ارزیابیcop28 : توافق جهانی جدید تغییرات اقلیمی در دبی[۱]
Mark Nevitt
مترجم: رضا نوریان
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه قم
ویراستار علمی: دکتر مصطفی زارعی
پژوهشگر حقوق بین‌الملل و مدرس دانشگاه
کنفرانس سالانه تغییرات اقلیمی سازمان ملل متحد، COP28[2]، هفته گذشته در اکسپوسیتی شهر دبی امارات متحده عربی با نزدیک به ۲۰۰ کشور به پایان رسید و نزدیک به ۲۰۰ کشور توافق‌نامه ۲۱ صفحه‌ای با عنوان «تصمیم‌گیری اولین (فرایند) مشارکت جهانی» را امضا کردند.
سایمون استیل، دبیر اجرایی کنفرانس تغییرات اقلیمی سازمان ملل متحد، بیست‌وهشتمین نشست(COP28) این کنفرانس را موفقیت‌آمیز خواند و تصمیم به دور شدن از سوخت‌های فسیلی را به عنوان «آغاز پایان» برای عصر سوخت‌های فسیلی اعلام کرد. مفسران دیگر انتقاد بیشتری داشتند. به عنوان مثال هیئت تحریریه مجله وال استریت این تصمیم را به عنوان «وعده‌های دروغین اقلیمی» که صرفا توهم پیشرفت را ایجاد می‌کند، رد کرد. مذاکره‌کننده اصلی هیئت کشور جزیره‌ای اظهار داشت که «این روند ما را با شکست مواجه کرده است» و متن نهایی را این گونه نقد کرد: تصمیمی مملو از «شکاف‌های متعدد». در نهایت کدام روایت به واقعیت نزدیک‌تر است؟
من COP28 را به عنوان یک موفقیت خاموش توصیف می‌کنم. این نشست پس از شروعی دشوار جایگاه خود را پیدا کرد و در نهایت توانست تصمیمی اساسی بگیرد. این تصمیم با وجود واقعیت‌های ژئوپلیتیکی خارج از کنترل مذاکره‌کنندگان کنفرانس به دست آمد. موافقت ۱۹۵ کشور برای دور شدن از سوخت‌های فسیلی دستاورد کوچکی نیست. اما سوالاتی جدی در این خصوص در مورد تمایل کشورها برای تطبیق اقدامات بعدی با تعهداتی کتبی و با ارزش باقی مانده است.
از برخی جهات، هر گونه توافق اساسی به رغم وجود برخی اشتباهات اولیه توسط امارات متحده عربی و سلطان احمد الجابر، رییس منصوب شده مذاکرات اقلیمی COP28، قابل تامل و جای بررسی دارد. طبق گزارش‌ها، الجابر که خود یک سرمایه گذار نفتی است، با آغاز COP28 میزبان جلسات خصوصی با مدیران ارشد صنایع نفت و گاز بود.
همراه با انتقاد از الجابر، COP28 با دیدگاه‌های مخالف ژئوپلیتیکی شدید ناشی از درگیری‌های جاری در غزه و اوکراین مواجه شد؛ این جنگ‌ها – و شکاف‌های ژئوپلیتیکی که همچنان جهان را تکان می‌دهد – می‌توانست با انزوای دولت‌ها و انتخاب یک طرف، کل کنفرانس را از مسیر خارج کند(به عنوان مثال در روز پایانی COP28، مجمع عمومی سازمان ملل متحد یک جلسه اضطراری برگزار کرد و قطعنامه‌ای را برای آتش‌بس در غزه تصویب کرد). علی‌رغم این موضوع بحث‌انگیز، کشورهایی که دیدگاه‌های بسیار متفاوتی در مورد هر دو درگیری داشتند، توانستند مواضع خود را در موضوع تغییرات اقلیمی و وضعیت غزه تفکیک و توافق‌نامه COP28 را امضا کنند.
