چگونه‌ اعضای سازمان تجارت جهانی می‌توانند موانع ایالات متحده را در نهاد حل و فصل اختلاف دور بزنند؟

[۱]

Krzysztof Pelc[2]

پژوهش و برگردان : رهام دالائی

دانش‌آموخته  کارشناسی ارشد حقوق تجارت بین‌الملل، دانشگاه شهید بهشتی

ویراستار علمی: دکتر محمد شمسائی

عضو هیئت علمی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبائی

در بیست و ششم ژانویه امسال، گواتمالا در یک نمایش تکراری از روند سیاست جهانی که به آن «کابوکی» [۳] گویند، پیشنهادی را از سوی ۱۳۰ عضو سازمان جهانی تجارت برای شروع مجدد فرآیند انتخاب اعضای نهاد حل و فصل اختلاف ارائه کرد. چنین عملی برای هفتاد و سومین بار انجام شد و همانند همیشه، ایالات متحده از حق خود برای مخالفت با این پیشنهاد استفاده‌کرد. در واقع، ایالات متحده بر این اصل اعلام کرد که:

«…سیستم پیشین برای ایالات متحده و بسیاری از اعضا کارآمد نبود… در مقابل، سرمایه‌گذاری در اصلاح فرآیند حل اختلاف، فرصتی را برای ساخت یک سیستم جدید که مشکلات گذشته را بر طرف می‌کند، ارائه می‌دهد…» [۴]

نکته قابل توجه این است که زمانبندی اصلاحات مذکور بسیار مناسب است، زیرا امید می‌رود که اعضای سازمان جهانی تجارت در کنفرانس وزیران، که قرار است در اواخر فوریه ۲۰۲۴ در ابوظبی برگزار شود، بتوانند به توافقی در مورد اصلاحات احتمالی در نهاد حل و فصل اختلافات برسند. تا زمانی که این اصلاحات اعمال نشوند، هر عضوی در سازمان می‌تواند به حکم هیئت رسیدگی کننده به اختلاف اعتراض نماید و بدین ترتیب آن را به خلا حقوقی فعلی سازمان رهسپار سازد.

در حقیقت، امید برای رسیدن به توافق از سوی مارکو مولینا، رئیس نمایندگی دائمی گواتمالا در سازمان، که در فرآیند مذاکرات غیررسمی قبل از کنفرانس نقش میانجیگری را ایفا نمود، افزایش یافته است. در دسامبر، مولینا اعلام کرد که «خط پایان در دسترس است» [۵]، در حالی که رئیس نهاد حل و فصل اختلاف و سفیر نروژ، پتر اولبرگ، با رد این موضوع، معتقد است که هنوز اجماعی بر سر نکات کلیدی و اساسی موضوع وجود ندارد.[۶]

علی ای حال جلوگیری ایالات متحده باعث نشده است که سایر کشورهای عضو دست روی دست گذاشته و منتظر اصلاحات رکن حل و فصل اختلافات سازمان بمانند. در سال ۲۰۱۹، گروهی از کشورهای عضو به رهبری اتحادیه اروپا در داووس سوئیس تشکیل جلسه داده و ایجاد یک موافقتنامه موقت چند جانبه [۷] (MPIA) به منظور ایجاد یک فرآیند برای جایگزینی مکانیسم حل و فصل اختلافات سازمان را بر اساس مبانی نوآورانه ارائه دادند. [۸] اتحادیه اروپا در توضیحات خود به نهاد حل و فصل اختلاف سازمان اعلام کرد که این فرآیند داوری جایگزین می‌تواند تمامی جنبه‌های ماهوی و ساختاری گزارش تجدیدنظر را بازسازی کند.۵۲ کشور[۹] شامل اعضای اتحادیه اروپا، جمهوری خلق چین و کانادا از این درخواست حمایت کرده اند و از سوی دیگر، هنوز کشورهایی مانند انگلستان، کره جنوبی و ترکیه نسبت به حمایت از این طرح متقاعد نشده‌اند.

