ظهور دوباره معضلات اتحادیه عرب با وقوع جنگ غزه

ظهور دوباره معضلات اتحادیه عرب با وقوع جنگ غزه[۱]
Faisal M. Al-Hababi
مترجم: موسی کرمی
دانشجوی دکتری حقوق بین¬الملل دانشگاه قم
ویراستار علمی: دکتر امیر درون‌پرور پژوهشگر حقوق بین‌الملل

در گیرودار و گرماگرمِ قطعنامه¬های مجامع بین¬المللی و سازمان ملل متحد، سازمان¬های منطقه¬ای می-توانند در حراست از صلح و امنیت جهانی، جای خالی سازمان¬های بین¬المللی را پر کنند و مکمل آن¬ها باشند. ماده ۵۲ منشور ملل متحد(۱۹۴۵) بیان می¬دارد که دولت¬های عضو ملل متحد «پیش از اجاع اختلافات محلی به شورای امنیت، تمام مساعی خویش را برای دستیابی به فیصله مسالمت¬آمیز آن¬ها از رهگذر ترتیبات منطقه¬ای یا به¬وسیله نهادهای منطقه¬ای به¬کار خواهند گرفت». بنابراین ملاحظه می¬شود که نقش سازمان¬های منطقه¬ای در حل¬وفصل اختلافات بین¬المللی و اجرای حقوق بین¬الملل در سطح منطقه¬ای حیاتی است. با وجود این، در [عملکرد] اتحادیه عرب به ¬منزله سازمانی منطقه¬ای [در این زمینه]، افولی کلی وجود دارد. اتحادیه عرب از ۲۲ دولت و از جمله فلسطین تشکیل شده که به ¬وسیله سازمان آزادی¬بخش فلسطین نمایندگی می¬شود و تنها سازمان منطقه¬ای در جهان عرب است. جنگ غزه بار دیگر مسئله ناکامیِ اتحادیه در اتخاذ سازِکارهایِ کارآمد به ¬ویژه در راستای فیصله¬ مخاصمه را مطرح کرد. به ¬رغم ویرانگری¬های جنگ داخلی سوریه و دیگر مخاصمات منطقه¬ای، اتحادیه در صدد تکامل چارچوب جمعی خود برنیامد؛ چارچوبی که می¬تواند در نیل به صلح و امنیت در منطقه خاور میانه و شمال آفریقا بسیار واجد اهمیت باشد.
موفقیتِ تلاش¬های مشترک دیپلماتیک قطر، مصر و اَیالات متحده [آمریکا] در جنگ غزه(۲۰۲۳) که به موافقت¬نامه آتش¬بس و توقف عملیات¬های خصمانه میان اسرائیل و جنبش مقاومت اسلامی(حماس) در ۲۲ نوامبر ۲۰۲۳ انجامید، این مسئله را پیش می¬کشد که آیا اتحادیه عرب می¬تواند در فیصله مخاصمات نقشی مشابه و مطلوب¬تر ایفا کند یا خیر؟ چرا اتحادیه عرب در تصویب قطعنامه¬های موثر برای توقف جنگ در غزه ناکام ماند؟ برای پاسخ به این پرسش، مرور متن ماده ۵ منشور اتحادیه عرب ضرورت دارد. این ماده نقش شورای اتحادیه عرب (زین پس «شورا») را تنها به میانجی¬گری و داوریِ اختلافات میان دولت¬های عضو خود محدود می¬سازد. با وجود این، در حین مرور منشورهای دیگر سازمان¬ها مانند ملل متحد، متن ذی¬ربط آن¬ها رسالت این نهادها را به دولت¬های عضو محدود نمی¬کند. برای نمونه ماده ۳۳ منشور ملل متحد مقرر می¬دارد که «طرف¬های اختلافی که احتمال می¬رود حفظ صلح و امنیت بین¬المللی را به مخاطره افکند باید نخست به مذاکره، میانجی¬گری و دیگر روش¬های مسالمت¬آمیز متوسل شوند» و بیان می¬نماید که «شورا می¬تواند از طرف¬های اختلاف بخواهد این روش¬ها را برای حل¬وفصل اختلاف خویش به¬کار ببرند».
