مجمع عمومی سازمان ملل متحد در خصوص جنگ اسرائیل-حماس
چه اقدامی می‌تواند انجام دهد؟[۱]
Rebecca Barber
مترجم: محمدرضا مددی
دانش‌آموخته کارشناسی ارشد حقوق بین‌الملل دانشگاه تهران
ویراستار علمی: دکتر پوریا عسکری
عضو هیئت علمی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی
دنیس فرانسیس، رئیس مجمع عمومی سازمان ملل متحد، روز دوشنبه اعلام نمود جهت بررسی وضعیت فلسطین، روز پنجشنبه (۲۶ اکتبر) نشست فوق‌العاده مجمع عمومی تشکیل خواهد شد.[۲]
این اعلام به دنبال بررسی وضعیت اسرائیل و غزه از سوی شورای امنیت سازمان ملل متحد در هفته گذشته و وتوی پیش‌نویس قطعنامه شورای امنیت با هدف ایجاد «وقفه بشردوستانه» در مخاصمات به منظور امکان ارسال کمک‌های بشردوستانه به غیرنظامیان غزه صورت می‌گیرد. در آن زمان، غزه به طور کامل در محاصره باقی ماند و از غذا، آب، دارو و تجهیزات ضروری بشردوستانه محروم بود. در چند روز گذشته، تعداد اندکی از کامیون‌های حامل کمک‌های بشردوستانه نجات‌بخش از طریق گذرگاه مرزی رفح از مصر مجوز ورود به غزه را دریافت کردند، اما نهادهای سازمان ملل متحد می‌گویند که این کمک‌ها «به هیچ وجه کافی نیست».
پس از دو هفته بمباران تقریباً بی‌وقفه، وضعیت بیش از ۱.۶ میلیون غیرنظامی در غزه فاجعه‌آمیز است. بسیاری از زیرساخت‌های غیرنظامی غزه از جمله بیمارستان‌ها، مدارس، تأسیسات آب و فاضلاب و حدود یک چهارم تمام واحدهای مسکونی ویران شده است. مردم در حال حاضر با میانگین سه لیتر آب در روز برای نوشیدن، پخت و پز و بهداشت زندگی می‌کنند. نهادهای سازمان ملل متحد می‌گویند که فرصت رو به اتمام است. در مقابل نرخ مرگ و میر به دلیل شیوع بیماری و کمبود ظرفیت خدمات درمانی به شدت افزایش می‌یابد.
این نخستین بار نیست که یکی از پنج عضو دائم شورای امنیت ]تصویب[ قطعنامه‌ای را که صرفاً با هدف کاهش آلام بشری انجام می‌شود، مانع شده است. بارها از زمان آغاز درگیری در سوریه در سال ۲۰۱۱، روسیه (که گاهی چین نیز به آن ملحق می‌شود) قطعنامه‌هایی که هدف آن‌ها اعطای مجوز به کمک‌های بشردوستانه به سوریه بود را وتو کرده است. این وتوها توسط ایالات متحده و دیگر کشورهای غربی به شدت محکوم شده است. زمانی که روسیه در ژوئیه گذشته یک قطعنامه مشابه را وتو کرد، ریچارد میلز، معاون نماینده ایالات متحده در سازمان ملل متحد، از روسیه به دلیل اتخاذ «عدم اولویت‌گذاری نیازهای بشردوستانه» انتقاد نمود. وی گفت روسیه «از وتوی خود سوء‌استفاده کرده است» و «اکنون، جامعه بین‌الملل … باید گرد هم آیند و از هرگونه سیاسی کردن بیشتر یک موضوع کاملاً انسانی خودداری ورزند». همین موضوع را می توان در مورد غزه بیان نمود.
