نظریه مشورتی دیوان بین المللی حقوق دریاها؛ حقوق بشر به عنوان شاخه خشکیده حقوق بینالملل؟[۱]
Khaled Elmahmoud
مترجم: سید محمد عالمی
پژوهشگر حقوق بینالملل
ویراستار علمی: دکتر محمد شریف
دانشیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی
در ۲۱ مارس ۲۰۲۴، به درخواست کمیسیون کشورهای جزیره ای کوچک در مورد تغییرات اقلیمی و حقوق بینالملل، دیوان بینالمللی حقوق دریاها (ITLOS یا دیوان) نظریه مشورتی خود را که مدتها انتظار آن میرفت، ارائه نمود. در حالی که تعدادی از محققان به خاطر «رویکرد مبتنی بر سیاق عبارات و نظام مند بودن تفسیر» نظریه مشورتی از آن استقبال نمودهاند(رک: Paine)، عدهای دیگر بیشتر محتاط بوده و به «ابهام تفسیر دیوان و ادغام گزینشی (و غیرشفاف) دیگر قواعد با تفسیر مقررات کنوانسیون ملل متحد راجع به حقوق دریاها(UNCLOS)» اشاره داشتهاند(رک: Desierto).
در حالی که نمیتوان انکار کرد که نظریه مشورتی دیوان افزوده مهمی به مجموعه حقوق بینالملل در حال ظهور پیرامون تغییرات اقلیمی است، به نظر میرسد فرصتی برای ایجاد یک رویکرد جامعتر به تلاقی حقوق بشر، تغییرات اقلیمی و حقوق دریاها از دست رفته است. در ۱۵۳ صفحه آن [نظریه مشورتی] به اسناد بینالمللی متعددی اشاره شده، اما تنها یک بار و آن هم به صورت مختصر و گذرا از حقوق بشر یاد شده است، با بیان این که(در ص ۳۵، پاراگراف ۶۶):
«در این زمینه، دیوان یادآور میشود که تغییرات اقلیمی یک تهدید وجودی را نمایان میسازد که نگرانیهای مرتبط به حقوق بشر را افزایش میدهد.»
از این رو، این یادداشت رابطه میان حقوق بشر و حقوق دریاها و دیوان را به بررسی گرفته و روند عملی بالقوهای که دیوان بدان شکل بهتر میتوانست قواعد حقوق بینالملل بشر را در نظریه مشورتی بگنجاند، ترسیم میکند.
حقوق بشر، حقوق دریاها و ITOLOS
هرچند حقوق دریاها به صورت سنتی به عنوان یکی از شاخههای حقوق بینالملل دانسته میشود که بسیار دولتمحور است، در مذاکرات سومین کنفرانس ملل متحد پیرامون حقوق دریاها، حقوق بشر به طور کلی مفقود نبوده است. در همین راستا، قابل ذکر است که نماینده یونسکو در جریان مذاکرات، گنجاندن ملاحظات حقوق بشری در حقوق دریاها را ضروری تشخیص داد و تاکید نمود که «اگر خواسته شود که حقوق بشر موثر باشد، باید در حقوق دریاها مورد توجه قرار گیرد»(در ص ۳۲۳، پاراگراف ۶).
به همین دلیل است که حقوق بشر به عنوان یکی از جنبههای قابل توجه در عرصههای مختلف حقوق دریاها، به ویژه هنگامی که بحث از ضمانت اجراهای حقوقی مد نظر در زمینه توقیف و بازداشت کشتیها و خدمه آنهاست، ظاهرمی شود(در صص۳۱۰-۱۱Petrig, ). این توسعه تدریجی ابتکار ایتلوس بوده است که مبتنی بر رویه آن، چارچوبی برای حقوق بشر ایجاد گردید تا هر وقت بر اساس حقوق دریاها تصمیم گرفته میشود، مد نظر قرار گیرد. توجه مستقیم به مورد (شماره ۲) M/V “Saiga” از اهمیت ویژهای برخوردار است. در این نمونه، ایتلوس رایی صادر نمود که اولین مورد بود(در ص ۶۲، پاراگراف ۱۵۵):
«اگرچه کنوانسیون حاوی مقررات صریحی پیرامون توسل به زور در مورد توقیف کشتیها نیست، حقوق بینالملل که به موجب ماده ۲۹۳ کنوانسیون قابل اجراست، ایجاب مینماید تا جایی که ممکن است از توسل به زور احتراز گردد و در مواردی که توسل به زور غیرقابل احتراز است، با توجه به وضعیت موجود نباید از حد معقول و ضروری عدول گردد. ملاحظات بشری همانطور که در سایر زمینهها اعمال میشود، باید در حقوق دریاها نیز اعمال گردد.»