دو رویداد به تغییر روند COP28 و ایجاد انگیزه اقدام مشترک کمک کرد. اولا رهبران چین و ایالات متحده قبل از COP، در سانی لندز کالیفرنیا ملاقات کردند و بیانیه سانی لندز را امضا کردند. این بیانیه همکاری اقلیمی را بین بزرگ‌ترین تولیدکنندگان گازهای گلخانه‌ای در طول تاریخ(ایالات متحده) و بزرگ‌ترین انتشاردهنده فعلی(چین) تجدید کرد. هر اقدام موثر در زمینه تغییرات اقلیمی نیازمند رهبری مشترک ایالات متحده و چین است؛ امری که با توجه به تنش‌های میان واشنگتن و پکن در خصوص اقلیم و دسته‌ای دیگر از مسائل پس از سفر نماینده نانسی پلوسی به تایوان در تابستان گذشته، غیرقطعی به نظر می‌رسید. ثانیا اولین روز کنفرانس شاهد پیشرفت در عملیاتی کردن صندوقی برای پرداخت خسارت و زیان‌ها بود؛ یکی از نتایج اصلی کنفرانس COP27 سال گذشته در مصر. این پیروزی زودهنگام به تغییر روند کنفرانس کمک کرد. کشورهای توسعه‌یافته وعده داده‌اند که به صندوق جبران خسارت کمک کنند؛ صندوقی که برای کمک به کشورهای در حال توسعه برای مقابله با اثرات اجتناب‌ناپذیر تغییرات اقلیمی طراحی شده است.
با این حال برای پر کردن خزانه صندوق جبران خسارت، کارهای بیشتری باید انجام شود. یک ارزیابی، ضرر و زیان کشورهای در حال توسعه را ۴۰۰ میلیارد دلار در سال تخمین می‌زند. بنابراین ۷۰۰ میلیون دلاری که در COP28 به پرداخت آن متعهد شده‌اند، خوشایند است اما تا حدودی شبیه به مبارزه با آتش‌سوزی جنگلی با شلنگ باغچه است.
زمینه‌سازی: کنفرانس اعضای کاپ و اولین مشارکت جهانی
کنفرانس سالانه اعضا تحت نظارت کنوانسیون چارچوب سازمان ملل متحد در مورد تغییرات اقلیمی[۳]، بر اساس یک توافق‌نامه بین‌المللی اقلیمی مهم که در سال ۱۹۹۴ لازم‌الاجرا شده، برگزار می‌شود. بر اساس ماده ۷ این توافق‌نامه، مجمع عمومی سازمان ملل متحد کنفرانس اعضا را برای «بررسی اجرای کنوانسیون و هر گونه سند قانونی مرتبطی که کنفرانس اعضا ممکن است تصویب کند»، تاسیس کرد. نزدیک به سی سال، دولت‌ها با هدف اقدام مشترک برای مقابله با تغییرات آب و هوا گرد هم آمده‌اند(؛ به استثنای توقف در طول دوران کرونا).
کنوانسیون چارچوب سازمان ملل متحد در مورد تغییر آب و هوایی با هدف کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای آغاز شد اما تغییرات اقلیمی یک چالش عملی جمعی پیچیده منحصر به فرد است که به عنوان یک «مشکل فوق‌العاده پیچیده» توصیف شده است. متعاقبا کنفرانس‌های پی در پی اقلیمی، قلمرو را گسترده‌تر کرده‌اند تا موضوعات سازگاری، تامین مالی اقلیم، ضرر و زیان و بسیاری از مسائل دیگر مانند امنیت غذایی را در بر گیرد.
در سال ۲۰۱۵، COP21با امضای توافق‌نامه پاریس عملکردی عالی داشت که هر دولت عضو را ملزم می‌کند تا انتشار گازهای گلخانه‌ای خود را از طریق «مشارکت تعیین‌شده ملی» کاهش دهد. در حالت ایده‌آل این کمک‌های تعیین‌شده ملی، در طول زمان با پیشروی کشورهای ثروتمندتر در کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای افزایش می‌یابد. علاوه بر این، توافق پاریس از همه کشورها می‌خواهد تا در اجرای توافق‌نامه پاریس سهیم(یک مشارکت جهانی) شوند. COP 28 در دبی برای اولین بار چنین مشارکت جهانی را نشان داد؛ یک محک بسیار مهم برای ارزیابی پیشرفت در دستیابی به هدف «حفظ افزایش دمای جهانی» به زیر ۲ درجه سانتیگراد، با هدف نهایی محدود کردن افزایش تا ۱.۵ درجه سانتیگراد.
گذار از سوخت‌های فسیلی
تصمیم نهایی در دبی به یک پیشرفت قابل توجه منجر شد که در آن تمامی ۱۹۵ دولت متعهد شدند که سوخت‌های فسیلی خود را تغییر دهند. این تصمیم کلیدی از اعضا می‌خواهد که موارد زیر را شروع کنند:
دور شدن از سوخت‌های فسیلی در سیستم‌های انرژی به صورت عادلانه، منظم و متعادل و با افزایش تدابیر در دهه بحرانی فعلی به منظور دستیابی به صفر خالص تا سال ۲۰۵۰ و با رعایت علم و دانش.
