جنایت آپارتاید ورای افریقای جنوبی: درخواست احیایِ «گروه سه‌نفره» کنوانسیون آپارتاید

[۱]

Victor Kattan & David Johnson

مترجم: موسی کرمی

دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه قم

ویراستار علمی: دکتر هیبت‌الله نژندی‌منش

 عضو هیئت علمی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی

کنوانسیون بین‌المللی سرکوب(منع) و مجازات جنایت آپارتاید(کنوانسیون آپارتاید) یک معاهده حقوق بشری است که کم‌تر مورد مطالعه قرار گرفته و به آن پرداخته شده است. این امر با توجه به این که آپارتاید خیلی در گفتمان عمومی مورد اشاره قرار می‌گیرد، شگفت‌آور است. کنوانسیون آپارتاید در ۳۰ نوامبر ۱۹۷۳ از سوی مجمع عمومی ملل متحد تصویب گردید و در ۱۸ ژوئیه ۱۹۷۶ لازم‌الاجرا شد. هم‌اکنون ۱۰۹ دولت طرف این کنوانسیون هستند. به رغم پایان آپارتاید در آفریقای جنونی، معاهده یادشده هیچگاه خاتمه نیافته و همچنان اجرایی باقی مانده است.

اگرچه کنوانسیون آپارتاید کماکان قابلیت اجرایی دارد ولی می‌توان آن را سندی خاموش دانست؛ زیرا نهاد ناظرِ آن در سال ۱۹۸۵ تعلیق شد. ما بر اساس تاملات دقیق خود قائل به این هستیم که دلایلِ تعلیقِ فعالیتِ آن نهاد، دیگر وجود ندارند. زیرا بعضی دولت‌های طرف [کنوانسیون] ادعا می‌کنند آپارتاید در مناطقی جز آفریقای جنوبی مانند ایالت راخین میانمار یا سرزمینهای اشغالی فلسطین در حال اِعمال [و ارتکاب] است. با توجه به این که سوال ارجاع‌شده به دیوان بین‌المللی دادگستری برای صدور نظریه مشورتی پیامدهای حقوقیِ اشغال، شهرک‌سازی و الحاق طولانی مدت سرزمین فلسطین از سوی اسرائیل و از جمله «تصویب قوانین و اقدامات تبعیض‌آمیز ذی‌ربط» را مورد پرسش قرار می‌دهد، امکان طرحِ ادعایِ آپارتاید در فرآیند پیش‌روی دیوان وجود دارد.

ادعایِ ارتکابِ آپارتاید به دست حزب حاکم در ایالت راخین و به وسیله مقامات اسرائیلی در فلسطین، پیش تر از سوی چندین سازمان حقوق بشریِ برجسته و شناخته شده مطرح گردیده است؛ با وجود این، این سازمان¬ها در گزارش خود امکان احیایِ سازِکارِ نظارتیِ معاهده¬ایِ کنوانسیون آپارتاید را مورد توجه قرار نداده¬اند. آنچه در ادامه خواهد آمد، توصیفی است مختصر از کنوانسیون آپارتاید، فعالیت نهاد ناظر بر آن معروف به «گروه سه¬نفره»( Group of Three)، دلایلِ لزومِ احیایِ نظارت¬ها با توجه به تحولات اخیر و پیشنهادهایی در خصوصِ چگونگیِ مبادرت به این کار.

اهمیت کنوانسیون آپارتاید

کنوانسیون آپارتاید سال ۱۹۷۳ را می¬توان معاهده¬ای ترکیبی دانست؛ زیرا عناصر معاهده¬ای حقوق بشری را با مولفه¬های معاهده¬ای کیفری ترکیب می¬کند.کنوانسیون با اعلام آپارتاید به ¬عنوان جنایتی علیه بشریت در ماده ۱ خود، از اساسنامه رُم دیوان کیفری بین¬المللی پیشی گرفت که در ماده ۷، جنایت آپارتاید را در شمار مصادیق جنایات علیه بشریت ذکر می¬کند.