از آن جایی که ارجاع به مفهوم «ملاحظات بشری» در موارد انتشار سریع(اینجا و اینجا) و اقدامات موقت(اینجا) نیز مشاهده شده است، رویهای شکل میگیرد که ایتلوس به طور مداوم آن را عملی ساخته است. این مفهوم علیرغم پتانسیل قابل توجهش، تا حد زیادی مغفول مانده است. تاثیر آن بر نتایج قضایی نسبتا محدود به نظر میرسد و نقش آن در ایجاد پیوند میان حقوق دریاها و حقوق بینالملل بشر نمادین به نظر میرسد.(در ص ۴۰۵Petrig and Bo, )
با این حال، منطقا قابل استدلال است که مفهوم «ملاحظات بشری» در ارتباط با اصل یکپارچگی سیستمی میتواند به عنوان استفاده بسیار کاربردی در رسیدگی قضایی به اثبات برسد.
بهکارگیری اصل یکپارچگی سیستمی
اصل یکپارچگی سیستمی در پاراگراف ج از بند ۳ ماده ۳۱ کنوانسیون وین راجع به حقوق معاهدات(VTCL) پایهگذاری گردید که بر اساس آن نظام حقوق بینالملل به عنوان یک کل در نظر گرفته میشود و جزء لاینفک هر معاهدهای است که مبتنی بر حقوق بینالملل منعقد میگردد(در ص ۶۰۳، Dörr and Schmalenbach). این اصل بیان میدارد که یک نهاد اعمالکننده قواعد حقوقی باید در محیط هنجاری گستردهتر از سند تشکیلدهندهاش بررسی گردد و «همیشه باید آن سند را در چارچوب رابطهاش با محیط هنجاریاش ـ یعنی «سایر» قواعد بینالمللی ـ تفسیر و اعمال نماید»(در ص ۸۶، پاراگراف ۴۲۳، ILC). در نتیجه اصل یکپارچگی سیستمی صرفا یک ابزار تفسیری نیست ، بلکه به تشخیص حقوق قابل اجرا نیز ارتباط دارد. در نهایت یک نهاد اعمالکننده قواعد حقوقی مکلف است تا با گسترش دامنه قواعد قابل اجرا با مد نظر قراردادن محیط هنجاری که در آن فعالیت مینماید، خلاهای موجود را پر کند. ممکن است به نظر برسد که دو جنبه فوقالذکر در مورد اصل یکپارچگی سیستمی، یعنی ابزار تفسیری و گسترش دامنه حقوق قابل اجرا در بند ۱ ماده ۲۹۳ UNCLOS گنجانده شده است. نتیجه این که میتوان مورد آخر را به عنوان هنجار اولیه در کنوانسیون دانست که در صورت تفسیر و به کارگیری آن، جواز ادغام سیستمی حقوق بشر را میدهد. به هر حال، لازم به تذکر است که به نظر میرسد، دامنه یکپارچگی سیستمی در چارچوب UNCLOS جامعتر از آن اصل کلی باشد که در پاراگراف ج بند ۳ ماده ۳۱ کنوانسیون ژنو راجع به حقوق معاهدات آمده است. زیرا قاعده دومی فرض را بر آن قرار داده است که قواعد مرتبط دیگر [خارج از معاهده] نیز در روابط طرفین قابل اجراست(صص ۳۱۳-۱۹ Gardiner).
دیوان در نظریه مشورتی خود با توضیح این که «مفاد کنوانسیون و سایر قواعد باید تا حد ممکن به طور منسجم تفسیر شوند»، درصدد عملیاتی ساختن اصل یکپارچگی سیستمی به گونهای که بند ۱ ماده ۲۹۳ در UNCLOS پیشبینی شده، بوده است(در ص ۵۲، پاراگراف ۱۳۶). از همان ابتدا، روشن میشود که دیوان از اصل یکپارچگی سیستمی به عنوان ابزاری تفسیری استفاده کرده، اما از آن برای توسعه دامنه قواعد قابل اجرا استفاده صورت نگرفته است. در این شیوه ،دیوان ضرورت مواجهه با این مسئله را که آیا میتوان بند ۱ ماده ۲۹۳ UNCLOS را به گونهای بسیط تعبیر نمود که قواعد حقوق بینالملل بشر را در برگیرد، دور زده است؛ در آنجا که چنین یادآوری نموده است:
«در این نظریه مشورتی، دیوان در پاراگراف ۶۶ صرفا به گونه اختصار بیان داشته که «یادآور میشود که تغییرات اقلیمی یک تهدید وجودی را نمایان میسازد که نگرانیهای مرتبط به حقوق بشر را افزایش میدهد». با انجام این کار، دیوان از نیاز به تفسیر ماده ۲۹۳ (قواعد قابل اجرا) کنوانسیون برای دربرگرفتن موضوعات حقوق بشری در پاسخ به سوالات مطرحشده در درخواست، طفره رفته است(در ص ۹، پاراگراف ۲۸).