این‌جا ملاحظه می¬گردد که ماده ۳۳، رسالت شورای امنیت را به اختلافاتی تسری می¬دهد که بدون توجه به عضویت طرف¬های آن¬ها در ملل متحد، امنیت بین¬المللی را تهدید می¬کنند. از این ¬رو منشور اتحادیه عرب برای دلالت به مرجعیت شورا در تمهیدِ شیوه¬های دیپلماتیک جهت فیصله مخاصماتِ تهدیدکننده صلح و امنیت منطقه [دولت¬های] عرب، بدون آن¬ که ضرورتا مستلزم ارجاع آن¬ها توسط دولت¬های عضو باشد، نیازمند اصلاحات است. هر چند طبق اصل معروف «وفای به عهد»[۲] در حقوق بین¬الملل، معاهدات تنها برای دولت¬های طرف خود الزام¬آورند، ولی نقش یک سازمان در فیصله مسالمت¬آمیز [اختلافات] نه حق دولت¬های طرف آن است و نه تکلیف¬شان. بر این پایه، سازمان¬های منطقه¬ای تحت حکومت معاهده¬ای موسس هستند که آن¬ها را قادر می¬سازد تا اهدافی که به خاطرشان ایجاد شده¬اند را محقق سازند. در نتیجه، تعمیم اختیارات اتحادیه به مخاصماتی که مشتمل بر دولت¬های غیرعضو آن است، تخطی از حقوق معاهدات نیست. در واقع مصادیق و رویه¬هایی وجود دارند که در آن¬ها سازمان‌های منطقه¬ای در مخاصمه میان دولت¬ها غیرعضو خویش، به¬ عنوان میانجی عمل کرده¬اند. برای مثال اتحادیه اروپا در سال ۲۰۰۸ در عملیات سرب گداخته[۳] اسرائیل و در سال ۲۰۱۴ در عملیات تیغه حفاظتی یا بنیان استوار[۴] به میانجی¬گری پرداخت.
به علاوه، در رابطه با مخاصمات مسلحانه میان دولت¬های عضو، ماده ۶ منشور اتحادیه عرب اختیار شورا در اتخاذ «اقدامات ضروری» را با اکثریت دوسوم آراء مقرر می¬دارد. اصطلاحِ گنگِ «اقدامات ضروری[۵]» ممکن است به فلج شدن سیستم تصمیم¬گیری بین¬عربی ختم گردد. تعریف این اصطلاح، ضروری است. در این‌جا می¬توان به ماده ۴۱ منشور ملل متحد اشاره کرد که مصادیق «اقدامات ضروری» شورای امنیت را مقرر می¬کند. در میان اقدامات غیرنظامیِ مقرر در ماده ۴۱، «تعلیق کلی یا جزیی مناسبات اقتصادی یا ارتباطات ریلی، دریایی، هوایی، پستی، تلگرافی، رادیویی و دیگر ابزارهای ارتباطی و توقف روابط دیپلماتیک» قرار دارند. افزون بر این، به روشنی با فقدان قواعد شکلی برای ایفای چنین نقشی از سوی شورا روبه‌رو هستیم. در سال ۱۹۹۰، شورا با اکثریت ساده، قطعنامه¬ای را راجع به حمله عراق به کویت در نقض ماده ۶ منشور اتحادیه عرب صادر کرد که در آن زمان، نیازمند اجماع بر سر قطعنامه¬ای در خصوص مخاصمه مسلحانه (یا تجاوز سرزمینی) میان دولت¬های عضو آن بود. در سال ۲۰۰۵ منشور اصلاح شد تا برای صدور قطعنامه¬ در خصوص چنین مخاصمه¬ای، به اکثریت دوسوم نیاز باشد. با این حال، روند اتخاذ قطعنامه [در این زمینه] مشخص نشده است؛ امری که آن را در بسیاری مواقع از لحاظ فنی از دسترس خارج می¬سازد.
منشور اتحادیه عرب در ماده ۲، اصل حراست از حاکمیت و استقلال دولت¬های عرب را مقرر می-کند که ارتباط بیشتری با رویدادهای غزه دارد. پیرو این اصل، موافقت¬نامه پدافند مشترک [دولت¬های] عرب[۶] در سال ۱۹۵۰ منعقد گردید. طبق اولین پروتکل الحاقی به موافقت¬نامه همکاری مشترک دفاعی و اقتصادی[۷]، «هر گونه تجاوز سزمینی علیه دولت امضاکننده پروتکل، تجاوز علیه دیگر دولت¬ها شمرده خواهد شد». در این راستا بود که شورای دفاع مشترک عربی[۸] تشکیل شد؛ شورایی از جنگ سال ۱۹۷۴ میان دولت¬¬های عربی و اسرائیل تا کنون فعالیتی نداشته است. از لحاظ حقوقی، چه در نظر و چه در عمل، فعال¬سازیِ اقدام دفاعیِ جمعی مستلزم درخواست دولت عضوی است که مورد تجاوز قرار گرفته است. کماکان همانند اختیار شورای امنیت طبق ماده ۴۲ منشور ملل متحد، باید رسالت شورای دفاع مشترک عربی یا شورای [اتحادیه عرب] به اقدامی که «ممکن است» برای حفظ یا اعاده صلح و امنیت منطقه¬ای «ضروری باشد»، گسترش پیدا کند.
