بهره‌برداری از بستر عمیق دریاها: خط¬مشی کلی در مقام بین‌المللی بستر دریاها [۱]
Pradeep Singh
مترجم: دکتر پویا برلیان
پژوهشگر حقوق بین‌الملل
ویراستار علمی: دکتر زکیه تقی زاده
پژوهشگر حقوق بین¬الملل
مقام بین‌المللی بستر دریاها با ۱۶۸ کشور عضو، مسئول همه فعالیت‌های مرتبط با استخراج ذخایر از بستر دریاها و بهره‌برداری آتی در بستر بین‌المللی (منطقه‌ای) است. مذاکرات در مورد قواعد، دستورالعمل‌ها و سازکارهای مربوط به فعالیت‌های بهره‌برداری و اکتشاف و استخراج در مقام بین‌المللی بستر دریاها کماکان ادامه دارد. قبل از آغاز هر نوع فعالیت بهره‌برداری، کنوانسیون سازمان ملل متحد درباره حقوق دریاها از کشورهای متعاهد درخواست می‌کند که نخست قواعد، دستورالعمل¬ها و سازکارهای مورد نیاز را برای تعیین نحوه عملکرد خود تدوین و ارائه کنند. استناد اخیر به مفاد « قاعده دو ساله » توسط نائورو، فشارهایی را بر مقام بین‌المللی بستر دریاها تحمیل کرده است که این امکان و اختیار حقوقی را به دنبال دارد که به¬زودی فعالیت‌های بهره‌برداری از سر گرفته شود، ولو در شرایطی که دستورالعمل¬های مربوط تنظیم نشده باشد. در نتیجه، کشورها به طور فزآینده‌ای در خصوص انجام فعالیت‌های بهره‌برداری در این منطقه در آینده نه چندان دور، نگرانی خود را ابراز می‌کنند.
پیشینه پیشنهاد در مورد ارائه سیاست کلی در مقام بین‌المللی بستر دریا
در اواسط سال ۲۰۲۳، گروهی متشکل از پنج کشور (شیلی، کاستاریکا، فرانسه، پالائو و وانواتو) دستورکاری را جهت بررسی در مجمع، ارائه کردند. ضمن لحاظ نمودن نتایج و تاثیرات «قاعده دو ساله»، پیشنهاد آنها «تعیین یک سیاست کلی توسط مجمع در ارتباط با حفاظت از محیط زیست دریایی» عنوان گردید و تدوین پیش‌نویس تصمیمی که «تحت عنوان بخشی از سیاست کلی مقام در خصوص امکان تعلیق احتیاطی فعالیت‌های بهره‌برداری» برای رسیدگی و بررسی به فهرست تکمیلی اضافه شد. در نخستین روز نشست مجمع، هنگامی که تصویب دستور کار مورد بحث و بررسی قرار گرفت، تعداد اندکی از کشورها با پذیرش این دستور کار تکمیلی مخالف بودند. سرانجام در روز پایانی با زیر سوال رفتن کل جلسه و دیگر تصمیمات به علت فقدان برنامه کاری، دستور کار بدون لحاظ نمودن این بخش به تصویب رسید. بسیاری از هیئت‌های نمایندگی اظهار تاسف کردند که این مجمع از بدو امر نباید بدون توافق پیرامون دستورکار پیش می¬رفت. پیش¬بینی می¬شد که در آوریل ۲۰۲۴ طرح اصلاحی برای گنجاندن دستور کاری جهت تبیین یک سیاست کلی در جلسه آتی نشست آماده و ارائه شود که با دستور کار قبلی در موارد ذیل متفاوت باشد:
۱- در عین حال که پنج کشور اصلی همچنان به عنوان حامیان پیشنهاد ۲۰۲۳ وجود دارند، اینک چهار کشور دیگر هم به جمع آنها افزوده شده‌اند: برزیل، آلمان، ایرلند و سوئیس.