باید اذعان نمود این دیدگاه که نظریه مشورتی فاقد توجه کافی به موضوعات حقوق بشری است، به قاضی کیتی چایسری(Kittichaisaree) محدود نمیشود. علاوه بر آن، قاضی پاولاک(Pawlak)(در صص ۲-۳، پاراگراف ۶) و قاضی کافی(Caffi)(در صص ۱-۲ پاراگرافهای ۱-۵) با این اظهار نظر موافقت کردهاند.
پس میتوان گفت که کاربردی محدود از اصل یکپارچگی سیستمی را به نمایش گذاشته است. سوالی که بدون پاسخ میماند این است که آیا اصل یکپارچگی سیستمی، در صورت اعمال کامل، منجر به پیوند حقوق بینالملل بشر در نظریه مشورتی دیوان میشود؟ برای اطمینان از پاسخ به این سوال، لازم است تا مشخص گردد که آیا بین حقوق بشر و تغییرات اقلیمی و حقوق دریاها، ارتباط متقابل وجود دارد یا خیر.
تعاملات میان حقوق بشر، تغییرات اقلیمی و حقوق دریاها
مجموعهای از شواهد وجود دارد که وجود تعامل میان حقوق بشر، تغییرات اقلیمی و حقوق دریاها را تصدیق مینماید. این شواهد از منابع مختلفی شامل اسناد بینالمللی، رویه کشورها، آرای قضایی و رویه سازمانهای بینالمللی نشئت گرفته است.
UNCLOS در مقررات خود، آلودگی دریایی را به عنوان «انداختن مستقیم یا غیرمستقیم مواد یا انرژی توسط انسان به محیط زیست دریایی از جمله مصبها که منجر به اثرات مخربی مانند آسیب رساندن به منابع زنده و حیات دریایی، به خطر افتادن سلامت انسان، جلوگیری از فعالیتهای دریایی از جمله ماهیگیری و سایر استفادههای مشروع از دریا، کاهش کیفیت استفاده از آب دریا و کاهش امکانات رفاهی گردد»(ر.ک. ماده ۱(۱)(۴))، تعریف نموده است. در نتیجه، کنوانسیون پیوندی را بین آلودگی دریایی و حقوق بشر مشخص کرده است. این میتواند نشانهای از این دانسته شود که بخش دوازدهم که به محفاظت و نگهداری محیط زیست دریایی میپردازد، باید به طور ضمنی دربردارنده ملاحظات سلامت انسانی تفسیر گردد. بند ۲ ماده ۲۳۵ UNCLOS که در آن به صراحت تایید شده که اشخاص حقیقی محق «غرامت سریع و متناسب یا سایر اشکال ترمیم در رابطه با خسارت ناشی از آلودگی محیط زیست دریایی» هستند، برداشت مذکور را تقویت مینماید. با در نظر داشتن این نتیجه که مطابق کنوانسیون انتشار گازهای گلخانهای توسط انسان در دامنه تعریف آلودگی دریایی قرار میگیرد [در ص ۶۶، پاراگراف ۱۷۹]، به نظر میرسد که دیوان بینالمللی حقوق دریاها، هر چند بدون نتیجهگیری لازم، با توجه به تغییرات اقلیمی ارتباطی بین حقوق بشر و حقوق دریاها برقرار کرده است.