شاید بتوان هوشمندی این پیشنهاد را در انتقال اقتدار موافقت‌نامۀ فعلی به یک موافقت‌نامه غیررسمی که اعضا حق پیوستن به آن را دارند، دانست. در واقعMPIA در بطن بند ۲۵ موافقتنامه حل و فصل اختلافات[۱۰] سازمان پدید آمده است؛ بندی که اساساً مبهم و غیراستفاده باقی مانده است. ابهام این بند به حدی است که حتی می‌توان یک فرآیند کاملاً جدید و ابداعی را بر اساس آن با توافق طرفین دعوا ایجاد کرد. با توجه به این امر،MPIA یک فرآیند نو را برای انتصاب (دوباره) داوران، بازۀ زمانی مذاکرات، محدودیت کاملاً جدید و ابداعی در مورد تعداد کلمات درخواستها و احکام، و همچنین محدودیت‌های صریح بر صلاحیت رسیدگی‌کنندگان ایجاد کرده است. به هر روی، با پیوستن بهMPIA ، هر عضو متعهد می‌شود که با تجدیدنظر از اختلافات، آن را به خلا حقوقی فوق‌الذکر وارد نکند و در عوض از شیوۀ حل و فصل اختلاف این موافقت‌نامه استفاده نماید. احکام طبقMPIA اجرایی هستند و نیازی به تأیید یا شناسایی از سوی نهاد حل و فصل اختلاف سازمان وجود نخواهد داشت.

علی ای حال دو سوال اساسی با توجه به مسائل مذکور ایجاد می‌شود؛ اولاً چه کسی به موافقتنامه‌ای برای دور زدن موانع ایالات متحده در کشاکش ضدیت با حاکمیت جهانی و تردید روزافزون به آزادسازی تجاری در جهان امروز می‌پیوندد؟ ثانیاً، آیا اساساً مثمر ثمر خواهد بود؟ هر دو سوال در ادامه مورد بررسی قرار خواهند گرفت[۱۱] و نتایج آن غافلگیر کننده است و می‌تواند شمه‌ای از آنچه ممکن است واقع شود به ما نشان دهد.

چه کسی به موافقتنامه خواهد پیوست؟

برخی ناظران حقوقی[۱۲] معتقدند که اساساً MPIA یک ایستادگی نمادین در برابر یک‌جانبه‌گرایی ایالات متحده آمریکاست. از سوی دیگر به نظر می‌رسد بر اساس شواهد، دلایل پیوستن کشورها بدواً به خاطر منافعشان است. باید توجه شود که ظرفیت حقوقی نقشی مهم در این فرآیند دارد. تا کنون کشورهای ثروتمند بیشتر احتمال پیوستنشان به موافقتنامه وجود دارد. اما مهمتر، نوعی پتانسیل تهاجمی است که علیه سایر کشورها در بطن MPIA وجود دارد. نویسنده این امر را با محاسبه موانع زیان بار علیه هر عضو سازمان از سوی عضوی دیگر، بر اساس اطلاعات GLOBAL TRADE ALERT[13] نشان می‌دهد. در واقع این مسئله به نویسنده اجازه داده است تا چالش‌های احتمالی برآمده از عضویت را برای هر کشور (نسبت به سایر کشورها) محاسبه نماید. بنابراین کشورهایی که بیشتر با موارد خسارت‌بار احتمالی مواجه خواهند شد، احتمال پیوستنشان به موافقتنامه افزونتر است. از سوی دیگر، دیدگاهی که با مشکلات و چالش‌های پیچیده روبرو است، و در ارائه راه‌حل‌های قانونی برای پر کردن خلاهای حقوقی ناتوان است، به نظر نمی‌رسد که مانعی قوی برای پیوستن به موافقتنامه باشد. با نگاهی به گذشته، شاید دلیل قابل توجهی برای این ناهمگونی وجود داشته باشد. در واقع، نهادهایی که در حال حاضر با مشکلات و چالش‌هایی روبرو هستند، احتمالاً بیشتر تمایل دارند که با دولت‌های خود درباره این موضوعات مذاکره کنند و راه‌حلی برای حل این مشکلات بیابند. از طرف دیگر، نهادهایی که در حال حاضر از موانع سود می‌برند، احتمالاً کمتر تمایل دارند که اقدامات پیشگیرانه‌ای برای جلوگیری از چالش‌هایی که هنوز به پدید نیامده‌اند، انجام دهند.

