اصل منع بازگرداندن در مورد مهاجرت: پنج نکته کلیدی[۱]
Tilman Rodenhauser
مترجم: ساوالان محمدزاده
دانشجوی دکتری حقوق بینالملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر حوریه حسینی اکبرنژاد
عضو هیئت علمی دانشگاه تربیت مدرس
بحثهای جاری درباره پیمان جهانی مهاجرت و پیمان جهانی پناهندگان، سیاستهای مهاجرت و پناهندگی را در دستور کار چندجانبه قرار داده است. از دیدگاه بشردوستانه، این امر موضوعی مهم و به موقع است. ضرورت دارد که جامعه بینالمللی نیاز برای کمکهای بشردوستانه و همچنین نیازهای حمایتی پناهندگان(Refugees) و مهاجران(Migrants) آسیبپذیر را شناسایی کرده و برطرف سازد. در میان این نیازها، برای پناهندگان و تعدادی از مهاجران حمایت در برابر بازگرداندن(Refoulement) ضروری است و به خوبی در حقوق بینالملل تثبیت شده است.
در طول تاریخ، تعداد زیادی از افراد کشورهای مبدا[۲] خود را ترک کرده یا مجبور به ترک آن شدهاند. در بسیاری از موارد، این افراد در مسیر رسیدن به مکانی امن یا آینده اقتصادی بهتر (یا هر دو)، با سختیهای شدیدی مواجه میشوند. یکی از نگرانیهای اصلی به محض رسیدن به مقصد این است که آیا اجازه اقامت در کشور مورد نظر را خواهند داشت یا خیر. بر اساس حقوق بینالملل، دولتها حق دارند اقامت خارجیها در قلمرو سرزمینی خود را تنظیم کرده و ساماندهی کنند و میتوانند آنها را به کشور مبدا خود بازگردانند. با این حال، چنین حقی مطلق نبوده و تنها با رعایت سایر قواعد حقوق بینالملل قابل اعمال است.
کشورها به منظور حمایت از حقوق بنیادین بشر هر مهاجر یا پناهندهای، اصل منع بازگرداندن[۳] را توسعه دادهاند. این اصل که در بخشهای مختلف حقوق بینالملل منعکس شده است، در مواقعی که دلایل قابل توجهی وجود داشته باشد مبنی بر این که فرد در معرض خطر نقض برخی از حقوق بنیادین قرار خواهد گرفت، از انتقال (بازگرداندن، اخراج، استرداد – هر اصطلاح دیگری که استفاده شود) وی از یک حوزه صلاحیتی(منظور حوزهای است که در آن یک کشور اعمال اقتدار و صلاحیت میکند) به حوزهای دیگر جلوگیری میکند.
این اصل چند وجهی بوده و قلمرو و کاربرد آن بسته به زمینههای مختلف و مطابق با حقوق قابل اعمال متفاوت است. در ادامه به پنج نکته کلیدی اشاره میشود که اهمیت و ارتباط اصل منع بازگرداندن را در زمینه گستردهتر مهاجرت آشکار میسازد.
۱.اصل منع بازگرداندن در بخشهای مختلف حقوق بینالملل یافت میشود
با توجه به تدوین اصل منع بازگرداندن در ماده ۳۳ کنوانسیون مربوط به وضعیت پناهندگان(کنوانسیون پناهندگی) و در اسناد منطقهای مربوط به حقوق پناهندگان، این اصل اغلب در زمینه حمایت از پناهندگان مورد اشاره قرار میگیرد. با این حال، اصل منع بازگرداندن در دهههای اخیر در معاهدات حقوق بشری نیز گنجانده شده است؛ مانند کنوانسیون منع شکنجه و سایر رفتارها یا مجازاتهای ظالمانه، غیرانسانی یا تحقیرآمیز(ماده ۳)، کنوانسیون بینالمللی حمایت از همه اشخاص در برابر ناپدید شدن اجباری(ماده ۱۶) و اسناد منطقهای حقوق بشر . به علاوه، کمیته حقوق بشر سازمان ملل متحد بر این باور است که منع بازگرداندن جزء جداییناپذیر حمایت در برابر شکنجه یا سایر اشکال رفتار یا مجازاتهای ظالمانه، غیرانسانی یا تحقیرآمیز، یا محرومیت خودسرانه از زندگی است. نتایج مشابهی توسط دادگاه های منطقه ای حقوق بشر ، به ویژه دیوان اروپایی حقوق بشر(قضیه Soering علیه بریتانیا، بند ۸۸) به دست آمده است. جالب توجه است که سابقا در سال ۱۹۴۹، اصل منع بازگرداندن در ارتباط با انتقال زندانیان و همچنین برای حمایت از جمعیت غیرنظامی در کنوانسیونهای چهارگانه ژنو(۱۹۴۹) نیز گنجانده شد. اصل منع بازگرداندن در ذات خود به عنوان بخشی از حقوق بینالملل عرفی محسوب میشود.