علاوه بر این، موافقتنامه حفاظت و استفاده پایدار از تنوع زیستی در مناطق خارج از صلاحیت ملی(BBNJ Agreement) بر اساس UNCLOS که تا کنون لازمالاجرا نگردیده است، «ضرورت پرداختن مشارکتی و منسجم به تاثیرات تغییرات اقلیمی بر اکوسیستمهای دریایی مانند گرم شدن و اکسیژنزدایی اقیانوسها همچنین اسیدی شدن اقیانوسها، آلودگی از جمله آلودگی پلاستیکی و استفاده ناپایدار» را تشخیص داده است(پاراگراف سوم مقدمه). میتوان این را پیوندی میان حقوق دریاها و تغییرات اقلیمی دانست. فراتر از این پیوند، موافقتنامه BBNJ هم اشاراتی صریح و ضمنی به حقوق بشر کرده است. این به تعهد به احترام، ترویج و مد نظر قرار دادن «حقوق مردم بومی یا در صورت اقتضا، جوامع محلی» برمیگردد(ر.ک. ماده ۵). علاوه بر این، موافقتنامه مستلزم انجام ارزیابیهای اثرات زیستمحیطی و نظارت بر اثرات اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سلامت بشری هر فعالیتی است(ر.ک. پاراگراف ب بند ۱ ماده ۳۰ و ماده ۳۹). هر چند دیوان دریافت که «موافقتنامه BBNJ از جمله حاوی مقررات مفصلی در مورد ارزیابی اثرات زیستمحیطی مرتبط با آستانهها و عوامل آنها است»(در ص. ۱۲۳، پاراگراف ۳۶۶)، به پیامدهای حقوق بشری این مقررات اشاره نکرد.
در این زمینه، قابل توجه است که موافقتنامه پاریس به صراحت اذعان میدارد که کشورها «هنگام اقدام برای مقابله با تغییرات اقلیمی باید به تعهدات مربوط خود در مورد حقوق بشر، حق بر سلامت، حقوق مردمان بومی، جوامع محلی، مهاجران، کودکان، افراد دارای معلولیت و افراد در موقعیتهای آسیبپذیر و حق بر توسعه احترام گذاشته، [آنها را] ترویج و مطمح نظر قرار دهند(در پاراگراف ۱۱ مقدمه).
در جریان دادرسی در دیوان، تعدادی از کشورها از جمله کنگو(در صفحات ۲۲-۵، ۲۷-۹)، ایتالیا(در ص. ۸) موریس(در ص. ۱۸)، شیلی(در صفحات ۲۴-۵)، نائورو(در صفحات ۱۰، ۱۵، ۱۶-۷) و میکرونزی(در صفحات ۲۹-۳۲)، این دیدگاه را مطرح کردند که بین حقوق بشر، تغییرات اقلیمی و حقوق دریاها همبستگی وجود دارد و در نتیجه، دیوان باید حقوق بین الملل بشر را در نظر بگیرد.
در این اواخر، دو دیوان منطقهای حقوق بشر آرایی را صادر کردهاند که میتوان آنها را از این جهت بسیار حائز اهمیت تلقی نمود که پیوندی میان حقوق بشر و تغییرات اقلیمی ایجاد کردهاند، بنابراین تفسیری برجسته از ارتباط بین این دو حوزه از موضوعات حقوقی ارائه میکند.
در ۲۲ مارس ۲۰۲۴، دیوان آمریکایی حقوق بشر(IACtHR) رایی را در مورد حق برخورداری از محیط زیست سالم صادر کرد. دیوان در پرداختن به حق برخورداری از محیط زیست سالم، برای اولین بار آلودگی را در زمینه هوا، آب و خاک در نظر گرفته است(در پاراگراف ۱۱۹). علاوه بر این، دیوان آمریکایی حقوق بشر بر اهمیت بیانیههای خود تاکید کرده است که باید توسط کشورها در اجرای تعهدات خود برای کاستن [تاثیرات] تغییرات اقلیمی مورد توجه قرار گیرد(در پاراگراف ۷۰، ۱۶۱-۲). این دیوان به تحقیقات خود را در اینجا بسنده نکرد بلکه تا به شناسایی حق برخورداری از محیط زیست سالم به عنوان یک قاعده آمره حقوق بینالملل ادامه داد(در پاراگراف ۴۳)؛ شناختی که پیامدهای مهمی برای حمایت از حقوق بشر در زمینه تغییرات اقلیمی دارد.
در ۹ آوریل ۲۰۲۴، دیوان اروپایی حقوق بشر(ECtHR) اولین رای خود را در مورد تغییرات اقلیمی صادر کرد. این دیوان در رای مذکور، بین اثرات نامطلوب مختلف تغییرات اقلیمی و خطرات چنین تاثیراتی بر برخورداری از حقوق بشر در حال حاضر و آینده پیوند برقرار کرد(در پاراگراف ۴۳۶). بر اساس رابطه علّی ثابت شده بین تغییرات اقلیمی و برخورداری از حقوق بشر، دیوان اروپایی حقوق بشر اعلام داشت که وظیفه اصلی یک کشور متعاهد اتخاذ و اجرای مقررات و اقدامات موثری است که قادر به کاهش تاثیرات فعلی و بالقوه غیرقابل برگشت تغییرات اقلیمی در آینده باشد(در پاراگراف ۵۴۵).