در خصوص ایده «سوء استفاده از حق وتو» توسط پنج عضو دائم شورای امنیت و این که آیا در واقع محدودیت‌هایی برای حق وتو در حقوق بین‌الملل وجود دارد یا خیر، مطالب فراوانی نگاشته شده است (برای نمونه اینجا را ببینید). این یادداشت، از چنین سوالاتی چشم‌پوشی کرده و نقشی را که مجمع عمومی در نشست فوق‌العاده روز پنجشنبه می‌تواند ایفا نماید را مورد بررسی قرار می‌دهد.
نقش مجمع عمومی در موضوعات صلح و امنیت بین‌المللی
بر اساس منشور سازمان ملل متحد، شورای امنیت مسئولیت اصلی «حفظ یا بازگرداندن صلح و امنیت بین‌المللی» را بر عهده دارد. با این حال، مجمع عمومی طبق ماده ۱۰ منشور اختیار گسترده‌ای برای «بحث در خصوص هر سؤال یا هر موضوع در محدوده منشور» دارد و توصیه‌هایی «در مورد هر گونه سؤال یا موضوع» ارائه می‌دهد (تأکید افزوده شده است). دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ) در سال ۱۹۶۲ در خصوص شیوه تفسیر ماده ۱۰ در رابطه با موضوعات صلح و امنیت بین‌المللی با توجه به اولویت شورای امنیت در این خصوص اعلام کرد «کاملاً بدیهی است» که علاوه بر شورای امنیت، مجمع عمومی نیز «به صلح و امنیت بین‌المللی توجه داشته باشد». همچنین، در این بیانیه آمده است که اختیارات مجمع عمومی «فقط توصیه‌ای نبوده و به بحث، بررسی، تحقیقات و ارائه توصیه‌ها محدود نمی‌شود».
برگزاری «نشست فوق‌العاده» مجمع عمومی به چه منظور است؟
رویه‌ای که مجمع عمومی ممکن است در «نشست فوق‌العاده» پس از وتو در شورای امنیت تشکیل جلسه دهد، از قطعنامه ۱۹۵۰ مجمع عمومی اتحاد برای صلح (U4P) نشات می‌گیرد. این قطعنامه که ایالات متحده آن را به عنوان شیوه‌ای برای دور زدن وتوی اتحاد جماهیر شوروی در رابطه با جنگ کره ابداع نمود، مقرر می‌دارد:
چنانچه شورای امنیت به دلیل عدم حصول اتفاق آراء اعضای دائمی نتواند مسئولیت اصلی خود را در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی در هر موردی که به نظر می‌رسد تهدیدی برای صلح، نقض صلح و یا اقدام تجاوزکارانه وجود دارد، ایفا کند، مجمع عمومی باید بلافاصله به بررسی موضوع با هدف ارائه توصیه‌های مناسب به اعضا برای اقدامات جمعی، از جمله در صورت نقض صلح یا اقدام تجاوزکارانه، استفاده از نیروی مسلح در صورت لزوم بپردازد.
این قطعنامه بیان می‌دارد که چنانچه در آن زمان مجمع عمومی در جلسه نباشد، «ممکن است یک نشست فوق‌العاده تشکیل دهد» که «در صورت درخواست شورای امنیت با رأی هفت عضو یا اکثریت اعضای سازمان ملل متحد» تشکیل خواهد شد.
