[۱]
Akira Kato
مترجم: دکتر محمدمهدی سیدناصری
پژوهشگر حقوق بینالملل و مدرس دانشگاه
ویراستار علمی: دکتر سیدعلی حسینی آزاد
پژوهشگر حقوق بینالملل
در مورد این که آیا قطعنامه ۲۷۲۸(۲۰۲۴ میلادی) شورای امنیت سازمان ملل متحد در مورد مسئله فلسطین از منظر حقوقی الزامآور است یا خیر، از جمله در این نوشتار اختلاف نظر وجود دارد. در حالی که اران استوگر(Eran Sthoeger) تاکید موکد بر این دارد که آیا قطعنامه شورای امنیت را میتوان ذیل فصل هفتم تلقی نمود، اریک بژورگه(Eirik Bjorge) استفاده از اصطلاح کاربردی ” درخواست می کند »( demands) را در قطعنامه بهعنوان یک عنصرانتقادی قلمداد کرده و در وهله نخست قدرت الزامآور قطعنامه را رد و سپس آن را تایید مینماید. به زعم من متاسفانه هر دو پژوهشگر محترم یک موضوع کلیدی را در مورد ماهیت برخورداری از قدرت الزامآور قطعنامه نادیده گرفتهاند؛ این که آیا قطعنامه مذکور میتواند بازیگران غیردولتی را متعهد نماید یا خیر؟
قطعنامه ۲۷۲۸ شورای امنیت ملل متحد در بند اول اجرایی موارد زیر را ارائه میدهد:
۱. خواهان آتشبس فوری برای ماه رمضان است که مورد احترام کلیه طرفین درگیر قرار میگیرد و منجر به آتشبس پایدار میشود، و همچنین خواستار آزادی فوری و بدون قید و شرط کلیه گروگانها و تضمین دسترسی به کمکهای بشردوستانه جهت رفع نیازهای پزشکی و سایر اقلام بشردوستانه آنها است. به علاوه، از طرفین درخواست مینماید که به تعهدات خود طبق حقوق بینالملل در مورد کلیه افرادی که تحت بازداشت هستند، عمل نمایند. طرفین در اینجا لزوما یک بازیگر غیردولتی تاثیرگذار و مهم در این مخاصمه را شامل میشود که آن نیز حماس است. من با آقای بژورگه موافقم که استفاده شورای امنیت از واژه «درخواست میکند » در قطعنامه ۲۷۲۸ در بند اول اجرایی با استفاده از یک اصطلاح بینابینی تقاضا دارد(demand) که نه حداکثری است و نه حداقلی، برقراری «آتشبس فوری» را مطالبه نمود؛ همراه با اظهارات اعضای شورای امنیت در حمایت از قدرت الزامآور قطعنامه که نشانهای صریح از الزامآور بودن بند اول و قابلیت اجرای آن دارد. با این حال، این امر به قصد و نیت شورا مربوط میشود. این پرسش که آیا شورای امنیت سازمان
ملل متحد از اختیار حقوقی جهت الزام بازیگران غیردولتی برخوردار است یا خیر، موضوع دیگری است.
«خواستههای» شورای امنیت در قبال بازیگران غیردولتی
قدرت شورای امنیت جهت الزام بازیگران غیردولتی موضوع دیرینه ای در میان پژوهشگران و علمای حقوق بینالملل است؛ زیرا ماده ۲۵ منشور ملل متحد اشعار میدارد:«اعضای سازمان ملل متحد موافقت مینمایند که تصمیمات شورای امنیت را مطابق با این منشور اجرا کنند». بازیگران غیردولتی اعضای سازمان ملل متحد نیستند. بنابراین این پرسش که آیا، تا چه حدود و چرا قطعنامههای شورای امنیت بهعنوان رکن سیاسی و اجرایی ملل متحد میتواند بازیگران غیردولتی را ملزم نماید، میبایست مورد توجه قرار گیرد. موارد متعددی را بهعنوان «خواستههای» شورای امنیت از بازیگران غیردولتی میتوان ذکر نمود. بهعنوان مثال، بند ۲ اجرای قطعنامه ۱۲۶۷(۱۹۹۹میلادی) در مورد افغانستان که از طالبان خواسته بود که اسامه بن لادن را تحویل دهند و بند ۱۴ اجرایی آن بصراحت نشان داد که این تقاضا برای طالبان «تعهد» ایجاد میکند. قطعنامه ۱۱۲۷(۱۹۹۷میلادی) در مورد آنگولا از UNITA – حزبی سیاسی در آنگولا است – تقاضا نمود تا تعهدات خود را ذیل پروتکل لوزاکا اجرا نماید.