سه نکته مهم در توافق‌نامه COP28 ارزش تاکید دارد:
این اولین توافق بین‌المللی است که به طور صریح از سوخت‌های فسیلی دوری می‌کند و به طور نظری اقتصاد جهان را از منابع انرژی زغال سنگ، نفت و گاز فاصله خواهد داد. این مسئله به هیچ وجه بی‌اهمیت نیست؛ چرا که cop28 برای رسیدن به این هدف برگزار شده است. فرآیند مذاکره کنوانسیون چارچوب سازمان ملل متحد درباره تغییرات اقلیمی نیازمند تایید کلیه ۱۹۵کشور عضو می باشد. بنابراین هر دولتی می‌تواند مانع توافق عمومی شود و پیشروی را متوقف سازد.
دوم، در گفتمان دبی بسیاری از سوالات بی‌پاسخ مانده است. در متن، خواسته رهبران اروپایی و کشورهایی که در برابر فاجعه‌های آب و هوایی آسیب‌پذیرتر هستند، مبنی بر حذف فوری سوخت‌های فسیلی ذکر نشده است.
به جای آن، مذاکره‌کنندگان بر «گفتمان و رویکردی نرم‌تر» و «نیاز به گذار از سوخت‌های فسیلی» توافق کردند. این رویکرد – و هدف دستیابی به صفر انتشار تا سال ۲۰۵۰ – کمی قدرتمندتر از پیمان آب و هوای گلاسکو است؛ پیمانی که دو سال قبل در COP26 درباره آن مذاکره شده بود و خواسته کاهش استفاده از زغال سنگ و متوقف کردن یارانه‌های ناکارآمد سوخت‌های فسیلی را داشت؛ این گفتمان به دنبال تاکید چین و هند بود. دو کشوری که اقتصادهای آن‌ها بر انرژی زغال سنگ برای رشد اقتصادی خود وابسته است.
گفتمان دبی عملیاتی تدریجی را نشان می‌دهد در حالی که نیاز به عملیات تحولی وجود دارد. برای برخی از کشورهای جزیره‌ای، تغییرات آب و هوایی تهدیدی برای سرمایه اراضی، استقلال و حتی وجود خودشان است. تاخیر در اقدام برای کاهش گازهای گلخانه‌ای ممکن است به عنوان یک «فرمان مرگ» برای چهار کشور جزیره‌ای عمل کند. به طور غیرمنتظره‌ای ائتلاف کشورهای جزیره‌ای کوچک، یک ائتلاف از ۳۹ کشور جزیره‌ای و در حال توسعه با سرعت پایین، این تصمیم را به عنوان یک تصمیم پر از «راه‌حل‌های مشکل‌ساز» مورد انتقاد قرار داد.
طبق متن تصمیم، گذار از سوخت‌های فسیلی یک گذار عادلانه و منصفانه خواهد بود – اما دقیقا این به چه معناست؟ در توافق این اصطلاحات بدون تعریف باقی می‌مانند واین گروه از کشورهای نفتی را برای تفسیر این عبارات کلیدی و اقدام بر اساس آن باز می‌گذارد. دولت‌ها قبلا اعلام کرده‌اند که طبق اصل «مسئولیت مشترک اما متفاوت»، گازهای گلخانه‌ای را کاهش خواهند داد. هنوز مشخص نیست که هر دولت چگونه تعهدات خود را به عمل خواهد آورد و رویکرد گذار عادلانه و منصفانه را چگونه تفسیر خواهد کرد.
این تصمیم همچنین خواستار حذف تدریجی «یارانه‌های ناکارآمد سوخت‌های فسیلی» است، در حالی که اذعان دارد «همین سوخت‌ها می‌توانند در تسهیل انتقال انرژی و در عین حال تضمین امنیت انرژی نقش داشته باشند». سوخت‌های انتقالی به طور گسترده به عنوان یک تغییر برای گاز های طبیعی شناخته می‌شوند. جالب خواهد بود که ببینیم چگونه دولت‌ها تلاش می‌کنند تا این چالش خلا گاز طبیعی را با هدف اصلی دور شدن از سوخت‌های فسیلی با یکدیگر جمع کنند و دقیقا یارانه ناکارآمد سوخت فسیلی چیست؟ آیا ذاتا همه یارانه‌های فسیلی ناکارآمد نیستند؟
پیمان آب و هوای گلاسکو داستانی تا حدودی هشداردهنده ارائه می دهد. در حالی که پیمان گلاسکو خواستار کاهش تدریجی انرژی زغال سنگ بود، بریتانیا یک معدن جدید زغال سنگ را در سال بعد ازان تصویب کرد و متعاقبا تقاضای جهانی زغال سنگ هرگز بالاتر از این نبوده است. همچنین هند و چین در حال ساخت نیروگاه‌های زغال سنگ جدید با طول عمر چندین دهه هستند. در واقع کاهش تدریجی زغال سنگ بیشتر شبیه به یک افزایش به نظر می‌رسد.