شایان ذکر است که حتی بدون قطعنامه اتحاد برای صلح، مجمع عمومی (مطابق آیین‌نامه داخلی خود) می‌تواند در هر زمان به درخواست شورای امنیت یا اکثریت کشورهای عضو تشکیل جلسه ویژه دهد. با این حال، سهم قطعنامه اتحاد برای صلح این بود که مجمع عمومی را متعهد کرد تا در صورت عدم‌موفقیت شورای امنیت در اجرای مسئولیت خود، فوراً تشکیل جلسه داده و موضوع صلح و امنیت بین‌المللی را مورد بررسی قرار دهد. علاوه بر این، قطعنامه اتحاد برای صلح با پیش‌بینی صریح امکان ارائه «توصیه‌هایی برای اقدامات جمعی» از سوی مجمع عمومی، اختیارات مجمع عمومی را در مقایسه با منشور سازمان ملل متحد اندکی بیشتر نمود. دیوان بین‌المللی دادگستری در سال ۲۰۱۰ در نظر مشورتی خود در خصوص کوزوو این اظهار نظر را از سوی مجمع عمومی درباره اختیارات خود پذیرفت – با بیان این که قطعنامه اتحاد برای صلح:
مقرر می‌دارد مجمع عمومی در هر موردی که به نظر می‌رسد تهدیدی علیه صلح، نقض صلح یا اقدام تجاوزکارانه باشد و شورای امنیت به دلیل عدم حصول اتفاق آرای اعضای دائم قادر به اقدام نباشد، توصیه‌هایی برای اقدامات جمعی برای بازگرداندن صلح و امنیت بین‌المللی ارائه دهد.
متعاقب جنگ کره در سال ۱۹۵۰، رویه تشریح شده در قطعنامه اتحاد برای صلح (ارجاع یک موضوع به مجمع عمومی، با درخواست برای نشست فوق‌العاده) یازده بار مورد استفاده قرار گرفته است که آخرین آن در فوریه ۲۰۲۲ و پس از تهاجم روسیه به اوکراین بود.
دهمین نشست فوق‌العاده مجمع عمومی در خصوص «مسئله فلسطین»
تصمیم فرانسیس برای برگزاری نشست فوق‌العاده مجمع عمومی بنابر درخواست اردن و موریتانی به عنوان رئیس گروه عرب و گروه سازمان همکاری اسلامی در سازمان ملل متحد در نیویورک و همچنین چندین کشور دیگر برای «از سرگیری» دهمین نشست فوق‌العاده مجمع عمومی مطرح شد.
دلیل درخواست «از سرگیری» دهمین نشست فوق‌العاده مجمع عمومی (و نه تشکیل جلسه جدید) این است که مجمع عمومی در حال حاضر در یک نشست فوق‌العاده در خصوص «مسئله فلسطین» از سال ۱۹۹۷می‌باشد. این نشست فوق‌العاده (دهمین نشست فوق‌العاده) به دنبال تشدید بحران‌های مختلف در فلسطین، آخرین بار در سال ۲۰۱۸ به طور دوره‌ای از سر گرفته شده و هرگز به سرانجام نرسیده است. نشست این هفته سی و نهمین جلسه عمومی آن خواهد بود. این یک فرصت فوری و حیاتی برای مجمع عمومی است تا در مورد اقداماتی که عملاً می‌تواند برای تضمین حمایت از غیرنظامیان و ارسال بلامانع کمک‌های بشردوستانه اتخاذ نماید، بیندیشد.
مجمع عمومی چه اقداماتی می‌تواند انجام دهد؟
یادآوری این نکته حائز اهمیت است که مجمع عمومی تاکنون چه اقداماتی را در دهمین نشست فوق‌العاده خود (در ۳۸ جلسه) انجام داده است، زیرا این اقدامات بیانگر انواع مداخلاتی است که دولت‌ها در رابطه با تشدید ]بحران[ ویرانگر فعلی ممکن است در نظر بگیرند.
مجمع عمومی، علاوه بر سایر موارد، اقدامات ذیل را نیز انجام داده است:
• درخواست «اقدامات عاجل» برای اطمینان از آتش‌بس فوری، پایدار و کاملا رعایت شده.
• درخواست از دبیرکل برای ارائه پیشنهادهایی در مورد روش‌ها و ابزارهای تضمین امنیت غیرنظامیان فلسطینی، از جمله سازوکار حمایت بین‌المللی و ارائه گزارش در خصوص این پیشنهادها به مجمع عمومی.
• درخواست توقف فوری تهاجمات نظامی و کلیه اقدامات خشونت‌آمیز، ترور، تحریک، تهییج و تخریب هم در اسرائیل و هم در سرزمین‌های اشغالی فلسطین.
