بیست و پنج سال بعد از تصویب اعلامیه ۱۹۹۸ ILO در خصوص اصول و حقوق بنیادین کار: چه اتفاق جدیدی در رویکرد حقوق بشری حقوق کار رخ داده است؟[۱]
Julieta Lobato
مترجم: نیلوفر اشتری
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه شهید بهشتی
ویراستار علمی: دکتر حمیدرضا ابدی
دانشیار دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی
ژوئن ۲۰۲۳، یادواره بیست و پنجمین سالگرد تصویب اعلامیه ۱۹۹۸ ILO در مورد اصول و حقوق بنیادین کار بود. اعلامیه مزبور، مذاکرات و مباحث پر مناقشه‌ای در خصوص حقوق کار را گسترش داده و تاثیر قابل ملاحظه‌ای در خود سازمان و نیز فراتر از آن داشته است. این متن برجسته‌ترین تاثیرات اعلامیه مزبور را، از ابتدای تصویب تا اصلاحیه سال ۲۰۲۲ – که حق بر ایمنی و سلامت در محیط کار را به اعلامیه اضافه نمود- مورد واکاوی قرار می‌دهد. در این راستا به طور خاص، تحولات اخیر نظام بین آمریکایی حقوق بشر(IASHR) که در آن کنوانسیون‌های بنیادین سازمان بین المللی کار به عنوان سکویی برای بسط حقوق کار معمول گشته است- مورد بررسی عمیق‌تری قرار می‌گیرد. در این خصوص شایان ذکر است با توجه به آن که خود سازمان بین‌المللی کار فاقد هر گونه نهاد و محکمه قضایی است، لذا از این حیث دادگاه‌های حقوق بشر منطقه‌ای]از جمله دادگاه حقوق بشر کشورهای آمریکایی[ اهمیت قابل ملاحظه‌ای پیدا می‌کنند.
گرایش حقوق بشری در حقوق بین‌المللی کار: اعلامیه ILO از ۱۹۹۸ تا ۲۰۲۲
تصویب اعلامیه ۱۹۹۸، پاسخ راهبردی سازمان نسبت به چالش‌های مطروحه جهانی شدن و آزادسازی تجاری را نشان داد که در چشم‌انداز توسعه حکمرانی جهانی در خصوص مسائل اجتماعی و امور مرتبط با کار برای خود مقامی هدایتگر و راهنما قائل است. اعلامیه مزبور چارچوبی جامع از استانداردهای کار قابل اعمال بر تمامی دولت‌های عضو را ارائه می‌کند؛ فارغ از آن که دولت مزبور اقدام به تصویب استاندارد مربوطه کرده است یا خیر. این استانداردها عبارت‌اند از آزادی اجتماعات، شناسایی موثر حق بر مذاکره جمعی، محو تمامی اشکال کار اجباری و تحمیلی، لغو کار کودکان، محو هر گونه تبعیض در استخدام و اشتغال و از سال گذشته نیز، حق بر ایمنی و سلامت در محیط کار به سایر موارد اضافه شده است. به علاوه، اعلامیه یک سازکار پیگیری تشویقی(ارتقادهنده) را در نظر گرفته که مطالعه‌ای سالانه در خصوص کنوانسیون‌های بنیادین تصویب نشده و همچنین تهیه گزارشی از سوی کمیته کارشناسان اجرای کنوانسیون‌ها و توصیه‌نامه‌ها(CEACR) را شامل می‌شود. این سازکار پیگیری با برنامه‌های کمکی فنی ویژه- که به منظور تسهیل تصویب و اجرای کنوانسیون‌های بنیادین سازمان پیش‌بینی شده است- تقویت می‌شود.
تصویب اعلامیه با انتقادات اساسی مواجه بود که غالبا بر دو مسئله عمده و اساسی تمرکز داشت. اول، نگرانی‌ها حول محور طبقه‌بندی سلسله مراتبی حقوق کار به این صورت که برخی از حق‌ها به عنوان حق‌های بنیادین دسته‌بندی و تعیین گردند. دوم، اعتراضاتی که حول محور گذار به سازکار پیگیری تشویقی(ارتقادهنده) مطرح گردید، از این حیث که ]سازکار مزبور[ عامل تضعیف سیستم کلاسیک(سنتی) نظارتی سازمان تلقی می‌گردید. اگرچه- همان‌طور که در قسمت‌های بعدی به آن پرداخته شده- انتقادات مزبور محل تردید و مناقشه بود اما به دلیل استمرار در اختلاف نظرات، همچنان پابرجا باقی مانده است.