ماده ۲ کنوانسیون آپارتاید متضمن تعریفی تفصیلی از جنایت آپارتاید و فهرستی از اقدامات ممنوعه¬ای است که جنایت مزبور را عینیت می¬بخشند. شاید مهم¬تر از همه این نکته باشد که کنوانسیون در ماده ۳ بر مسئولیتِ ناشی از [ارتکاب] آپارتاید تمرکز می¬نماید و با واژگانی موسع، مسئولیت کیفری بین¬المللی را [به مرتکب این جنایت] منتسب می¬سازد.

نهاد ناظر بر کنوانسیون آپارتاید

کنوانسیون آپارتاید همانند دیگر معاهدات حقوق بشریِ «اصلی» سازِکاری را برای نظارت و گزارش¬دهی در خصوص اجرای کنوانسیون ایجاد کرد. با این حال بر خِلاف دیگر معاهدات حقوق بشری، اعضای این نهادِ نظارتی نه مستقل بودند و نه متخصص. طبق ماده ۹ کنوانسیون آپارتاید، نهاد ناظر [بر اجرای این سند] متشکل است از سه نماینده از دولت¬های طرف [کنوانسیون] که از سوی رئیس کمیسیون حقوق بشر (سَلَف شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد) منصوب می¬شوند. این گروه در راستای بررسی گزارش¬های ارائه¬شده از سوی دولت¬های طرف کنوانسیون وفق ماده ۷ آن برای مدت زمانی که بیش از ۵ روز نخواهد بود، تشکیل جلسه خواهد داد. در عمل گروه سه¬نفره از مقاماتِ ماموریت¬های دائم دولت¬های طرف کنوانسیون در ژنو و از جمله در پاره¬ای مواقع سفیران تشکیل شده بود که هر دو سال، تنها در یک جلسه شرکت می¬کردند.

گروه سه¬نفره از سال ۱۹۷۸ که گروه برای نخستین بار منصوب شد تا ۱۹۹۳ که آخِرین بررسی به انجام رسید، ۱۲۹ گزارش را مورد بررسی قرار داد. گزارش¬ها افزون بر بیانِ تفصیلیِ اقدامات دولت-های طرف کنوانسیون برای مبارزه با آپارتاید در آفریقای جنوبی، حاوی اطلاعاتی در خصوص اقدامات تقنینیِ آن¬ها برای اجرایی ساختنِ مقرراتِ کیفریِ کنوانسیون آپارتاید نیز بودند. در این گزارش¬ها بعضی دولت¬های طرف کنوانسیون در خصوص مصادیق ارتکاب آپارتاید در مناطقی جز آفریقای جنوبی نیز اظهار نظر می¬کردند. برای نمونه بلاروس، کوبا، عراق، قطر، سوریه و امارات متحده عربی به سیاست¬ها و رویه¬های اتخاذشده از سوی اسرائیل در قبال مردم فسطین به¬ عنوان اعمالی که در دامنه سرزمینیِ(Territorial scope) ماده ۲ کنوانسیون قرار می¬گیرد، اشاره کردند. در نشست¬های گروه [سه-نفره]، گزارش¬ها با حضور نمایندگانِ دولت گزارش¬دهنده¬ی طرف کنوانسیون، مورد بحث و بررسی قرار می¬گرفت. پس از آن¬که این نشست¬ها پایان می¬پذیرفت، گروه با تلخیصِ [نتایج] بررسی¬ها و تاملات خویش به کمیسیون حقوق بشر گزارش می¬داد.

آزادی نلسون ماندلا در سال ۱۹۹۰، از پایان آپارتاید در آفریقای جنوبی حکایت می¬کرد که تمرکزِ اصلی گروهِ سه¬نفره بود. واپسین نشست گروه سه¬نفره در ۱۹۹۵، پس از انتخابات عمومی سال ۱۹۹۴ در آفریقای جنوبی برگزار شد؛ نخستین انتخابات چندنژادیِ برگزارشده با حق رای همگانی برای کسانی که به سن بلوغ رسیده بودند و به تحلیفِ ماندلا به ¬عنوان رئیس¬ جمهور انجامید.