• درخواست خودداری نیروهای اسرائیلی از توسل به زور بیش از حد، نامتناسب و بی‌رویه.
• ثبت خسارات ناشی از ساخت دیوار ]حائل[ توسط اسرائیل در اراضی اشغالی فلسطین.
• درخواست نظر مشورتی از دیوان بین‌المللی دادگستری در خصوص قانونی بودن ساخت دیوار .
• درخواست «ارائه بلامانع کمک‌های بشردوستانه» و
• درخواست از دبیرکل برای اعزام یک مأموریت حقیقت‌یاب سازمان ملل متحد برای بررسی گلوله‌باران توپخانه‌ای و تلفات غیرنظامیان.
پیش‌نویس قطعنامه شورای امنیت که هفته گذشته توسط ایالات متحده وتو شد، خواستار وقفه بشردوستانه برای مجوز ارائه کمک‌های بشردوستانه به غزه بود. قطعنامه مجمع عمومی نیز می‌تواند این عمل را انجام دهد. در واقع، اغلب زمانی که قطعنامه‌ای با هدف کاهش آلام بشری در شورای امنیت وتو می‌شود، دلیلی (حداقل در حقوق بین‌الملل) وجود ندارد که مجمع عمومی نتواند قطعنامه‌ای با شرایط مشابه تصویب نماید.
قطعنامه‌های مجمع عمومی تعهدات حقوقی برای کشورهای عضو ایجاد نمی‌کند. با این حال، چنین قطعنامه‌هایی حائز اهمیت سیاسی و اخلاقی هستند و عدم رعایت آن‌ها می‌تواند هزینه سیاسی در بر داشته باشد.
نقش مهم دیگری که مجمع عمومی می‌تواند ایفا کند، تاکید بر تعهد صریح جامعه بین‌المللی به قواعد حقوقی بین‌الملل و ابراز تاسف از نقض آن‌ها است که این امر منجر به تقویت و تحکیم آن قواعد می‌شود.
به عنوان نمونه، قطعنامه مجمع عمومی در خصوص بحران انسانی در غزه می‌تواند خواستار پایبندی کامل به قواعد حقوق بین‌الملل بشردوستانه توسط همه طرف‌های درگیر شود. به ویژه می‌تواند:
• مجدد تاکید گردد حملات به غیرنظامیان و اهداف غیرنظامی نقض حقوق بین‌الملل بشردوستانه است و چنین حملاتی را به شدیدترین وجه ممکن محکوم کند.
• مجدد تاکید گردد حقوق بین‌الملل بشردوستانه ایجاب می‌کند که در اجرای عملیات نظامی، مراقبت از جمعیت غیرنظامی، غیرنظامیان و اهداف غیرنظامی باید در نظر گرفته شود و تمام اقدامات احتیاطی ممکن برای اجتناب از تلفات و آسیب به غیرنظامیان و خسارت به اهداف غیرنظامی اتخاذ شود.
• مجدد تاکید گردد حقوق بین‌الملل بشردوستانه گروگان‌گیری را منع می‌کند.
• مجدد تاکید گردد حقوق بین‌الملل بشردوستانه مجازات جمعی را منع می‌کند.
• مجدد تاکید گردد حقوق بین‌الملل بشردوستانه انتقال اجباری غیرنظامیان را منع می‌کند، مگر این که امنیت آن غیرنظامیان یا ضرورت‌های نظامی ایجاب نماید. و
• مجدد تاکید گردد حقوق بین‌الملل بشردوستانه از طرف‌های درگیر می‌خواهد که مجوز و تسهیل عبور سریع و بدون مانع کمک‌های بشردوستانه برای غیرنظامیان نیازمند را بدهند، که ماهیت آن بی‌طرفانه است و بدون هیچ گونه تمایز نامطلوبی صورت می‌گیرد (مشروط به حق کنترل آن‌ها).