۲ – این بار پیشنهاد تصویب موضوع دستور کار از پیش مطرح شده و بنابراین این بند در دستور کار موقت مجمع گنجانده شده است(بند۱۶).
۳- عنوان طرح «سیاست کلی مقام برای حفاظت و صیانت از محیط زیست دریایی» است و پیش‌نویس تصمیم دیگری ضمیمه نشده است. افزون بر این، به ایجاد وقفه و «قاعده دو ساله» اشاره و استناد نشده است.
رویه و فرآیند: سال ۲۰۲۳ چه دستاوردهایی برای ما داشت و انتظارات ما در سال ۲۰۲۴ چه خواهد بود؟
تصویب دستور کار موقت و بندهای پیشنهادی در یک فهرست تکمیلی در آخرین جلسه مجمع در سال ۲۰۲۳ سر و صدای زیادی به دنبال داشت. یک تفسیر این بود که موارد دستور کار جلسه، در عین حال که طبق روال معمول به صورت کلی تصویب می‌شود لازم است به صورت جداگانه و یکی پس از دیگری (در مواردی که اعتراض و یا مخالفت‌هایی نسبت به آن¬ها وجود دارد) نیز مورد توافق قرار گیرد. برداشت و تفسیر دیگر این بود که موارد مربوط به برنامه کاری، چه در فهرست موقت و چه در فهرست تکمیلی، بایستی به عنوان یک امر واحد مد نظر قرار داده شوند و به عنوان یک کل واحد پذیرفته شوند؛ در عین حال متعاقب آن، کشورهای عضو مجاز هستند برای به رای گذاشته شدن و تصمیم‌گیری در خصوص اصلاح یا حذف هر کدام از موارد، یکی پس از دیگری اقدام نمایند. مطالعه دقیق روند جاری قواعد مربوط به رویه مجمع حاکی از ان است که استدلال اخیر متقاعدکننده¬تر به نظر می‌رسد. مطابق قاعده ۹، دبیر کل بایستی دستور کار موقت مجمع را دست کم شصت روز پیش از جلسه افتتاحیه تنظیم کند. طبق بند (e) قاعده ۱۰، دبیر کل بایستی در تدوین دستور کار موقت، «موارد مطروحه توسط هر عضو مجمع» را مد نظر قرار دهد. مطابق قاعده ۱۱ هر یک از اعضای مجمع، شورا یا دبیر کل مجازاست که «درخواست گنجاندن موارد تکمیلی در دستور کار» را داشته باشند، به شرط ان که این کار دست کم ۳۰ روز پیش از آغاز به کار جلسه صورت گیرد و این موارد در فهرست تکمیلی درج خواهند شد. طبق قاعده ۱۸، دستور کار جلسه موقت و فهرست تکمیلی در اسرع وقت و بعد از آغاز جلسه برای تصویب در اختیار مجمع قرار می‌گیرد. مطابق قاعده ۱۹، «مجمع با اکثریت اعضای حاضر و اخذ رای، می‌تواند موارد دستور کار را اصلاح یا حذف نماید». با لحاظ نمودن موارد و بندهای مذکور، می‌توان گفت در صورتی که اعتراضی به گنجاندن مواردی در یک ماده پیشنهادی و اصلاح یا حذف آن وجود داشته باشد، چه برای دستور کار موقت و چه در خصوص فهرست تکمیلی، قابلیت به رای گذاشتن وجود دارد. چنین تفسیر و برداشتی، موید قاعده ۱۲ است که به سایر «موارد مهم و فوری پیشنهاد شده برای گنجاندن در دستور کار در کمتر از سی روز پیش از آغاز یک جلسه عادی» اشاره دارد. در چنین مواردی، موضوعات پیشنهادی به صورت جداگانه بررسی شده و «در صورت تصمیم مجمع با اکثریت [اعضای] حاضر و رای‌دهنده در دستور کار قرار می‌گیرد».