قطعنامه ۱۲۴۴(۱۹۹۹ میلادی) در قضیه کوزوو از ارتش آزادیبخش کوزوو (KLA) و سایر گروههای مسلح آلبانیایی کوزوو درخواست نمود که فورا به کلیه اقدامات تهاجمی پایان دهند. قطعنامه ۲۱۷۸(۲۰۱۴ میلادی) حتی از «کلیه جنگجویان تروریست خارجی» خواسته بود تا تمامی اقدامات تروریستی را متوقف نمایند. اخیرا قطعنامه ۲۶۷۷(۲۰۲۳ میلادی) از رهبران سودان جنوبی درخواست نمود تا آتشبس دائمی را اجرا کنند.
نظریه مشورتی دیوان بینالمللی دادگستری در قضیه کوزوو، قطعنامه ۱۲۴۴ را به تفصیل مورد بررسی قرار داد، اما فقط اشعار نمود:«این که شورای امنیت از بازیگرانی غیر از کشورهای عضو ملل متحد و سازمانهای بینالدولی درخواست نماید، غیرمعمول نبوده است»(بند ۱۱۶). این نظر پاسخی روشن و صریحی به موضوع حاضر بود. با این حال، فشردگی رویه شورای امنیت بسیار مشهود است و بهنظر میرسد کشورهای عضو سازمان ملل متحد این رویه را پذیرفتهاند. بنابراین در حال حاضر بهطور قاطعانه این امر توسط علمای حقوق بینالملل پذیرفته شده که شورا میتواند دستورات الزامآور را در مورد بازیگران غیردولتی همچون گروههای مسلح و افراد صادر نماید[۲].
مبنای حقوقی دستورات آلزاماور شورای امنیت مطابق با منشور ملل متحد در خصوص بازیگران غیردولتی، موضوع دشوار ی نیست؛ بهویژه زمانی که سخن از دستور آتشبس به میان میآید، همانند بند یکم اجرایی قطعنامه ۲۷۲۸. ماده ۴۰ منشور ملل متحد اشعار میدارد که بهمنظور جلوگیری از وخامت وضعیت، شورای امنیت میتواند پیش از آن که مطابق با ماده ۳۹ توصیههایی نماید یا درباره اقداماتی که میبایست اتخاذ نماید، تصمیمگیری کرده و از طرفهای ذینفع بخواهد اقدامات موقتی را که شورای امنیت ضروری یا مطلوب تشخیص دهد، انجام پذیرد. اقدامات موقتی مذکور به حقوق یا ادعاها یا موقعیت طرفین ذینفع لطمهای وارد نخواهد کرد و شورای امنیت ملل متحد تخلف در اجرای اقدامات موقتی را چنان که باید و شاید در نظر خواهد گرفت. این عبارت پردازی به اندازه کافی گسترده است که بازیگران غیردولتی را نیز شامل گردد.
چرا قطعنامههای شورای امنیت میتوانند بازیگران غیردولتی را که به منشور ملل رضایت نداده اند،ملزم کند؟
جدای از مبنای حقوقی بر اساس منشور سازمان ملل متحد، این مسئله که چرا بازیگران غیردولتی که به منشور ملل متحد رضایت نداده اند میتوانند به قطعنامههای شورا ملزم شوند، موضوع آسانی نیست. نخستین توضیح امکانپذیر – و تا حدودی جسورانه – این است که منشور ملل متحد اکنون بهمثابه قانون اساسی جامعه بینالمللی است و بنابراین به شورای امنیت اقتدار جامع جهت الزامآوری تصمیماتش به بازیگران غیردولتی میدهد[۳].
