مجمع عمومی سازمان ملل متحد به دنبال نقشی بزرگ‌تر در صلح و امنیت بین‌المللی[۱]
Richard Gowan
مترجم: دکتر زهرا مشرف جوادی
دانش‌آموخته دکتری حقوق بین‌الملل از دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر شهرام زرنشان
دانشیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی
در ماه جولای، اعضای مجمع عمومی سازمان ملل متحد گامی کوچک در جهت تقویت نقش این مجمع در مسائل صلح و امنیت بین‌المللی برداشتند. مجمع عمومی، جایی که همه کشورها یک رای دارند و هیچ کدام از آن‌ها قادر به اعمال وتو نیستند، معمولا در مواقع بحران‌های جدی نقش دومین تیر در ترکش را برای شورای امنیت ملل متحد ایفا می¬کند. اما شورای امنیت درگیر بحث‌های بین روسیه و غرب بر سر جنگ مسکو علیه اوکراین شده است و بسیاری از اعضای سازمان ملل متحد احساس می‌کنند که مجمع عمومی باید برای جبران نقص‌های شورای امنیت نقش بیشتری ایفا کند.
مجمع عمومی به دلیل جنگ در اوکراین با تصویب قطعنامه¬هایی که مسکو را به دلیل تجاوزاتش با اکثریت بالایی محکوم می¬کند، توانسته است برای خود شهرتی کسب نماید. اما بیشتر این قطعنامه‌ها در سطح اصول باقی مانده‌اند و تعداد اندکی پیشنهاد مشخص در مورد چگونگی ساختاربندی فرآیند صلح ارائه کرده‌اند. پس از کودتای نظامی در میانمار در سال ۲۰۲۱، مجمع قطعنامه¬ای را تایید و امضا کرد که به طور خاص خواستار تحریم تسلیحاتی این کشور بود، اما تاثیر چندانی نداشت. بر خلاف شورای امنیت، مجمع عمومی نمی‌تواند قطعنامه‌های الزام¬آور در خصوص تدابیری مانند تحریم‌ها تصویب کند. دیپلمات‌هایی که در مجمع عمومی خدمت می‌کنند، بیان می¬دارند حتی اگر که این نهاد نقش بزرگ‌تری ایفا نماید، پیدا کردن راه‌حلی برای این مسئله کار آسانی نیست.
برابر چنین پس زمینه¬ای، کار گروهی در مجمع عمومی در اوایل ماه جولای با متن یک قطعنامه گسترده درباره وظایف این نهاد موافقت کرد که شامل یک درخواست کوتاه برای راهنمایی در قالب «یک کتابچه راهنمای دیجیتالی یا خطوط کلی قابل دسترسی، در مورد رویه‌ها، داده‌ها و توصیه‌های پیشین» برای این که این نهاد بتواند تحت فصل چهارم منشور سازمان ملل متحد که اجازه می‌دهد تا در مورد مسائل امنیتی توصیه‌هایی ارائه دهد، وظایف خود را انجام دهد. مجمع عمومی باید این قطعنامه را تایید کند اما این کار یک امر تشریفاتی است.
این [بیانیه] از سوی اعضای سازمان ملل متحد درباره نقش آینده¬ مجمع عمومی در مدیریت بحران، به سختی یک بیانیه نمایشی است. در واقع دیپلمات¬های سکه¬ای(دیپلمات¬هایی که میزان هزینه‌ها را به دقت در نظر می‌گیرند)، توجه کرده‌اند که مقامات و آژانس¬های سازمان ملل متحد باید بتوانند در این پروژه با بودجه موجود خود کار کنند. اما این امر می‌تواند شکافی را در درک اعضای سازمان ملل متحد از آنچه مجمع عمومی می‌تواند در بحران‌هایی که شورای امنیت نمی‌تواند یا نمی‌خواهد در آن‌ها عمل کند، پر کند.
این امر در کمک به نسل‌های فعلی و آینده از دیپلمات‌های سازمان ملل متحد برای یادگیری بیشتر درباره تاریخچه این سازمان خلاصه می¬شود. بیشتر مقاماتی که در مجمع عمومی خدمت می‌کنند، سه تا چهار سال در نیویورک می‌مانند و در طول این مدت بدون شک در کارهای روزمره بحث‌ها و قطعنامه‌ها گرفتار می‌شوند. تعداد کمی از آن‌ها وقت آزاد دارند تا به کندوکاو در خصوص آنچه این سازمان در گذشته انجام داده، بپردازند.
یک بررسی سریع از تاریخچه مجمع عمومی نشان می‌دهد که این مجمع اغلب نقش خود را در بحران‌های صلح و امنیت به صورت بسیار گسترده تفسیر کرده است. به عنوان مثال در سال ۱۹۵۶، مجمع عمومی به منظور پایان دادن به بحران سوئز، شورای امنیت به بن بست رسیده را کنار زد تا اولین ماموریت حفظ صلح سازمان ملل متحد را تایید کند. از دهه ۱۹۶۰ به بعد، مجمع عمومی همچنین محلی برای دولت¬ها بود که از طریق آن بر آفریقای جنوبی فشار بیاورند تا آپارتاید را پایان دهد و تحریم‌های اقتصادی، نظامی و غیره را علیه پرتوریا توصیه کنند در حالی¬ که شورای امنیت همچنان در برداشتن گام تعلل می¬کرد. با توجه به استانداردهای این دوره¬های قبلی، مداخلات اخیر مجمع عمومی در میانمار و اوکراین در مقایسه نسبتا ملایم به نظر می‌رسند.