طبق حقوق پناهندگی، اصل منع بازگرداندن هم برای پناهندگان و هم برای پناه جویان[۴] اعمال میشود. پناهندگان علاوه بر حمایت در برابر بازگرداندن، از سایر حقوق مقرر شده وفق این بخش(یعنی حقوق پناهندگان) بهرهمند میشوند. در مقابل، حمایت در برابر بازگرداندن بر اساس حقوق بشر به این معناست که یک شخص نمیتواند بازگردانده شود، اما به طور خودکار به این معنا نخواهد بود که شخص مزبور باید وضعیت پناهندگی دریافت کرده و از تمام حقوقی که پناهندگان از آن برخوردارند، بهرهمند شود. با این حال، یک دولت در هر اوضاع و احوالی باید حقوق بشر همه اشخاص تحت صلاحیت خود را رعایت، حمایت و اجرا کند.[۵]
تفاوت اصلی بین اصل منع بازگرداندن وفق کدگذاریهای مختلف آن(یعنی وفق اسناد مختلفی که اصل منع بازگرداندن در آنها مدون شده است)، این است که چه کسی و به چه دلایلی تحت حمایت آن قرار میگیرد. بر اساس حقوق پناهندگی، این اصل از پناهندگان در برابر بازگشت به مکانهایی که منجر به آزار و اذیت آنها شود، حمایت میکند؛ در حالی که بر اساس حقوق بینالملل بشردوستانه فقط نسبت به گروههای معینی از اشخاصی که تحت تاثیر مخاصمات مسلحانه هستند، اعمال میشود. بر اساس موازین حقوق بشر، اصل منع بازگرداندن میتواند از هر شخصِ تحت صلاحیت یک کشور ، به شرط وجود خطر مقتضی در کشوری که شخص باید به آن منتقل شود، حمایت به عمل آورد. به فراخورِ معاهدات حقوق بشری قابل اعمال، این اصل از افراد در برابر خطرات مختلفی که ممکن است توسط سایر بخشهای حقوقی پوشش داده نشوند(مانند خطر مجازات اعدام، مجازاتهای ظالمانه، یا سربازگیری و مشارکت کودکان در درگیریها)، صرف نظر از این که خطر برای شخص مذکور مبتنی بر یک زمینه تبعیضآمیز باشد یا خیر، حمایت میکند. هر چند که حقوق پناهندگی قائل به برخی استثنائات محدود برای اصل منع بازگرداندن است، اما این اصل وفق سایر بخشهای حقوقی اصلی اطلاق دارد.
۲. هر زمان که شخصی داخل در صلاحیت یک کشور باشد، اصل منع بازگرداندن قابل اعمال است
بر اساس حقوق پناهندگی و حقوق بشر اینگونه استنباط میشود که اصل منع بازگرداندن اشخاصی که تحت صلاحیت یک کشور هستند را مورد حمایت قرار میدهد. این امر زمانی صادق است که شخص در قلمرو یک کشور یا در دریای سرزمینی آن باشد و یا زمانی که دولت کنترل موثر بر شخص اعمال میکند. طبق حقوق پناهندگی، حمایت زیادی از این دیدگاه وجود دارد که این اصل نسبت به عدم پذیرش افراد در مرزهای یک کشور اعمال میشود. به علاوه، نهادها و دیوانهای حقوق بشری در سالهای اخیر به وضوح بیان کردهاند که این اصل زمانی که کشورها به صورت فراسرزمینی عمل میکنند، از جمله طی عملیات رهگیری یا نجات در دریاهای آزاد نیز اعمال میشود. البته باید اذعان نمود که بحثهایی در مورد زمان دقیق تحت صلاحیت یک کشور قرار گرفتن یک شخص وجود دارد. هر چند که استدلال شده است که در شرایط بستن مرزها یا «عملیاتهای بازگرداندن اجباری»[۶]، به دلیل این که دولت قصد دارد «کنترل موثر بر رفت و آمد فیزیکی مهاجران اعمال کند، حتی اگر فقط از طریق جلوگیری مستقیم از چنین رفت و آمدی در یک جهت معین باشد»، اصل منع بازگرداندن اعمال میشود؛ اما دیدگاه سنتی این است که به منظور اعمال حقوق بشر، دولت باید کنترل موثر – به معنای کنترل فیزیکی – بر شخص داشته باشد.