کنفرانس بین‌المللی کار در سال ۲۰۲۲ با الحاق و اضافه نمودن حق بر ایمنی و سلامت محیط کار به اعلامیه، قدمی بزرگ برداشت. این موضوع، الحاق کنوانسیون سلامت و ایمنی کار مصوب۱۹۸۱(شماره ۱۵۵) و کنوانسیون مربوط به چارچوب ارتقادهنده سلامت و ایمنی کار در سال ۲۰۰۶(شماره ۱۸۷) را، همراه با هشت کنوانسیون بنیادین دیگر سازمان برجسته ساخت. در نتیجه، بررسی جامعی در خصوص چارچوب هنجاری سازمان در خلال یکصدویازدهمین جلسه اخیر کنفرانس بین‌المللی کار صورت گرفت.
مسئله الحاق حق بر ایمنی و سلامت کار(OSH)، به جلسه صدم کنفرانس سازمان بین‌المللی کار در سال ۲۰۱۹ بازمی‌گردد. مسائلی حل نشده در خصوص این که اساسا این موضوع باید به عنوان اصلاحیه تلقی گردد و یا اعلامیه‌ای مستقل که باید از سوی کنوانسیون‌های سازمان در برگرفته شود و همچنین ]تردیدها[ پیرامون تاثیرات احتمالی این تغییر بر موافقتنامههای آزاد تجاری(FTAs) باعث شد تا هر گونه پیشرفت در آن زمان با مانع مواجه گردد. این اختلاف بعدا به منظور تحلیل بیشتر، به هیئت مدیره ارجاع داده شد. تا سال ۲۰۲۲ در پرتو تاثیرات همه‌گیری کرونا بر وضعیت کارگران، آشکار شد که حق بر ایمنی و سلامت کاری نیازمند تقویت شناسایی در چارچوب سازمان است.
تصویب این اصلاحیه متضمن دو ابتکار ارزشمند بود. اول، اضافه نمودن اصل مسئولیت‌های تکمیلی به مقدمه متن که غالبا به وسیله گروه کارفرمایان نمایندگی می‌شد. با اتکای بر ماده ۶ کنوانسیون شماره ۱۵۵ سازمان، این اصل بر این امر تاکید داشت که باید تلاشی مشترک میان سه نهاد تشکیل‌دهنده سازمان صورت گیرد که تعهدات مرتبط با حق بر ایمنی و سلامت کار را محقق نماید. دوم، شرط استثناء(Saving clause) که در پنجمین پاراگراف اصلاحیه معرفی شده است. پیش‌بینی این شرط پاسخی به اختلافات جدی در خصوص آثار احتمالی اصلاحیه بر تجارت آزاد بود. به ویژه مسائلی از این قبیل که آیا اضافه نمودن حق بر سلامت و ایمنی در محیط کار تعهدی جدید بر دولت‌هایی که ملتزم به موافقتنامههای تجارت آزاد بودند، تحمیل می‌کرد یا خیر؟ این ابهام از این حیث مطرح می‌شد که موافقتنامههای تجارت آزاد اصولا به استانداردهای اساسی کار و یا اعلامیه ۱۹۹۸ ارجاع می‌دهند. به منظور پاسخ به این قبیل نگرانی‌ها، شرط استثنا توسط یکی از مفسران این گونه توصیف گردید که این شرط، «از لحاظ حقوقی غیرضروری است. با این حال از لحاظ سیاسی غیرقابل تفکیک و گریز ناپذیر است».