با وجود این، من آن قدر جسور نیستم که این موضع را قبول نموده و بدان بپیوندم که استفاده از قدرت تشکیل دهنده «مردم ملل متحد» همانطور که در مقدمه سند تاسیس ملل متحد(منشور) ارائه گردیده است، منجر شده منشور ملل متحد در قالب یک قانون اساسی ظاهر گردد. در حالی که «ما مردم» در قانون اساسی ایالات متحده آمریکا به صورت مفرد است، «ما مردمان» در منشور ملل متحد به صورت جمع است. این نشان دهنده آن است که منشور یک معاهده بینالدولی است تا قانون اساسی جامعه بینالمللی! دومین توضیح محتمل، توضیحی بسیار کلاسیک و سنتیتر است؛ یعنی رویکرد حقوق بینالملل مبتنی بر اصل رضایت. بر اساس این رویکرد، بازیگران غیردولتی ذیل صلاحیت کشورهای عضو سازمان ملل متحد از طریق تصویب منشور توسط آنها، به منشور ملل متحد ملزم و متعهد هستند. به عبارت دیگر، بازیگران غیردولتی از مجرای رضایت کشورهای عضو سازمان ملل متحد به تصمیمات و قطعنامههای شورای امنیت متعهدند[۴].
این تفسیر موضوعی دور از انتظار نیست و همچنین با ماهیت ماده ۲۵ منشور سازمان ملل متحد کاملا مطابقت و همخوانی دارد که اشعار میدارد «اعضای ملل متحد موافقت مینمایند که تصمیمات شورای امنیت را مطابق با این منشور را قبول و اجرا نمایند». با این حال، این پایان بحث و ماجرا در مورد قطعنامه ۲۷۲۸ نیست. یک موضوع مهم مورد مناقشه کماکان باقی مانده است؛ این که بهراستی حماس ذیل صلاحیت قضایی کدام کشور قرار دارد؟ اگر نوار غزه بخشی از قلمرو کشور فلسطین باشد که ایالات متحده آمریکا در نشست ۹۶۰۹ شورای امنیت، الحاق آن به سازمان ملل متحد را وتو نمود، صلاحیت قضایی هیچیک از کشورهای عضو ملل متحد این باریکه را تحت پوشش قرار نمیدهد.
امکان این ادعا وجود دارد که چنین صلاحیتی توسط اسرائیل بهعنوان یکی از کشورهای عضو سازمان ملل متحد اعمال میشود. بر اساس نظریه مشورتی دیوان بینالمللی دادگستری در مورد اراضی اشغالی فلسطین، حتی پس از خروج اسرائیل از حضور نظامی خود از نوار غزه در سال ۲۰۰۵ میلادی، اسرائیل همچنان بهعنوان قدرت اشغالگر با تعهدات بر اساس حقوق اشغال در نوار باقی مانده است(بند ۹۴). با اینحال، این نظریه دیوان به عنوان دادگاه جهانی مبین این مسئله بود که «تداوم حضور اسرائیل در اراضی اشغالی فلسطین غیرقانونی و از منظر حقوق بینالملل غیرموجه است»(بند ۲۶۶). پس بیهوده است که بگوییم حضور غیرقانونی میتواند مبنای قدرت الزامآوری قطعنامه شورای امنیت محسوب شود.
