کشورهای پسااستعماری توسط کودتاهای تحت حمایت خارجی حذف، فاسد یا مقتدر شدند، جذابیت استناد به حاکمیت و استقلال پسااستعماری به عنوان محدودیت‌های قانونی برای تحریم‌ها کاهش یافت. در جای خود، توسل به انسان‌دوستی و حقوق بشر راهی برای نقد بدترین اثرات تحریم‌ها بدون اشاره به دولت ارائه می‌کرد، اغلب به این دلیل که دولت‌های هدف (به درستی) از دیدگاه چپ بین‌المللی غیرقابل دفاع تلقی می‌شدند.
موارد معدودی این ناآرامی را به روشنی نشان می‌دهد که طالبان کنترل مجدد خود را بر افغانستان باز پس می‌گیرند. بنابراین جای تعجب نیست که انتقادات از تحریم‌ها تقریبا منحصرا بر تاثیرات نامطلوب آن بر مردم عادی افغان متمرکز شده است و از هرگونه دفاع اصولی از حاکمیت دولت یا اقتدار سیاسی طالبان خودداری می‌کنند. جالب توجه است که نگرانی‌های بشردوستانه این انتقادها برای توجیه رفتار دولت بایدن با دارایی‌های DAB مورد استناد قرار گرفت. در حالی که تقریبا نیمی از دارایی‌های مسدود شده(۳.۵ میلیارد دلار) در حال حاضر مورد ادعای خانواده‌های قربانیان ۱۱ سپتامبر در دادگاه‌های ایالات متحده است، دارایی‌های باقی مانده به حساب صندوق مردم افغانستان نزد بانک تسویه حساب‌های بین‌المللی (BIS) منتقل شد. این صندوق که در سپتامبر ۲۰۲۲ به عنوان یک سازمان غیرانتفاعی مشمول قوانین سوییس و مقر آن در ژنو تاسیس شد، قرار است با هدف اطمینان از «اهداف نرخ ارز و تثبیت قیمت‌ها در افغانستان دارایی‌های مسدود شده را از ایالات متحده و جاهای دیگر دریافت، محافظت، حفظ و پرداخت کند».
صندوق در حال حاضر توسط هیئتی متشکل از چهار عضو اداره می شود از جمله اسکات میلر، سفیر ایالات متحده در سوییس، که به عنوان رییس هیئت مدیره فعالیت می‌کند. با توجه به الزام به اتفاق آرا در تصمیم‌گیری(ماده ۱۶ بند ۱ اساسنامه) و الزام قانونی که ایالات متحده یکی از اعضای هیئت مدیره را تعیین می‌کند(ماده ۱۲ بند ۳ اساسنامه)، ایالات متحده باید وتوی موثر در نحوه استفاده از دارایی‌های DAB داشته باشد. در اصل، صندوق می‌خواهد به عنوان یک بانک مرکزی در تبعید برای افغانستان فعالیت کند، وجوه دولت را در اجرای وظایف معمول بانک مرکزی در حالی که دولت دوفاکتو را دور می‌زند، دفع کند. اساسنامه صندوق به هیئت مدیره خود اختیار گسترده‌ای را در مورد نحوه استفاده از وجوه از جمله پرداخت بدهی دولت یا آزادسازی وجوه برای اهداف بشردوستانه مانند حفظ تامین برق کشور می‌دهد. این ماموریت گسترده البته همپوشانی دارد و به طور بالقوه با اقتدار دولت افغانستان در تضاد است و اختلافات داخلی در مورد این که کدام پرداخت‌ها باید به دولت رسمی واگذار شود و کدام صندوق باید به عهده بگیرد، ظاهر شده است.
این اختلاف نظرها فقط به دلیل ویژگی جاه‌طلبانه صندوق در وهله اول امکان‌پذیر است. ایالات متحده با بسیج موقعیت هژمونیک پول ملی خود، نه تنها موفق شده است تا از یک “سلاح اقتصادی” موثر علیه طالبان استفاده کند بلکه با تبدیل یک سازمان غیرانتفاعی سوییسی تحت کنترل ایالات متحده، کارکردهای بانک مرکزی دوفاکتوی افغانستان را به تفکیک تقسیم کند. به نظر من، تفاوت کیفی بین این ابتکار و تصمیم قبلی ایالات متحده برای اجازه دادن به خوان گوایدو برای از سرگیری کنترل دارایی‌ها و دارایی‌های ونزوئلا وجود دارد. در مورد دوم، ونزوئلا هنوز به عنوان یک کشور کاملا مستقل با یک دولت واحد که حق انجام کلیه وظایف دولتی عرفی را داشت، تصور می‌شد. در حالی که طرفین در مورد این که چه کسی طبق حقوق بین‌الملل حق انجام این وظایف را دارد اختلاف نظر داشتند، این مشکل آشنا در اصل مفهوم دولت پسااستعماری را به چالش نمی‌کشد. در مقابل، ایالات متحده از قدرت پولی خود بر افغانستان استفاده می‌کند تا به خود و برخی از متحدان مورد اعتمادش قدرت‌هایی شبیه دولت در برابر دولت دیگری بدهد، بدون این که ادعا کند که صندوق به طور کلی دولت آن کشور را تشکیل می‌دهد. نگرانی‌های بشردوستانه بهانه‌ای برای تلاش برای بین‌المللی کردن کنترل سیاست پولی یک دولت مستقل و جدا کردن این سیاست از سایر جنبه‌های حکومت‌داری روزمره است که هنوز توسط طالبان انجام می‌شود. به سختی می‌توان دید که چگونه چنین ترتیبی حتی با مضیق‌ترین قرائت‌ها از این الزام که یک جامعه سیاسی درجه خاصی از استقلال و انسجام را نشان می‌دهد تا در حقوق بین‌الملل به عنوان یک دولت تلقی شود، سازگار است.
البته همان‌طور که مثال ونزوئلا نشان می‌دهد، کنترل دارایی های بانک مرکزی تضمینی برای کنترل کل دولت نیست. در این رابطه، من این بحث را ندارم که تاسیس صندوق منجر به فروپاشی دولت طالبان شود یا این که باعث از هم گسیختگی مداوم دستگاه دولتی افغانستان در سطح تجربی شود – حداقل نه تا حدی که این امر سابقا رخ داده باشد. با این حال من معتقدم که صندوق ممکن است نمونه دیگری از شکست موفقیت‌آمیز در/از طریق حقوق باشد که در آن تحریم‌ها نه تنها برای به چالش کشیدن این یا آن دولت در جنوب جهانی بلکه مفهوم حاکمیت پسااستعماری به عنوان یک کل استفاده می‌شود. بنابراین همان‌طور که حقوقدانان ایالات متحده در مورد پتانسیل دموکراتیک خلق پول و بانکداری مرکزی بحث می‌کنند، باید در نظر داشت که موقعیت منحصر به فرد دلار ایالات متحده به عنوان یک ارز بین‌المللی، اقداماتی را امکان‌پذیر می‌کند که هم پایه نظم حقوقی بین‌المللی و هم پیش‌شرط‌های خودگردانی معنادار در بخش های وسیعی از جهان را تضعیف می‌کند.[۲]
[۱] این پست بخشی از یک سمپوزیوم در مورد تحریم‌های اقتصادی و رویکرد کشورهای جهان سوم به حقوق بین‌الملل است که با مشارکت مجله حقوق بین‌الملل Yale ارائه شده است:
https://lpeproject.org/blog/successful-failures-economic-sanctions-humanitarianism-sovereignty/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)