۲۵ سال گذشت. ما چه درس‌هایی فراگرفته‌ایم؟
در طول این سال‌ها، اعلامیه تاثیر قابل ملاحظه‌ای داشته است. در خود سازمان، اعلامیه با اعلامیه دیگری در سال ۲۰۰۸ در خصوص عدالت اجتماعی برای جهانی شدن منصفانه و اعلامیه سده سال ۲۰۱۹ در مورد وضعیت کار در آینده مورد حمایت قرار گرفت و به یکی از پایه‌های مفهوم “کار شایسته(Decent work)” تبدیل شد. سازکار پیگیری تشویقی مندرج در اعلامیه نیز نقش بسزایی در تسریع تصویب کنوانسیون‌های اساسی سازمان ایفا کرده است. خارج از سازمان نیز در اسناد خصوصی حاکم بر کار در موارد متعدد از جمله در چارچوب بین‌المللی موافقت‌نامه‌ها و استانداردهای مسئولیت اجتماعی شرکت‌ها به اعلامیه ارجاع داده شده است. این اعلامیه همچنین به صراحت در اصول راهنمای سازمان ملل متحد در مورد تجارت و حقوق بشر(اصل ۱۲) مورد پذیرش قرار گرفته است و در اصول راهنمای سازمان همکاری و توسعه اقتصادی در مورد موسسات چند ملیتی(فصل پنجم) و برنامه ۲۰۲۳ سازمان ملل متحد(سند توسعه پایدار فصل هشتم)، اگرچه صراحتا اشاره نشده اما استانداردهای متعدد مهمی را در خصوص کار به این اسناد اضافه نموده است. با این حال مهم‌ترین اثر اعلامیه در زمینه موافقتنامههای تجارت آزاد بوده است. بر اساس مباحث پر مناقشه سازمان بین سال‌های ۱۹۹۸ تا ۲۰۲۲ تمام ۳۷۵ موافقت‌نامه آزاد تجاری به همراه ۳۲۹ مقرره مرتبط با کار و ۱۱۳ مورد ارجاع صریح به اعلامیه ۱۹۹۸ تصویب شد. همان‌طور که قبلا اشاره شد، این مسئله سرآغاز بحث‌های مهمی در خلال تصویب اصلاحیه ۲۰۲۲ گردید.
در نتیجه، نگرانی‌ها در مورد سلسله مراتبی شدن حقوق کار با توجه به ایجاد استاندارهای بنیادین کار که بر سایر حق‌های بین‌المللی حقوق کار سایه می‌انداخت، صورت عینی و واقعی به خود گرفت. به علاوه، اجرای این استانداردها به فراتر از چارچوب سازمان گسترش پیدا کرده است که خود منجر به گسست بیشتر در نظام حقوق بین‌المللی کار شده است. با وجود این، اعلامیه همچنین محرک ایجاد روند مخالفی در راستای هم‌افزایی و توسعه همکاری بوده است. این روند غالبا تحولات اخیر در خصوص حقوق کارگران در نظام حقوق بشر کشورهای آمریکایی را پوشش می‌دهد.
استانداردهای بنیادین کار در نظام حقوق بشر کشورهای آمریکایی: مسئله حق بر اعتصاب و حق بر ایمنی و سلامت شرایط کاری
تحقیقاتی مبسوط و گسترده، بر مزایای شناسایی حقوق کار به عنوان حقوق بشر تاکید داشته است. در این قالب، دادگاه حقوق بشر کشورهای آمریکایی به ویژه بعد از رای شاخص سال ۲۰۱۷ در قضیه Lagos del campoعلیه پرو نقش بسزایی داشته است؛ از این حیث که قضیه مزبور مستقیما اجرایی شدن حقوق اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و محیط زیستی(ESCER) را تاسیس نمود. این تغییر باعث شد تا دادگاه حقوق بشر کشورهای آمریکایی جایگاه شاخصی را در خصوص حکمرانی جهانی حقوق کار به دست آورد. بخش پیش رو در پرتو دو مورد از پیشرفت‌های اخیر در نظام حقوق بشر کشورهای آمریکایی، ذیل دو مورد به این مناقشه و مباحثه پرسابقه خواهد پرداخت: (۱) شناسایی حق اعتصاب و (۲) تحولات(حقوق رویه‌ای) رویه قضایی در رابطه با حق بر ایمنی و سلامت شرایط کاری.