رکن قضایی اتحادیه، دیوان دادگستری عربی[۹] (زین پس، دیوان)، در سال ۱۹۹۶ به ¬منظور حل-وفصل اختلافات حقوقی میان دولت¬های عضو تشکیل شد. اساسنامه و قواعد [دادرسی] دیوان از سوی شورا تدوین گردد، ولی این نهاد [قضایی] هیچ¬گاه در واقعیت به وجود نیامد. طبق ماده ۱۱ اساسنامه و قواعد [دادرسی] دیوان، «تنها دولت¬ها می¬توانند طرف پرونده¬های پیش¬روی دیوان باشند». بر این اساس آیا متن ماده ۱۱ بر قابلیت استماع پرونده¬ای میان یک دولت عضو و یک دولت غیرعضو دلالت دارد؟ [پاسخ به این پرسش] نه از تفاسیر متنی و نه از رویه قضایی دیوان مشخص نیست، زیرا این دادگاه تاکنون فعالیتی نداشته است. در هر صورت تشکیل دیوان برای اختلافاتِ آتی میان دولت¬های عضو اتحادیه ضروری است؛ به ¬ویژه این ¬که هم¬اکنون چندین اختلاف حقوقی میان کشورهای عربی در جریان است.
همچنین باید شیوه¬هایی برای مجازات جرائم بین¬المللی وجود داشته باشد؛ به ¬ویژه اگر همچون جنایات جنگی، جنایات علیه بشریت و نسل¬زدایی قواعد آمره را نقض کنند. جنایات بین¬المللی می¬توانند متضمن مسئولیت کیفریِ فردیِ نمایندگان دولت به ¬خاطر مشارکت در [ارتکاب] چنین جنایاتی باشند که تامین امنیت بین¬المللی را تهدید می¬نمایند. افزون بر صلاحیت دیوان بین¬المللی کیفری و شورای امنیت ملل متحد، با ظهور اصل صلاحیت جهانی، دولت¬ها می¬توانند در خصوص جنایات ناقض قواعد آمره ادعای صلاحیت داشته باشند. قواعد آمره مشتمل بر تعهدات عام¬الشمول هستند که به معنای عدول¬ناپذیری آن-هاست. یک دولت می¬تواند بدون توجه به مرتکبان، قربانیان و محل ارتکاب جرم، به ¬منظور تعقیب جنایات ناقض قواعد آمره مدعی صلاحیت جهانی شود. به همین تازگی، یک دادگاه محلی یعنی دادگاه عالی منطقه¬ای کوبلنز[۱۰] در آلمان، طبق اصل صلاحیت جهانی مقامات سوری را به [ارتکاب] جنایت علیه بشریت محکوم کرده¬ است. اگرچه تا اجرای گسترده این اصل به¬ ویژه در سامانه قضایی دولت¬های عربی فاصله داریم ولی اصل مزبور می¬تواند مسیری مطلوب برای احترام به هنجارهای بنیادین بین-المللی و پیشگیری از نقض آن¬ها باشد. این اصل اجرای حقوق بین¬الملل را بهبود می¬بخشد و دولت¬ها، مقامات آن¬ها و گروه¬های شبه¬نظامی را از ارتکاب جنایات بین¬المللی بازمی¬دارد.
به ¬طور خلاصه مخاصمه مستمر در غزه، صلح و امنیت پایدار در جهان عرب را تهدید می¬کند. لزوم فعال¬سازی سازِکارهای منطقه¬ای تحت لوای اتحادیه عرب، مستلزم بازنگری اساسی منشور اتحادیه عرب است. مهم¬تر از همه در این خصوص، ماده ۶ [منشور راجع به] شورای اتحادیه دولت¬های عربی است. اتحادیه باید محملی برای شیوه¬های حل¬وفصل اختلافات بین¬دولتی و از جمله سازِکارهای مربوط به روش¬های دیپلماتیک فراهم آورد. به علاوه، این سازمان باید اقدامات تنبیهیِ جمعی را به ¬عنوان روشی موثر جهت بازداری و مجازات دولت¬ها از و به¬ خاطر تخطی از حقوق بین¬الملل مقرر بدارد. با توجه به اهمیتِ اجتناب از مخاصمات مسلحانه منطقه¬ای در منطقه عربی، چنین اقداماتی می¬بایست به اقدامات دیپلماتیک و اقتصادی (غیرنظامی) محدود باشند. اصلاح اتحادیه عرب باید با برپایی روش¬های حل-وفصل مسالمت¬آمیز اختلافات در منطقه انجام پذیرد و این امر می¬تواند به¬ وسیله سه نهاد صورت گیرد: شورای [اتحادیه عرب]، دیوان دادگستری عربی و شورای پدافند مشترک عربی.[۱۱]

[۱] https://www.ejiltalk.org/resurfacing-issues-of-the-arab-league-in-light-of-the-gaza-war/?utm_source=mailpoet&utm_medium=email&utm_campaign=ejil-talk-newsletter-post-title_2
[2] به نظر می¬رسد منظور نویسنده، اصل «نسبی بودن آثار معاهدات» است. (مترجم)
[۳] Operation Cast Lead
[4] Operation Protective Edge
[5] Necessary measures
[6] Arab Joint Defense Agreement
[7] Agreement on Joint Defence and Economic Cooperation
[8] Joint Arab Defense Council (“JADC”)
[۹] Arab Court of Justice
[10] Koblenz Higher Regional Court
[11] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)