همچنین لازم است که به اهمیت قطعنامه مجمع عمومی ملل متحد که در ۲۸ ژوئیه ۲۰۲۲ به تصویب رسید اشاره نمود. قطعنامه مذکور حق داشتن محیطی پاک، سالم و پایدار را مورد شناسایی قرار داده و اذعان میدارد که این حق با برخی دیگر از حقوق بشر و قواعد بینالمللی موجود در ارتباط است.
زمانی که در چارچوب گزارش گزارشگر ویژه راجع به موضوع تعهدات حقوق بشر مربوط به برخورداری از محیطی امن، پاک، سالم و پایدار مورد توجه قرار گرفته است و اشاره صریح به آلودگی دریایی دارد(در بند ۳۱، ۳۶)، این قطعنامه به عنوان نمونه دیگری از ماهیت به هم پیوسته حقوق دریاها و حق برخورداری از محیط زیست سالم ظاهر میشود.
چنین برداشتی توسط گزارشگران ویژه ملل متحد در مورد حقوق بشر و تغییرات اقلیمی، سموم و حقوق بشر و همچنین حقوق بشر و محیط زیست مورد تایید قرار گرفته است؛ چنان که این دیدگاه را بیان کردند(در بند الف پاراگراف ۶):
UNCLOS باید با این رویکرد تفسیر شود که حقوق بینالملل بشر و حقوق بینالملل محیط زیست را به صورت سیستماتیک یکپارچه کند. این رویکرد مورد نیاز متن ساده UNCLOS و کنوانسیون وین در مورد حقوق معاهدات است.
علاوه بر این، کمیسیون حقوق بینالملل(ILC) در پیشنویس رهنمودهای سال ۲۰۲۱ خود در مورد محفاظت از جو خاطر نشان ساخت که:
«قواعد حقوق بینالملل مربوط به محفاظت از جو و سایر قواعد مرتبط حقوق بینالملل از جمله قواعد (…) حقوق دریاها و قواعد حقوق بینالملل بشر باید تا حد امکان شناسایی، تفسیر و اعمال گردد تا در راستای اصول هماهنگی و یکپارچگی سیستمی مجموعه واحدی از تعهدات سازگار ایجاد شود»(ر.ک. دستورالعمل ۹ (۱)).
شواهد فوقالذکر نشاندهنده نقش مهمی است که حقوق بینالملل بشر در بدنه در حال توسعه حقوق بینالملل مرتبط با تغییرات اقلیمی ایفا مینماید. در نتیجه، هنگام در نظر گرفتن تعهدات کشور در رابطه با تغییرات اقلیمی، ضروری است که قواعد بینالمللی حقوق بشر به ویژه در پرتو اصل یکپارچگی سیستمی، مد نظر قرار گیرد.
نتیجهگیری
دیوان نتوانست به نواقص باقی مانده در شبکه پیچیده حقوق بینالملل که دورنمای حقوقی تغییرات اقلیمی را تعریف مینماید، بپردازد. امتناع دیوان از پرداختن به حقوق بینالملل بشر را میتوان با وضعیت آن به عنوان یک دیوان تخصصی با سند تاسیسی مرتبط دانست که تفسیر و اجرای
UNCLOS را به آن واگذار میکند.
با این حال، چنان که که قبلا نشان داده شد، نمیتوان حقوق دریاها را به صورت مجزا در نظر گرفت بلکه باید در چارچوب فضای هنجاری وسیعتری به آن نگریست. در نتیجه، دیوان باید با استناد به مفهوم «ملاحظات بشری» در پیوند با اصل یکپارچگی سیستمی، در پی روشن ساختن پیامدهای حقوق بشری سوالات حقوقی باشد که به آن ارجاع شده است. ناکامی دیوان بینالمللی حقوق دریاها در تعامل با حقوق بین الملل بشر لزوما مانع پراکندگی نمیشود و در واقع این امکان وجود دارد که همانطور که آلن پله(Alain Pellet) برداشت نموده است، خلاف آنچه واقعیت دارد، دیوان احتمال پراکندگی را افزایش دهد(در صفحات ۱۴-۵):
«و در حالی که مانعی وجود ندارد که حقوقدانان در بخش خاصی از حقوق بینالملل تخصص پیدا کنند، اما باید مراقب باشند که شاخه درخت را قطع نکنند، زیرا پژمرده میشود».[۲]
[۱] https://www.ejiltalk.org/the-itlos-advisory-opinion-human-rights-as-a-withered-branch-of-international-law/?utm_source=mailpoet&utm_medium=email&utm_campaign=ejil-talk-newsletter-post-title_2
ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)[۲]