آنالیز موجود حتی می‌تواند در پیش‌بینی اعضای آتی نیز به ما کمک کنند. تا الان محتمل‌ترین عضو جدید وفق محاسبات از زمان ظهور MPIA ژاپن بود که اتفاقاً به موافقتنامه پیوست. کاندید بعدی برای عضویت کره جنوبی است. نکته قابل توجه دیگری نیز از این آمارها درک می‌شود؛ آن هم اینکه با ۳۵% احتمال، به نظر شرایط برای پیوستن ایالات متحده به مکانیسمی همچون MPIA وجود ندارد، در مقایسه با احتمال ۷۰ درصدی پیوستن کره جنوبی. بر این اساس حتی کشوری مثل هند[۱۴] که به نظر برخی تمایل به بقای مکانیسم غیرکاربردی فعلی دارد، منافع بیشتری از پیوستن به MPIA نسبت به آنچه در شرایط حال مدنظرش است و در مقایسه با ایالات متحده آمریکا، به دست خواهد آورد. درواقع به نظر می‌رسد ایالات متحده، برخلاف اظهاراتش که همگن با اعضای سازمان است، نفع قابل توجهی در بهبود شرایط حل و فصل اختلافات در سازمان تجارت جهانی ندارد.

آیا موافقتنامه واقعاً نتیجه‌بخش است؟

برخی حقوقدانان[۱۵] معتقدند که احتمال کارایی MPIA نسبتاً کم است. آنها باور دارند کهMPIA ، ماهیت الزام‌آور فرآیند حل و فصل اختلافات در سازمان را ندارد و در واقع یک تعهد داوطلبانه سختگیرانه است. با این حال، به نظر می‌رسد که داده‌ها از این دیدگاه پشتیبانی نمی‌کنند. اگرچه اعلام موفقیت یک دیوان که تاکنون فقط به یک دعوا[۱۶] رسیدگی کرده است، ممکن است دشوار به نظر برسد. اما باید به یاد داشت که در کلام Robert Hudec، هیچ دیوان موفقی نمی‌تواند تا مرحله اجرای حاکمیت برای اعمال تأثیر اولیه خود متوقف شود. [۱۷] بر این اساس و با استفاده از اطلاعات به‌دست آمده از Global Trade Alert، نویسنده رفتار کشورهای عضو نسبت به یکدیگر و نسبت به کشورهای غیرعضو را برای مطالعۀ تغییرات احتمالی رفتار آنها از زمان لزوم MPIA مورد بررسی قرار داده است. در واقع، نویسنده پی پاسخ به این سوال است که آیاMPIA می‌تواند بازدارنده باشد؟

به نظر می‌رسد پاسخ این پرسش مثبت است. از سال ۲۰۲۰، به نظر کشورهای عضو اقدامات کمتری برای ایجاد موانع خسارت‌بار نسبت به سایر کشورهای عضو اعمال کرده‌اند و از سوی دیگر کنش‌هایشان بیش از پیش در راستای آزادسازی تجاری بوده است. شگفت‌آور آنکه این تاثیر سال به سال از زمان لزوم MPIA افزایش یافته است و به نظر نشان‌دهنده اعمال و اجرای یک سیاست تجاری است.