مجمع عمومی به ندرت اولویت شورای امنیت در مسائل صلح و امنیت را به چالش کشیده است و اعضای سازمان ملل متحد تا حد زیادی سوابق گذشته مجمع عمومی را در اقداماتش فراموش کرده‌اند.
اگر مجمع عمومی در دهه‌های اخیر در زمینه امنیت بین‌المللی نقش کمتری ایفا کرده است، به این دلیل است که شورای امنیت از زمان پایان جنگ سرد به بعد کم و بیش در این زمینه موثر بوده است. هنگامی که شورای امنیت خود را در شرایطی می¬یابد که بر سر یک اختلاف گیر کرده [و قادر به اقدام نیست]، مجمع عمومی همچنان در مسئله دخالت دارد. برای مثال این مجمع عمومی بود که در سال ۲۰۱۲، پس از آن که چین و روسیه از صدور قطعنامه شورا در مورد تشدید جنگ داخلی جلوگیری کردند، از سازمان ملل متحد خواست تا در سوریه میانجیگری کند. اخیرا مجمع عمومی برای پاسخگویی به جرایم جنگی و ناپدید شدن غیرنظامیان در سوریه فشار را افزایش داده است.
با این حال مجمع عمومی به ندرت اولویت شورای امنیت در مسائل صلح و امنیت را به چالش کشیده است و اعضای سازمان ملل متحد تا حد زیادی سوابق اقدامات گذشته مجمع عمومی را فراموش کرده‌اند. در حالی که دبیرخانه سازمان ملل متحد مطالعه‌ای جامع در مورد تصمیم‌گیری‌های شورای امنیت در بحران‌ها منتشر می‌کند، یک سابقه مشابه در مورد تصمیم‌گیری‌های مجمع عمومی به دلیل کمبود بودجه سال‌ها پیش متوقف شده است. تعدادی از متخصصان خارجی سعی کرده‌اند این شکاف را پر کنند. در سال ۲۰۲۱ ربکا باربر، یک دانشگاهی استرالیایی، بررسی تاریخی گسترده¬ای در مورد نحوه مشارکت مجمع عمومی در مدیریت بحران انجام داد. کتابچه دستورالعمل پیشنهادی مجمع عمومی می‌تواند بر این تحقیقات بنیاد شود اما به دیپلمات‌ها نیز راهنمایی‌های رسمی‌تری در مورد رفتار در بحران‌های آینده بدهد.
این پیشنهاد همچنین می‌تواند ابتکار عمل ائتلافی از دولت‌ها به رهبری لیختن اشتاین در سال گذشته را تقویت کند تا مجمع درباره مواردی که توسط یک یا چند عضو از اعضای دائم شورا وتو شده بود را مورد بحث قرار دهد. اعضای مجمع عمومی این مکانیزم را چندین بار به کار برده‌اند، اخیرا نیز برای مقابله با تصمیم روسیه برای مسدود کردن مجوز آژانس¬های سازمان ملل متحد برای ارائه کمک به مناطق شمال غربی سوریه که خارج از کنترل دولت هستند، مورد استفاده قرار گرفته است. اما اعضای مجمع عمومی در مورد توصیه‌های خاص برای چگونگی غلبه بر این وتوهای شورا توافق نکرده‌اند. یک طرح شفاف¬تر از گزینه¬هایشان ممکن است به آن‌ها کمک کند تا در این بحث¬ها پیشنهادهای ملموسی ارائه دهند.
البته موانع اصلی برای عملکرد مجمع عمومی در بیشتر بحران‌ها به سیاست‌ها برمی‌گردد و نه به فقدان دانش. بسیاری از اعضای این نهاد تمایل دارند مواضع گسترده اصولی خود را درباره منازعات بیان کنند اما در مورد مشارکت مستقیم در آن‌ها محتاط هستند. بیش از یک سوم از دولت¬هایی که به قطعنامه‌هایی در حمایت از حاکمیت و تمامیت ارضی اوکراین رای داده‌اند، در نوامبر سال گذشته قطعنامه‌ای که خواستار پرداخت جبران خسارت به کی‌یف از سوی مسکو بود را پشتیبانی نکردند. داشتن یک منبع آنلاینِ خط مشی این¬گونه محاسبات سیاسی را حذف نخواهد کرد.
اما یک طرح کلی معتبر از آنچه مجمع عمومی در شرایط بحرانی می‌تواند و نمی¬تواند انجام دهد، ابزاری برای کمک به اعضای سازمان ملل متحد است که می‌خواهند شاهد لابی¬گری برای رسیدن به اهداف خود باشند. به سادگی داشتن یک منبع مرجع که دیپلمات‌ها می‌توانند به آن مراجعه کنند و از آن برای ایده‌ها و پیشینه‌های مربوط به اقدامات مجمع در حفظ صلح و میانجی¬گری استفاده کنند، می‌تواند مذاکرات را آسان‌تر کند.
پیشنهاد مجمع عمومی برای مطالعه این مسائل به تنهایی تغییر بزرگی در روش کار سازمان ملل متحد نیست. اما ممکن است ایده‌هایی را برای بهبود کار سازمان ملل متحد در زمانی که شورای امنیت لنگ می¬زند، به وجود آورد. واقعیت این است که تایید این ایده از جانب اعضای مجمع عمومی حاکی از آن است که بسیاری از آن‌ها بر این باور هستند که این نهاد باید در آینده بیشتر در موقعیت¬هایی که شورای امنیت دچار تقسیم و شکاف شده است، ایفای نقش نماید. با هر دلالتی، ممکن است حق با آن¬ها باشد[۲].
[۱] https://www.worldpoliticsreview.com/general-assembly-united-nations-un-reform-resolution/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)