تعلیقِ فعالیتِ گروه سه¬نفره

در خلال نشست پایانی گروه سه¬نفره در سال ۱۹۹۵، رئیس گروه که یک بانو بود (Chairwoman)، «از پیشرفت¬های مهم و بسیار مثبتی روی داده در آفریقای جنوبی استقبال کرد». با عنایت به این تحولات و از آن‌جایی که (در آن زمان) هیچ «ادعایی از سوی هیچ دولتی از طرف¬های [کنوانسیون] دائر بر وجود آپارتاید در جایی دیگر جز آفریقای جنوبی به¬گونه¬ای که در کنوانسیون تعریف شده است وجود نداشت، تصمیم بر آن شد که «موقتا» همه نشست¬های گروه¬ سه¬نفره تعلیق گردد. با وجود این، تصمیم مزبور «بدون خدشه به فعال¬سازیِ مجددِ(Reactivation) متعاقبِ سازِکار نظارتی کنوانسیون» اتخاذ گردید.

ذکر این نکته مهم است که زمانی که رئیس گروه پیشنهاد تعلیقِ فعالیت گروه سه¬نفره را مطرح کرد، یادآور شد که کنوانسیون به ¬شکلی تنظیم و تدوین شده که «بر هر دولتی که امکان دارد ذیل یک نظام آپارتایدی سازمان¬یافته به جداسازیِ نژادی(Racial segregation) دست بزند، اعمال می¬شود».

کمیسیون حقوق بشر در قطعنامه خود راجع به کنوانسیون، با ابراز قدردانی، سهم گروه سه¬نفره در تلاش¬های بین¬المللی جهت حذف آپارتاید را تصدیق کرد و با لحاظ این که «آپارتاید دیگر در هیچ¬کجا وجود ندارد»، تصمیم به تعلیقِ گروه سه¬نفره گرفت.

تمرکزِ متمایزِ گروه سه¬نفره

با توجه به شکل¬گیری موجی از رویه¬ها و سیاست¬های آپارتایدمانند(Apartheid-like) در مناطق مختلف جهان از ایالت راخین گرفته تا سرزمین¬های اشغالی فلسطین و حتی کره شمالی از هنگام تعلیق گروه سه¬نفره در ۲۵ سال پیش تا کنون، ما بر این باوریم که زمانِ بررسیِ فعال¬سازی مجدد این گروه فرا رسیده است.

همان¬گونه که در واپسین نشستِ گروه سه¬نفره یادآوری گردید، گزارش¬دهی در خصوص رویه¬های معطوف به آپارتاید و جداسازیِ نژادی پیش¬تر در گزارش¬های ارائه¬شده به ¬موجب کنوانسیون بین¬المللی محو کلیه اشکال تبعیض نژادی(کنوانسیون تبعیض نژادی) پوشش داده شده بود. ماده ۳ کنوانسیون تبعیض نژادی مقرر می¬دارد که دولت¬های طرف [کنوانسیون] «به¬طور خاص جداسازی نژادی و آپارتاید را محکوم می¬کنند». با این حال، کنوانسیون تبعیض نژادی نه آپارتاید را تعریف می¬نماید و نه همچون کنوانسیون آپارتاید، بر مسئولیت فردی و سازمانی به ¬خاطر [ارتکاب] جنایت آپارتاید تاکید می¬ورزد.