هرچند که چنین اظهاراتی از سوی مجمع عمومی هیچ اثر حقوقی مستقیمی نخواهد داشت، اما در شرایطی که محکم‌ترین قواعد حقوق بین‌الملل با مصونیت از مجازات نادیده انگاشته می‌شوند، حائز اهمیت خواهد بود. این روندی است که اگر رسیدگی نشود می‌تواند به فرسایش تدریجی این قواعد حقوقی بنیادین منجر شود.
در نهایت مجمع عمومی می‌تواند:
• از دبیرکل سازمان ملل متحد درخواست کند تا از مساعی جمیله خود برای اطمینان از رعایت قواعد حقوق بین‌الملل بشردوستانه توسط همه طرف‌ها استفاده کند.
• کشورهای عضو ترغیب شوند که منابع مالی را برای کمک‌های بشردوستانه نجات‌بخش افزایش دهند.
• درخواست حمایت از کمیسیون بین‌المللی تحقیق در مورد اراضی اشغالی فلسطین، از جمله بیت‌المقدس شرقی و اسرائیل.
• امکان ارائه حفاظت بین‌المللی در نوار غزه.
سال گذشته، مجمع عمومی با تصویب قطعنامه‌ای بر تعهد خود تاکید ورزید (که ابتدا در قطعنامه اتحاد برای صلح در سال ۱۹۵۰ بیان شده بود) که هر بار حق وتو در شورای امنیت استفاده می‌شود، تشکیل جلسه دهد. چندین کشور عضو با ابراز حمایت خود از آن قطعنامه ابراز امیدواری کردند که در صورت فلج شدن شورای امنیت در نتیجه اعمال وتو، مجمع عمومی نقش فعال‌تری در حفظ صلح ایفا نماید. به عنوان مثال، نیوزلند ابراز امیدواری کرد که مجمع عمومی «از این فرصت برای اعمال مسئولیت سیاسی جمعی خود تحت منشور برای رسیدگی به موضوعات صلح و امنیت بین‌المللی استفاده کند». قطر ابراز امیدواری کرد که این قطعنامه نظام سازمان ملل متحد را «در مواردی که نمی‌تواند بی‌تفاوت باشد و باید به طور مؤثر واکنش نشان دهد» تقویت کند. چندین کشور دیگر نیز آرزوهای مشابهی را ابراز نمودند.
با کشته شدن هزاران غیرنظامی اسرائیلی و فلسطینی فقط طی مدت دو هفته، میلیون‌ها نفر دیگر در وحشت زندگی می‌کنند، وضعیت انسانی وخیم غیرقابل توصیفی در غزه است که صرفاً بدتر خواهد شد و بعید به نظر می‌رسد که شورای امنیت واکنشی از خود نشان دهد. از سرگیری مجدد دهمین نشست فوق‌العاده مجمع عمومی به سختی می‌تواند فرصت مهم‌تری برای تحقق این آرزوها باشد.
[۱] https://www.justsecurity.org/89709/what-is-the-un-general-assembly-able-to-do-on-israel-hamas-war/
[2] نشست فوق‌العاده مجمع عمومی در مورخ ۲۶ اکتبر ۲۰۲۳ برگزار شد و قطعنامه پیشنهادی کشورهای عربی در خصوص درگیری‌های شبه نظامیان حماس و نیروهای اسرائیلی در غزه به تصویب رسید. این قطعنامه خواستار «آتش‌بش بشردوستانه فوری و پایدار» شده است، همچنین با توجه به این که اسرائیل عملیات‌های زمینی خود را گسترش داده و بمباران‌ها را تشدید نموده، خواستار «ارائه خدمات نجات مستمر، کافی و بدون مانع» برای غیرنظامیانی که در محاصره می‌باشند، شده است. این قطعنامه با ۱۲۰ رای موافق، ۱۴ رای مخالف و ۴۵ رای ممتنع به تصویب رسید. (مترجم)
[۳] ویراستار ادبی: ساوالان محمدزاده(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)