از نظر فرایند ایجاد یک سیاست کلی مقام بین‌المللی بستر دریاها، مجمع به وضوح اختیارات لازم برای اجرای این کاررا بر مبنای ماده ۱۶۰ (۱) کنوانسیون حقوق دریاها داراست. با این حال، طبق بخش ۳(۱) ضمیمه موافقت¬نامه ۱۹۹۴ در مورد اجرای بخش یازدهم کنوانسیون مذکور، سیاست‌های کلی مقام بین‌المللی بستر دریاها «باید توسط مجمع با همکاری شورا ایجاد شود». در عمل، ابزارهای عمومی مانند برنامه راهبردی مقام بین‌المللی بستر ددریاها یا برنامه اقدام در سطح بالا پیش‌تر توسط مجمع بدون مشورت قبلی با شورا تصویب شده بود.
یکی از ایرادهای رویه¬ای که در سال ۲۰۲۳ مطرح شد این بود که توسعه یک سیاست کلی باید «با همکاری شورا» انجام شود. بحث این بود که شورا می‌بایست در ابتدا لزوم ایجاد چنین سیاست کلی را بررسی کند؛ یعنی تا زمانی که شورا این موضوع را به مجمع توصیه نکند، مطرح کردن آن در مجمع بهنگام نخواهد بود. با این اوصاف، چنین تفسیری امکان دارد با کنوانسیون حقوق دریاها که به مجمع اختیار اتخاذ سیاست‌های کلی مقام بین‌المللی بستر دریاها را می‌دهد، در تضاد باشد. استدلال قانع¬کننده‌تر این است که مجمع نخست لزوم یک سیاست کلی را پیش از درخواست از شورا برای همکاری و توسعه مشترک آن تعیین می‌کند. در این‌جا زمینه کافی برای مشارکت و همکاری وجود دارد. در ژوئیه ۲۰۲۳، شورا دو تصمیم مهم (ISBA/28/C/24 و ISBA/28/C/25) در خصوص عدم شروع بهره‌برداری تجاری در صورت نبود دستورالعمل¬های مربوط اتخاذ کرد و بر لزوم اتخاذ تدابیر مناسب برای این موضوع تاکید کرد که لازم است پیش از آغاز این فعالیت‌ها از حفاظت موثر از محیط زیست دریایی در فرایند بهره‌برداری اطمینان حاصل شود. با توجه به اتفاق آرا در این مورد، لازم است مجمع به وضوح برای تحکیم بیشتر موضوع مورد توافق به واسطه یک سیاست کلی با شورا همکاری کند.
اقدامات بعدی
این پیشنهاد می‌تواند ازمیزانی از جامعه‌پذیری طرح اولیه برخوردار باشد. امکان تدارک وبینار بین-جلساتی هم باید بررسی شود، به طوری که شرکت در آن برای تمام کشورهای عضو و ناظران آزاد باشد تا نمایندگان بتوانند آمادگی لازم را برای بحث جلسات پیش روی مجمع کسب کنند. از لحاظ پیش‌بینی چگونگی پیشرفت بحث، چنانچه مجمع تشخیص دهد که سازماندهی آن ضرورت دارد، ممکن است چگونگی توسعه این چنین سیاست کلی به طور عملی یک امر معقول و توجیه‌پذیر باشد. با این رویکرد، لازم است از طریق تصمیم مجمع سازکار توسعه این سیاست کلی که احتمالا در خلال جلسات مشخص خواهد شد، ترتیب لازم داده شود. در واقع مقام بین‌المللی بستر دریاها در سال‌های اخیر از طریق فعالیت میان¬جلسه‌ای مثل کارگاه‌های آموزشی برای توسعه برنامه‌های مدیریت زیست‌محیطی منطقه‌ای، گروه‌های کارشناسی برای لحاظ نمودن محدوده‌های زیست‌محیطی و گفت‌وگوهای غیررسمی در مورد «قاعده دو ساله» پیشرفت‌هایی در ارائه دستاوردهای خود داشته است. با توجه به لزوم تدوین سیاست‌های کلی با همکاری شورا، تشکیل یک کارگروه مشترک و جمعی متشکل از برخی از اعضای شورا و اعضای مجمع امکان‌پذیر است. با توجه به این که جلسات شورا بیشتر از مجمع برگزار می‌شود، شورا می‌تواند بر پیشرفت این کارگروه نظارت داشته باشد.