۳. اصل منع بازگرداندن میتواند اشخاصی را که از مخاصمات مسلحانه فرار میکنند مورد حمایت قرار دهد
اصل منع بازگرداندن، صرف نظر از این که شخصی از کشوری که در حالت صلح است یا کشوری که درگیر مخاصمه مسلحانه است فرار کرده باشد، اعمال میشود؛ اگر دلایل قابل توجهی وجود داشته باشد مبنی بر این که فرد مورد نظر در خطر نقض برخی از حقوق اساسی خود قرار دارد، نمیتوان او را بازگرداند. به عنوان مثال، این امر در مورد رهبر یک گروه مخالف که به احتمال زیاد در صورت بازگشت شکنجه شده یا بلافاصله اعدام خواهد شد، صدق میکند.
هر چند که اصل منع بازگرداندن به طور سنتی به عنوان اصل حمایتکننده در برابر تهدیدهای فردی(فردمحور) شناخته میشود، ولی میتواند در برابر تهدیدهای وضعی(وضعیت محور) نیز حمایت به عمل آورد. از آنجایی که بسیاری از مخاصمات بر اساس زمینهها و دلایل مذهبی، قومی یا سیاسی رخ میدهند، کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان به طور قانعکنندهای استدلال کرده است که غیرنظامیانی که از مخاصمات مسلحانه فرار میکنند، اغلب با آزار و اذیت بر اساس یکی از این زمینهها و دلایل مواجه شده و واجد شرایط پناهندگی میشوند. اسناد منطقهای که از نظر حقوقی برای اکثر کشورهای آفریقایی الزامآور بوده و در آمریکای لاتین و آسیا الزامآور نیستند، نیز وضعیت پناهندگی و حمایت از اشخاصی را که از مخاصمات مسلحانه یا سایر وضعیتهای جدیِ مختلکننده نظم عمومی فرار میکنند، به رسمیت میشناسند. تعدادی از کشورها چنین تعاریف گستردهای را در قوانین ملی خود گنجاندهاند. علاوه بر این، دیوان اروپایی حقوق بشر بیان کرده است که اگر شخصی به طور فردی مورد هدف نباشد، اما تهدید از «شدیدترین موارد خشونت عمومی، جایی که خطر جدی بدرفتاری [یا نقض حق حیات] صرفا به این دلیل که فردی در بازگشت در معرض چنین خشونتی قرار میگیرد، وجود دارد» ناشی شود، اصل منع بازگرداندن اعمال میشود(قضیه N.A علیه بریتانیا، بند ۱۱۵).
۴. اصل منع بازگرداندن در برابر اقدامات مستقیم و غیرمستقیمی که شخص را مجبور به ترک میکنند، حمایت به عمل میآورد
اصل منع بازگرداندن نه تنها بازگرداندن اجباری مستقیم اشخاص در شرایط توصیفشده فوق را ممنوع میکند، بلکه اقدامات غیرمستقیمی که همان اثر را دارند نیز ممنوع میکند.
به طور کلی توافق شده است که این اصل از انتقال اشخاص به کشوری که هر چند خود نمیتواند تهدیدی برای فرد باشد، اما به طور موثر حامی شخص مزبور در برابر انتقال مغایر با اصل منع بازگرداندن به کشوری دیگر نیست، حمایت به عمل میآورد (که به آن بازگرداندن غیرمستقیم، زنجیرهای یا ثانویه گفته میشود).
رویه قضایی و نظریات کارشناسان(به کمیسیون حقوق بینالملل -ماده ۱۰، شامل منابع ذکر شده در تفسیر- و کمیته ضد شکنجه -بند ۱۴- مراجعه کنید) نیز از این دیدگاه حمایت میکنند که اصل منع بازگرداندن، دولتها را نه تنها از انتقال مستقیم شخص به مکانی خطرناک (تصمیم به بازگشت توسط دولت تحمیل میشود)، بلکه از اتخاذ برخی اقدامات پنهانی یا غیرمستقیم که شرایطی را ایجاد میکنند که فرد هیچ گزینه واقعی دیگری جز بازگشت به مکان خطرناک نداشته باشد نیز منع میکند. برخی در مورد قانونی بودن چنین ممنوعیتی تردید دارند. باید اذعان نمود که نیاز به روشن شدن دامنه چنین هنجاری(یعنی اصل منع بازگرداندن) نیز وجود دارد. با این حال، تا حدودی قانعکننده است که اگر دولتی نتواند به طور قانونی فردی را بازگرداند، اصل منع بازگرداندن باید همچنین به گونهای تفسیر شود که اقدامات غیرمستقیم به منظور دور زدن این ممنوعیت را نیز شامل شود.