وجه ممیزه فعالیت گروه سه¬نفره آن بود که این گروه از جلبِ توجهات به نقض¬های حقوق بشر فراتر می¬رفت و به¬منظور پاسخگو ساختنِ افراد و نهادها، در خصوص پایبندی [دولت¬ها] به مقررات کنوانسیون آپارتاید گزارش می¬داد. هدف اولیه آن، ایجاد مسئولیت به¬خاطر جنایات ارتکابی به ¬دست طرف¬های غیردولتی بود؛ زیرا [در غیر این صورت،] هیچ دولتِ متهم به ارتکاب آپارتاید آن را تصویب نمی¬کرد. فعالیت گروه سه¬نفره ازجمله شامل این موارد می¬شد: انتشار اسامی افراد، سازمان¬ها و نهادهایِ مظنون به ارتکاب یا معاونت در ارتکابِ آپارتاید به ¬مثابه جنایتی علیه بشریت در میان کلیه دولت¬های عضو ملل متحد بدون توجه به محل ارتکاب آن؛ تنظیم اساسنامه¬ای برای یک محکمه بین¬المللی کیفریِ دائمی؛ انجام مطالعات و ایجاد گروه¬های کاری به ¬منظور تفکر راجع به شیوه¬های اجرایِ مطلوب¬تر کنوانسیون؛ و جلب توجهات به نقش شرکت¬های فراملی در تداوم آپارتاید.

مخلص کلام آن¬ که فعالیت گروه سه¬نفره از لحاظ ماهوی نسبت به اقدامات کمیته محو کلیه اشکال تبعیض نژادی یا [سازکار] بررسی ادواری جهانی(Universal Periodic Review) [کمیسیون حقوق بشر]، عمل¬گرایانه¬تر بود. هدف این گروه اِعمال فشار بر دولت¬هایی بود که نه تنها مرتکب آپارتاید می¬شدند بلکه از آن پشتیبانی نیز می¬کردند.

فعال¬سازیِ مجدد کنوانسیون آپارتاید و اصلاحِ سازکار نظارتی

شورای حقوق بشر که در سال ۲۰۰۶ به ¬عنوان نهادِ جانشینِ کمیسیون حقوق بشر تاسیس گردید، بارها در کمیسیون¬های حقیقت¬یاب و دیگر ارکان تحقیق که از سال ۲۰۱۱ ایجاد کرده، بر پاسخگویی به¬ خاطر نقض نظام بین¬المللی حقوق بشر و حقوق بین¬الملل بشردوستانه تاکید ورزیده است. بازفعال¬سازیِ کارآمد کنوانسیون آپارتاید از رهگذر سازکارِ نظارتیِ آن، با رویکردهایِ بین¬المللیِ کنونی راجع به تحقیق و گزارش¬دهی درباره جنایات علیه بشریت و نقض¬های شدید حقوق بشر هم¬خوانی دارد.

بی¬گمان «ناپدیدی» کمیسیون حقوق بشر هنگام جایگزینیِ آن با شورای حقوق بشر در سال ۲۰۰۶ به این معنا نیست که سازکارِ نظارتی آن نیز به¬ خاطر نقش کلیدیِ اعطاشده به کمیسیون به ¬موجب مواد ۹ و ۱۰ از میان خواهد رفت. به همین شکل، اگر قرار باشد [ساختار] شورای اقتصادی و اجتماعی [ملل متحد] اصلاح شود، میثاق بین¬المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و نهاد ناظر معاهده¬ایِ آن، به-رغم نقش اصیلی که در نظارت و گزارش¬دهی در مورد میثاق بر عهده شورای اقتصادی و اجتماعی نهاده شده است(بنگرید به مواد ۲۲-۱۷ میثاق)، به حیات خود ادامه خواهند داد.

قصدِ مجمع عمومی ملل متحد دائر بر تداومِ مسئولیت¬هایِ جاری کمیسیون حقوق بشر به ¬وسیله شورای حقوق بشر از جمله در خصوص کنوانسیون آپارتاید، در بندهای ۱، (چ)۵ و ۶ قطعنامه شماره ۲۵۱/۶۰ مجمع عمومی که شورا را تاسیس کرد و نیز در نحوه انجامِ این انتقال مسئولیت¬ها مشهود است.