شناسایی حق بر اعتصاب، مسئله‌ای مناقشه برانگیر در سازمان بوده است. با وجود آن که حق بر اعتصاب از تفسیر کلاسیک کنوانسیون شماره ۸۷ سازمان قابل استنباط است، گروه کارفرمایان این تفسیر را به چالش کشید. لذا این امر به بن‌بستی داخل کمیته اجرای استانداردها در کنفرانس بین‌المللی کار در سال ۲۰۱۲ منجر شد. علی‌رغم تلاش‌های مستمر، این مشکل لاینحل باقی ماند. با این حال با صدور نظر مشورتی شماره ۲۱/۲۷ دادگاه حقوق بشر کشورهای آمریکایی در سال ۲۰۲۱، تحولی سرنوشت‌ساز در این زمینه رقم خورد. این نظریه مهر تاییدی بود بر این که حق بر اعتصاب مستنبط از کنوانسیون بنیادین شماره ۸۷ سازمان و اصول عرفی حقوق بین‌الملل، ماهیتا از نوع حقوق بشر است(پاراگراف‌های ۹۷-۹۵). این تصمیم بعدها با رای صادره در قضیه کارکنان سابق قضایی علیه گوآتمالا(Former Employees of the Judiciary v. Guatemala) تقویت شد و در نهایت اجرایی نمودن حق بر اعتصاب را داخل در محدوده کشورهای آمریکایی قویا تثبیت نمود. رویکرد دادگاه حقوق بشر کشورهای آمریکایی در خصوص این مسئله به حوزه ای فراتر از نظام حقوق بشر کشورهای آمریکایی توسعه یافت و تغییری مهم را در شناسایی جهانی این حق اساسی رقم زد.
دادگاه حقوق بشر کشورهای آمریکایی همچنین در ارتقای شناسایی حق بر شرایط کاری عادلانه و رضایت‌بخش(JSWC)، حتی پیش از اصلاحیه اعلامیه سازمان بین‌المللی کار در سال ۲۰۲۲ نقش برجسته‌ای داشته است. در قضیه Spoltore علیه آرژانتین(Spoltore vs. Argentina)، دادگاه مزبور برای استنباط حق بر شرایط کاری عادلانه و قابل قبول از منشور سازمان کشورهای آمریکایی در پرتو کنواسیون شماره ۱۵۵ سازمان و دیگر اسناد حقوق بشری مرتبط، روش قضایی خود در ]پرونده [Laos del campo را در خصوص اجرایی نمودن حقوق اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و محیط زیستی(ESCER) به واسطه ماده ۲۶ کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر به کار گرفت. در راستای توسعه این رویه، دادگاه مزبور حق بر شرایط کار عادلانه و قابل قبول را با صدور دو رای مهم دیگر ارتقا بخشید: قضیه کارگران کارخانه فایر ورکز علیه برزیل(Workers of the Fireworks Factory vs. Brazil) و دیگری قضیه غواصان میسکیتو علیه هندوراس(Miskito Divers v. Honduras). این قضایا شرایط کاری فاجعه‌بار اقشار حاشیه‌ای و بی‌بضاعت از جمله زنان مهاجر آفریقایی و همین‌طور مردمان بومی را -که منجر به حوادثی دلخراش گردید- برجسته ساخت و در معرض دید عموم قرار داد(انفجاری مهیب در مورد اول و موقعیت‌های پرمخاطره و خطرناک غواصان غیررسمی در مورد دوم). این دادگاه متکی به کنوانسیون شماره ۸۱ سازمان در مورد نظارت بر شرایط کار و کنوانسیون شماره ۱۵۵ در مورد ایمنی و سلامت کار و همچنین شرح و تفسیر کمیته اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی حقوق بشر اعلام کرد که حق بر شرایط کاری عادلانه و قابل قبول شامل تعهد بر پیشگیری از حوادث و زیان‌های مرتبط با محیط کار، جبران موثر ضرور و زیان وارده و نظارت مستمر نیز می‌باشد. به علاوه دادگاه حقوق بشر کشورهای آمریکایی اثر متقابل حق بر شرایط کاری عادلانه و رضایت‌بخش و حق بر مساوات و عدم تبعیض را- با لحاظ شرایط آسیب‌پذیر قربانیان در هر دو مورد- برجسته ساخت. در نتیجه دادگاه با شناسایی مسئولیت مستقل دولت‌ها در قبال نقض حق بر شرایط کاری عادلانه و قابل قبول، جبران خسارت با پرداخت غرامت پولی و حل مشکلات مربوط به مشاغل غیررسمی و آسیب‌پذیر را از طریق تمهید برنامه‌های آموزشی و اجتماعی و ارتقای نظارت دولتی بر موسسات و نهادهای خصوصی تجویز نمود.