۵. اصل منع بازگرداندن نیازمند تضمینهای رویهای است
به منظور اطمینان از این که شخصی به مکانی که در آنجا با خطر نقض برخی از حقوق بنیادین خود مواجه میشود، بازگردانده نمیشود، تضمینهای رویهای(Procedural Safeguards) ضروری هستند. بر اساس حقوق بشر بینالمللی و منطقهای، اشخاصی که ادعای قابل بحثی دارند مبنی بر این که بازگرداندن آنها ناقض اصل منع بازگرداندن خواهد بود، حق دسترسی به راه حلی موثر برای جبران خسارت را دارند. این امر حداقل مستلزم این است که فرد به موقع از تصمیم انتقال یا بازگشت مطلع شده و بتواند صحت آن را نزد نهادی مستقل و بیطرف به چالش بکشد. با توجه به شدت و جدیت خطر مورد بحث، بازگشتها باید تا زمان تصمیمگیری به حالت تعلیق درآیند. مهمتر آن که این تضمینها باید در همه موارد اعمال شوند؛ از جمله آنجایی که یک دولت قصد دارد افراد را به کشوری که ادعا میشود امن است بازگرداند یا جایی که دولت مزبور ضمانت دیپلماتیک در مورد رفتار با این اشخاص گرفته است.[۷]
[۱] https://blogs.icrc.org/law-and-policy/2018/03/30/principle-of-non-refoulement-migration-context-5-key-points/
[2] کشور مبدا به کشوری گفته میشود که خاستگاه و منشا جریانهای مهاجرتی است./ مترجم
[۳] این واژه ترجمه Non-Refoulement است. در ادبیات فارسی برخی از نویسندگان از واژه «منع اعاده» نیز برای ترجمه این عبارت استفاده کردهاند./ مترجم
[۴] این واژه ترجمه Seekers Asylum است. اصطلاح پناه جو برای توصیف وضعیت حقوقی حاصل از شکاف زمانی بین تاریخ درخواست پناهندگی توسط پناه جو تا تاریخ تایید پناهندگی توسط کشور پذیرنده به کار میرود./ مترجم
[۵] طبق یک طبقهبندی، دولتها سه وظیفه در ارتباط با حقوق بشر دارند که عبارتاند از رعایت، حمایت و اقدام(اجرا). این گونهشناسی چارچوبی برای تعیین طیف گسترده تعهدات حقوق بشری فراهم میکند که در یک سوی آن تعهدات منفی و در سوی دیگر تعهدات مثبت قرار دارند. این گونهشناسی بر پایه تقسیم بندی تعهد به سه نوع وظیفه استوار است: وظیفه محروم نکردن، وظیفه حمایت از محروم نشدن و وظیفه کمک به محروم شدگان. «تعهد به رعایت» دولت را ملزم میکند که از محروم کردن افراد از حقوق و آزادیهایشان خودداری کند. «تعهد به حمایت» به وظیفهای اشاره دارد که دولت نسبت به بازداشتن دیگران از مداخله در حقوق فرد و جلوگیری از محرومیت از حقوق بردوش دارد. «تعهد به اقدام» دولت را موظف میکند در جایی که حقوق فرد با کوشش خود برآورده نمیشود، اقدامهای ضروری برای تضمین آنها انجام دهد.(میرموسوی، سیدعلی، «تعهد و مسئولیت دولت در برابر حقوق بشر»، دوفصلنامه حقوق بشر، سال شانزدهم، شماره ۱، بهار و تابستان ۱۴۰۰، ص ۲۷) / مترجم
[۶] عبارت «بازگرداندن اجباری» به صلاحدید مترجم برای ترجمه واژه Pushback انتخاب شده است. Pushback شامل مجموعهای از اقدامات دولتی است که هدف آن بیرون راندن اجباری پناهندگان و مهاجران از قلمرو سرزمینی خود -معمولا بلافاصله پس از عبور آنها از مرز- و ممانعت از دسترسی آنها به چارچوبهای رویهای و حقوقی قابل اعمال است.(قابل دسترس در: ECCHR: Pushback) / مترجم
[۷] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)