سوم این که یک همگرایی و تقارب منافع در حال ظهور، بین دولت‌های نفتی (مانند عربستان سعودی و عراق) و سایر دولت‌های در حال رشد سریع (مانند هند و چین) وجود دارد که در حال مقابله با کاهش سریع سوخت‌های فسیلی هستند. جای تعجب نیست که دولت‌های نفتی با تلاش‌های کربن‌زدایی مقابله کنند – واقعیتی که در برآورد اطلاعات ملی ۲۰۲۱ NIE برجسته شده است. NIE به صراحت اعلام کرد که دولت‌های نفتی از خطرات تلاش‌های بین‌المللی کربن‌زدایی در گذار و فاصله گرفتن از سوخت‌های فسیلی می‌ترسند. NIE ادامه می‌دهد:
ما ارزیابی می‌کنیم که اکثر کشورهایی که برای تامین بودجه خود به صادرات سوخت فسیلی متکی هستند، به مقاومت در برابر گذار سریع به دنیای بدون کربن ادامه می‌دهند، زیرا آن‌ها از هزینه‌های اقتصادی، سیاسی و ژئوپلیتیکی انجام این کار می‌ترسند.
در حال حاضر در عرصه مذاکرات اقلیمی، کشورهای نفتی با کشورهای چین و هند و دیگر کشورهایی که اقتصادشان به سرعت در حال رشد است، به یکدیگر وابسته هستند؛ زیرا همه آن‌ها با «تلاش‌های تسریع‌بخشی به حذف سوخت‌های فسیلی» مقابله می‌کنند.
تولد دوباره (انرژی) هسته‌ای؟
توافق دبی بر نیاز به «سه برابر کردن ظرفیت انرژی تجدیدپذیر تا سال ۲۰۳۰» تاکید کرد و در عین حال نقش انرژی هسته‌ای را بین راه‌حل‌های انرژی کم‌کربن برجسته کرد. این نشان‌دهنده تغییری نسبت به انرژی هسته‌ای است که در طول تاریخ توسط سیاستگذاران آب و هوا و محیط زیست پذیرفته نشده است. با تمام پتانسیلی که دارد، ساخت نیروگاه های هسته‌ای در مقیاس بزرگ چالش‌هایی را به همراه دارد. پس از فاجعه فوکوشیما ژاپن، دولت‌های اروپایی بستن نیروگاه‌های هسته‌ای را تسریع کردند.
در همین حال ایالات متحده به تازگی اولین نیروگاه راکتور هسته‌ای جدید خود را طی ۳۰ سال ساخته است – راکتورهای هسته‌ای Vogtle گرجستان قرار بود نشان‌دهنده عصر جدیدی از انرژی هسته‌ای برای ایالات متحده باشد. اما نیروگاه‌ها با ۷ سال تاخیر و ۱۷ میلیارد دلار بیش از بودجه به نتیجه رسیدند که امید حتی حامیان سرسخت احیای سریع هسته‌ای را از بین برد. لازم است که اصلاحاتی نسبت به انرژی‌های تجدیدپذیر و پروژه‌های هسته‌ای مشابه در ایالات متحده و سایر کشورها با هدف تسریع پیشروی به سمت این انرژی پاک تجویز شود.