در حالت مطلوب و ایده‌آل چنین پیش‌نویسی برای نظر عموم آزاد خواهد بود و توسط شورا تأیید و در عین حال همراه با توصیه‌های لازم ارائه خواهد شد و در جلسه بعدی آن در سال ۲۰۲۵ جهت بررسی به منظور تصویب به مجمع ارائه می‌شود.
نتیجه¬گیری
لزوم وجود یک راهبرد جامع و فراگیر مقام بین‌المللی بستر دریاها برای حفاظت و حراست از محیط زیست دریایی در مقابل پیامدهای مضر فعالیت‌های بهره‌برداری و استخراج، موضوع جدیدی نیست و چند سالی است که در جریان است و ادامه دارد. در کارگاهی که در سال ۲۰۱۷ به میزبانی مشترک آلمان ومقام بین‌المللی بستر دریاها در برلین تحت عنوان «پیش به سوی راهبرد مدیریت زیست‌محیطی برای منطقه» برگزار شد، شرکت‌کنندگان از ایده بسط و تشریح بیشتر مسئولیت‌های زیست‌محیطی مقام بین‌المللی بستر دریاها از طریق یک خط مشی زیست‌محیطی جامع توسعه یافته و مورد توافق کشورهای عضو حمایت کردند. افزون بر این، شورا پیش‌تر اقداماتی را در راستای توسعه «سیاست¬های ویژه» مقام بین‌المللی بستر دریاها جهت حفاظت از محیط زیست دریایی انجام داده‌اند؛ به عنوان مثال از طریق ایجاد برنامه مدیریت زیست‌محیطی منطقه‌ای برای محدوده کلاریون-کلیپرتون(Clarion Clipperton). یک سیاست کلی مجمع مقام بین‌المللی بستر دریا می‌تواند آرمان‌های زیست‌محیطی گسترده و فراگیری را تعیین کند و بنابراین شورا می‌تواند در توسعه و اجرای اسناد خاص منطقه¬ای مانند برنامه مدیریت زیست‌محیطی منطقه‌ای به آن¬ها استناد کند. به طور مشابه، یک سیاست کلی مقام بین‌المللی بستر دریاها قادر است انسجام و یکپارچگی مساعی صورت‌گرفته از طریق دیگر اقدامات جهانی از جمله چارچوب جهانی تنوع زیستی کونمینگ-مونترال[۲] و موافقت¬نامه جدید تنوع زیستی فراتر از صلاحیت ملی[۳] را تضمین کند. یک سیاست کلی در مورد حراست و حفاظت محیط زیست دریایی می‌تواند دو موقعیت مشترک را در میان بسیاری از کشورهای عضو مقام بین‌المللی بستر دریاها فراهم کند: نخست این که بهره‌برداری تجاری نباید در نبود دستورالعمل¬ها آغاز شود و دوم این که پیش از آن که کشورهای عضو، تصمیم به پذیرش آنها بگیرند و یا استناد بر این دستورالعمل‌ها جهت بهره‌برداری را تایید کنند، بایستی تمام دستورالعمل¬ها و استانداردها قابل اتکا بوده، توجیه علمی داشته و همچنین از نظر زیست‌محیطی موثر، دقیق و قابل اجرا باشند.[۴]
[۱] https://www.ejiltalk.org/deep-seabed-mining-a-general-policy-at-the-international-seabed-authority/
[2] the Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework
[3] BBNJ(biodiversity beyond national jurisdiction)
[4] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)