در پی برگزاری کنفرانس وزیران در اواخر فوریه ۲۰۲۴، دو موضوع حائز اهمیت باید مورد توجه قرار گیرند. اولاً، مانع اصلی این توافق (ایالات متحده آمریکا)، نفع قابل توجهی از بهبود شرایط حل و فصل اختلافات نمی‌برد و این موضوع با آنچه عموم فرض می‌کنند، متفاوت است. به نظر دلایل مناسبی برای توجیه رفتار فعلی و درنگ ایالات متحده وجود دارد. ثانیاً، به نظر MPIA همانگونه که باید، در حال اجرا است؛ دولت‌ها دیگر برای رفع موانع خسارت‌بار خود منتظر بروز یک چالش نمی‌مانند. از این منظر، تاثیر یک دیوان موفقیت‌آمیز را می‌توان مشاهده نمود، هرچند این دیوان فقط به یک دعوا رسیدگی کرده است. علی ای حال، اگر وزرا نتوانند به یک توافق جامع و مانع دست یابند، می‌توان انتظار داشت که پیوستن به MPIA از سوی کشورهای دیگر سرعت گیرد و به نظر اولین کاندید وفق محاسبات موجود و مذکور، کشوری به سان کره جنوبی خواهد بود. علاوه بر این، با افزایش پیوستن به MPIA، فشار بر کشورهای غیرعضو برای پیوستن به موافقتنامه یا پیدا کردن یک راه حل برای مشکلات فعلی بیش از پیش فزونی خواهد یافت.

نهایتاً، به نظر می‌رسد شیوه نوآورانه MPIA، صرف‌نظر از تلاشها برای تضعیف اصلاحات احتمالی در سازمان، به سان یک کاتالیزور برای عبور از بن بست کنونی و راهنمایی جامعه تجاری بین‌المللی به سوی یک سیستم حل و فصل اختلاف کارآمد و جامع عمل کند.

منابع و توضیحات:

 https://www.ejiltalk.org/have-wto-members-successfully-circumvented-the-us-blockade-of-the-appellate-body-and-how-would-we-know/

2 Professor of Political Economy, McGill University.

3 درواقع کابوکی یک سبک از تئاتر درام ژاپنی است.

۴ Inside US Trade. Hannah Monicken. “Facilitator: Talks Offer ‘Viable’ Ideas for Reformed WTO Appeals Stage.” February 2, 2024.

5 https://www.wto.org/english/news_e/news23_e/dsb_18dec23_e.htm

6 Inside US Trade. Hannah Monicken. “Facilitator: Talks Offer ‘Viable’ Ideas for Reformed WTO Appeals Stage.” February 2, 2024.

7 Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement (MPIA)

8 https://wtoplurilaterals.info/plural_initiative/the-mpia/

9 https://wtoplurilaterals.info/plural_initiative/the-mpia/

10 Article 25- Arbitration:

1. Expeditious arbitration within the WTO as an alternative means of dispute settlement can facilitate the solution of certain disputes that concern issues that are clearly defined by both parties.

2. Except as otherwise provided in this Understanding, resort to arbitration shall be subject to mutual agreement of the parties which shall agree on the procedures to be followed. Agreements to resort to arbitration shall be notified to all Members sufficiently in advance of the actual commencement of the arbitration process.

3. Other Members may become party to an arbitration proceeding only upon the agreement of the parties which have agreed to have recourse to arbitration. The parties to the proceeding shall agree to abide by the arbitration award. Arbitration awards shall be notified to the DSB and the Council or Committee of any relevant agreement where any Member may raise any point relating thereto.

4. Articles 21 and 22 of this Understanding shall apply mutatis mutandis to arbitration awards.

11 https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4718668

12 https://kluwerlawonline.com/journalarticle/Journal+of+World+Trade/55.5/TRAD2021033

13 https://www.globaltradealert.org/

14https://cilj.co.uk/2020/09/06/the-european-multi-party-interim-appeal-arbitration-arrangement-a-convincing-solution-to-the-multilateralism-crisis-at-the-wto/

15 https://ink.library.smu.edu.sg/cgi/viewcontent.cgi?article=5236&context=sol_research

16 https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/WT/DS/591ARB25.pdf&Open=True

17 https://www.google.co.uk/books/edition/Enforcing_International_Trade_Law/hvG4AAAAIAAJ?hl=en