در ادامه چه اتفاقی می‌افتد؟
اکنون تمرکز به سمت شفافیت و اجرای تعهدات مکتوبی که در COP28 منعقد شده، خواهد رفت. با توجه به تجربه تاریخی، اجرای تعهدات موجود جایی است که کار واقعی آغاز می‌شود. در رابطه با حاکمیت بین‌المللی تغییرات اقلیمی، اجرایی شدن تعهدات اعضا یک چالش دائمی است. خواه COP28 به عنوان یک موفقیت توصیف شود خواه شکست، این نشست به عنوان یک آزمون رورشاخ کوچک با هدف درک کلی‌تر چگونگی اثربخشی حاکمیت بین‌المللی تغییرات اقلیمی عمل می‌کند. تعداد کنفرانس اعضا گسترش یافته است تا طیف وسیع‌تری از ذی‌نفعان را در بر گیرد – این نشست اعضا ۸۴۰۰۰ شرکت‌کننده داشت که بیست برابر تعداد شرکت‌کنندگان در اولین نشست اعضا(۴۰۰۰) بود و این فقط دیپلمات‌ها نیستند که در این کنفرانس‌های سالانه آب و هوا شرکت می‌کنند. ذی‌نفعان تجاری، دانشگاهیان، دانشجویان، فعالان محیط زیست، روزنامه‌نگاران، مدیران معادن و سازمان‌های جامعه مدنی نیز نقش برجسته‌ای دارند. پروفسور هاروارد رابرت استاوینز این را «سیرکی که در آن رویداد اصلی توسط نمایش‌های فرعی تحت‌الشعاع قرار می‌گیرد»، نامیده است. با این حال گرد هم آوردن سهامداران و ذی‌نفعان مختلف از سراسر جهان در هر سال بسیار ارزشمند است.
قطعا کنفرانس سالانه اقلیم یک سلاح جادویی برای حل مشکلات اقلیمی نیست. دولت‌ها و اشخاص علاوه بر این که باید اقدامات و پیشرفت‌های موثر و اساسی را طلب کنند، باید نسبت به «حجم واقعی مشکلات اقلیمی» و «دشواری عمیق دستیابی به توافقی متفق‌القول در مورد متن» واقع‌بین باشند. یک چارچوب (و عبارت) بهتر برای مقابله با مشکلات اقلیم می‌تواند «تیرهای ساچمه‌ای نقره‌ای[۴]» باشد که یک تلاش جامع برای آب و هوا را در بر می‌گیرد؛ به این صورت که «همه دست به کار شوند». این شامل استفاده از انواع ابزارهای حقوقی، فناوری و نوآورانه برای پرداختن به این مشکل است. به عنوان مثال وزارت انرژی ایالات متحده طرح شلیک منفی کربن را به عنوان تلاشی برای حذف دی‌اکسید کربن از جو راه‌اندازی کرد.
در نهایت کنفرانس تغییرات اقلیمی بعدی سازمان ملل متحد(COP29) قرار است در باکو آذربایجان برگزار شود؛ جایی که صنعت نفت و گاز مسئول دوسوم تولید ناخالص داخلی این کشور است. بهتر بود که COP29 در بخشی از جهان – مانند اقیانوس آرام جنوبی- که در خط مقدم بحران آب و هوا قرار دارد، برگزار می‌شد. به این صورت که همان‌طور که آخرین کنفرانس آب و هوایی در شرم الشیخ مصر برگزار شد، نشست‌های ۲۷ و ۲۸ و ۲۹ همگی در چند هزار مایلی از یکدیگر برگزار می‌شدند.
صرف نظر از درجه بندی عملکرد COP28، این کاملا واضح است: برای جلوگیری از فاجعه اقلیمی نیاز به اقدام تحول‌آفرین است. بر اساس یک برآورد، انتشار گازهای گلخانه‌ای در سال ۲۰۳۰ باید تا ۴۲ درصد کاهش یابد تا هنوز شانسی برای دستیابی به اهداف توافق‌نامه پاریس برای حفظ افزایش دمای جهانی زیر ۱.۵ درجه سانتیگراد وجود داشته باشد. ما اصلا به این هدف نزدیک نیستیم. انتشار جهانی در واقع در حال افزایش است.
COP28 تمام شد. اکنون کار سخت فرا می‌رسد؛ یعنی «حصول اطمینان از این که هر دولتی اقداماتی را مطابق با تعهدات مکتوبش انجام دهد». در غیاب یک سازکار اجرایی الزام‌آور در عرصه تغییرات اقلیمی، عملیاتی کردن تعهدات اعضا نقش کلیدی دارد.[۵]
[۱] https://www.justsecurity.org/90710/assessing-cop-28-the-new-global-climate-deal-in-dubai/
[2] UN Climate Change Conference, Conference of parties (COP) : (30 نوامبر تا ۱۲ دسامبر۲۰۲۳) بیست و هشتمین کنفرانس تغییرات اقلیمی دبی.
[۳] UNFCCC: United Nations Framework Convention on Climate Change
[4] تیرهایی که از ساچمه‌های ریز زیادی تشکیل شده است. کنایه از این که عوامل متعددی باید در کنار هم قرار گیرند تا مشکل حل شود.
[۵] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)