با تمام این‌ها تصمیمات اخیری که توسط دادگاه حقوق بشر کشورهای آمریکایی اتخاذ شد به خوبی گویای تعهد ]واقعی[ این محکمه به توسعه و بسط حقوق کارگران به ویژه در مواردی است که مسیر پیشرفت، در خود سازمان با مانع مواجه شده است. دادگاه مزبور با بهره‌گیری از کنوانسیون‌های بنیادین سازمان مندرج در اعلامیه، به طرز موثر و کارآمدی دامنه شمول حقوق بین‌المللی کار را توسعه بخشید؛ خصوصا با توجه به حل بن‌بستی که پیرامون حق بر اعتصاب وجود داشت. به علاوه ابتکار عمل و رویکرد فعالانه دادگاه به خوبی در رویه قضایی این محکمه پیرامون حق بر ایمنی و سلامت کار، با اتکا بر کنوانسیون شماره ۱۵۵ سازمان حتی پیش از آن که این کنوانسیون جایگاه حقوق اساسی و بنیادین در منظومه حقوق کار پیدا کند، قابل مشاهده است. این تحولات نمایانگر ظرفیت خلاقانه دادگاه است که تفاسیر موسع حقوقی، اتکا بر هنجارهای سازمان و تصمیمات اتخاد شده از سوی نهادهای نظارتی، تمرکز بر حفظ محوریت قربانی و رویکرد تحول‌آفرین نسبت به مقوله جبران خسارت از ویژگی‌های آن به شمار می‌رود. توجه به این امر که پیشرفت‌های حاصل شده وعده قابل توجهی است برای کارگران غیررسمی که بیش از نیمی از جمعیت کاری جهان را تشکیل می‌دهند و در حال حاضر نماینده‌ای رسمی در سازمان ندارند(ماده ۳ و ۷ اساسنامه سازمان بین‌المللی کار). کمیسیون به واسطه رویکرد فعالانه‌اش، سازکاری قابل توجه برای احقاق حقوق کارگران غیررسمی و تضمین توجهی مکفی به این گروه در برنامه‌های جهانی کار است.
سهم‌خواهی: درآینده چه انتظاری باید داشت؟
در ۲۵ سال اخیر اعلامیه سازمان به عنوان یکی از اسناد محوری که از محدوده و مرزهای سازمان نیز فراتر رفته، دیده شده است. در حالی که نگرانی‌ها در مورد طبقه‌بندی حقوق کار و گرفتن نتایجی ملموس و واقعی از افزایش آمار اسناد تصویب‌شده همچنان وجود دارد. اعلامیه ظرفیت خود را برای حمایت از شناسایی استانداردهای بنیادین حقوق کار داخل در سیستم منطقه‌ای حقوق بشر نشان داده است. این متن نتایج اخیر نظام حقوق بشر کشورهای آمریکایی را بررسی می کند؛ جایی که کنوانسیون‌های بنیادین و اساسی سازمان بین‌المللی کار، شناسایی حقوق کارگران را سرعت بخشیده است. با وجود آن که نقش نظام‌های حقوق بشر در مورد حقوق کارگران با چالش‌های متعددی روبه‌رو است، کاوش بیشتر در انتشار استانداردهای کار کشورهای آمریکایی چه در محدوده منطقه‌ای از طریق دکترین کنترل قراردادی(متعارف) و چه در محدوده فرامنطقه‌ای از طریق افزایش تعامل میان ارگان‌های فرامنطقه و همچنین دعاوی راهبردی فراملی، نویدی به تعهدی بزرگ برای تحلیل‌های آتی در این حوزه است.[۲]
[۱] ejiltalk.org/25-years-after-the-adoption-of-the-ilo-1998-declaration-on-fundamental-principles-and-rights-at-work-what-is-new-in-the-human-rights-turn-in-labour-law/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)