با همه این تفاسیر، ما با عینک خوش¬بینی و با نگاهی آرمان¬گرایانه(Rose-tinted glasses) به قضیه بازفعال¬سازیِ گروه سه¬نفره نمی¬نگریم. آن نهاد و [سیستم] گزارش¬دهی دولت¬های طرف کنوانسیون، کاستی¬های خود را دارند. بارزترینِ کاستی این دو آن بود که اعضای گروه نه مستقل بودند و نه متخصص بلکه شماری از کارکنان سفارت¬خانه¬ها بودند که به مدت ۵ روز به¬ عنوان تکلیفی که موقت و پاره¬وقت به¬شمار می¬آمد، [در این سمت] خدمت می¬کردند. در مقابل، همه دیگر نهادهایِ نظارتیِ معاهده-ای از کارشناسانِ مستقلی تشکیل شده¬اند که از سوی دولت¬های طرف [معاهده ذی¬ربط] انتخاب می¬شوند و برای ۴ سال بر اساس ظرفیت¬ها و توانمندی¬های فردی خود فعالیت می¬کنند. چنین رویکردی متضمن عناصر حرفه¬ای¬گری، تخصص و تداوم است که موجب تقویتِ شناساییِ گسترده مرجعیتِ نهادهای معاهده¬ایِ حقوق بشری و احترام به تصمیم¬ها و توصیه¬های آن¬ها می¬گردد.

بازفعال¬سازی و «حرفه¬ای کردن» گروه سه¬نفره از رهگذر نهادی دائمی متشکل از کارشناسانِ مستقل، یکی از شیوه¬های بازفعال¬سازیِ موثر کنوانسیون آپارتاید است. [ایجاد] سازکار نظارتیِ جایگزین نیز می¬تواند مطمح ¬نظر قرار گیرد؛ مانند انتصاب گزارشگر ویژه جنایت آپارتاید و رویه¬های آپارتایدمانند که سالانه به شورای حقوق بشر ملل متحد گزارش دهد. کنوانسیون آپارتاید از لحاظ بازنگری مقررات آن منعطف است و تاسیس کمیته حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در سال ۱۹۸۵ به¬ دست شورای اقتصادی و اجتماعی ملل متحد، [الگو و] سابقه¬ای مرتبط جهت ایجاد سازکار نظارتی قوی¬تر برای یک معاهده حقوق بشری مهم به¬ شمار می¬رود.

ما بر این باوریم که شورای حقوق بشر باید از دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر بخواهد گزارشی در خصوص اجرای کنوانسیون آپارتاید ارائه دهد و آن را با طرح پیشنهادهایی به ¬منظور عملیاتی¬سازی و برقراری ارتباط مجدد این سند با دیگر سازِکارهای بین¬المللی حقوق بشری همراه سازد.

نتیجه¬

شوربختانه با ایجاد دموکراسی در آفریقای جنوبی نیز، سیستم¬های سازمان¬یافته تبعیض و سلطه نژادی از جهان رخت بر نبستند. در مقابل، رویه¬های آپارتایدمانند در مناطق مختلف جهان گسترش یافته است؛ زیرا نیروهای معطوف به نژادپرستی و ناسیونالیسم قومی از سوی رهبرانِ افراط¬گرایی که در صدد تصاحب یا حفظ قدرت هستند، تشویق و تجهیز شده¬اند. دولت¬ها و فعالان حقوق بشری که نگران این شرایط هستند، به تمامی ابزارهای در دسترس برای مبارزه با این خیزش مجدد [آپارتاید] نیاز دارند؛ خیزشی که تهدیدِ خشونت فزاینده را با خود به همراه دارد و همکاری بین¬المللی را هنگامی که بیش از هر زمان دیگری به آن نیاز داریم، تضعیف می‌کند. کنوانسیون آپارتاید به ¬صورت بالقوه ابزاری منحصربه¬فرد و مهم در این تلاش قلمداد می¬گردد و زمان آن فرا رسیده است که مقررات آن به¬ شکلی موثر بازفعال و کنوانسیون به سازکارهای بین¬المللی کنونی در حمایت از حقوق بشر پیوند داده شود.[۲]

[۱] https://www.ejiltalk.org/the-crime-of-apartheid-beyond-southern-africa-a-call-to-revive-the-apartheid-conventions-group-of-three/

[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)