آخرین مبنای امکانپذیر در راستای قدرت الزامآوری قطعنامه ۲۷۲۸، نظریه حقوق بینالملل عرفی است. مطابق با بند ۶ ماده ۲ در منشور ملل متحد و یک تفسیر اساس آن، مقررات منشور ملل متحد که یک سیستم امنیت جمعی را ایجاد و هنجارهای حقوق بینالملل عرفی را بهوجود آورده است، شورای امنیت ممکن است حتی برای کشورهای غیرعضو سازمان ملل متحد دستورات الزامآور صادر نماید. اگر چنین است، امکان دارد این نظر وجود داشته باشد که حماس نیز از طریق صلاحیت کشور فلسطین میتواند به دستور شورای امنیت و مطابق با حقوق بینالملل عرفی متعهد گردد.
در حالی که نظریه حقوق بینالملل عرفی قابل درک و ارزشمند است، به نظر من این نظریه غیرقابل دفاع است. کشور سوئیس از سال ۱۹۹۰ میلادی پیش از پیوستن به سازمان ملل متحد در سال ۲۰۰۲ میلادی سیاست محدودکننده بیطرفی خود را کنار گذاشت و مشارکت کامل در تحریمهای ملل متحد را آغاز نمود، اما بهطور مستقل و داوطلبانه[۵]. باتوجه به شمار اندک کشورهای غیرعضو سازمان ملل متحد، این عملکرد نشاندهنده فقدان رویه عمومی است که منجر به شکلگیری حقوق بینالملل عرفی فوقالذکر گردیده باشد.
نتیجهگیری
در پایان، آنچه میتوان در ارتباط با قدرت الزامآوری قطعنامه ۲۷۲۸ تبیین نمود، مسئلهای است بس گمراهکننده. شورای امنیت ملل متحد قصد داشت «کلیه طرفین» را ملزم و متعهد نماید، اما متاسفانه قدرت انجام این کار را ندارد یا شاید نمیخواهد! این قطعنامه فقط برای بازیگران دولتی الزامآور است، نه برای بازیگران غیردولتی. به عبارت دیگر، منحصرا برای اسرائیل الزامآور است، نه برای حماس.
قطعنامه ۲۷۲۸ از این منظر دارای ویژگی نامتقارن است و این موضوع که قطعنامه ۲۷۲۸ الزامآور است یا خیر، مسئله اساسی نیست. بههمین دلیل است که من نمیتوانم با استوگر یا بیورخ موافق و همنظر باشم.
قطعنامه ۲۷۲۸ از حیث ماهیت و آثار سیاسی و حقوقی از درجه اهمیت بالایی برخوردار است، اما همانطور که در این نوشتار علمی کوتاه تبیین و بررسی شد، نامطلوب و ناکافی است. یعنی از نظر سیاسی و حقوقی غیرقابل قبول و نامناسب است. قطعنامه ۲۷۳۵ (۲۰۲۴میلادی) فقط از حماس میخواهد که پیشنهاد آتشبس جدید ۳۱ می را بپذیرد و اصطلاح عملی «تقاضا میشود» عموما ماهیت و آثار توصیهای داشته است. انتظار میرود شورای امنیت در آینده نزدیک قطعنامه آتشبس دیگری را تصویب نماید و میبایست بهطور کامل مشکلات حقوقی مرتبط به صلاحیت خود ذیل منشور سازمان ملل متحد را در نظر بگیرد.[۶]
[۱] https://www.ejiltalk.org/really-binding-security-council-resolution-2728-2024-and-non-state-actors/
[2] (E De Wet, ‘Introduction to Chapter VII’ in The Charter of the United Nations: A Commentary (4th edn, 2024) pp.1621-1622; FW Dahmane, ‘Les mesures prises par le Conseil de Sécurité contre les entités non-étatiques’(۱۹۹۹) p.244)
[3] (B Fassbender, The United Nations Charter as the Constitution of the International Community (2009) pp.148-150; A Peters, ‘Article 25’ in The Charter of the United Nations: A Commentary (4th edn, 2024) p.1077)
[4] LS Borlini, ‘The Security Council and Non-State Domestic Actors’ (۲۰۲۱), p. 531; Dahmane, op.cit.
[5] MC Krafft et al., ‘Switzerland’ in National Implementation of United Nations Sanctions (2004(
[6] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)