آیا پیمان آینده می‌تواند گام کوچکی رو به جلو ارائه دهد؟[۱]
Richard Gowan
مترجم: سحر خوشدل
پژوهشگر حقوق بین‌الملل
ویراستار علمی: دکتر فریده محمد علیپور
عضو هیئت علمی دانشگاه خوارزمی
در طول پنج سال گذشته، شورای امنیت سازمان ملل متحد ثابت کرده‌است که قادر به پیشگیری یا توقف جنگ در اتیوپی، میانمار، اوکراین، غزه و سودان نیست. در حالی که شورا به طور کامل فلج نشده‌است و همچنان بر مجموعه‌ای از عملیات‌های صلح و رژیم‌های تحریم نظارت می‌کند، اعضای سازمان ملل متحد به طور فزاینده‌ای از انفعال مکرر آن در مواجهه با بحران‌های بزرگ ناامید شده‌اند. حتی نمایندگان پنج عضو دائمی شورا اذعان دارند که این نهاد جهانی اکنون اعتبار خود را از دست داده‌است.
اعضای سازمان ملل متحد به سه طریق به شکست‌های شورا پاسخ داده‌اند. اول درخواست اصلاحات برای خود شورا است. دومین پیشنهاد این است که مجمع عمومی سازمان ملل متحد باید برای ایفای نقش بیشتر در صلح و امنیت در زمانی که شورا قادر به اقدام نیست، قدم بردارد. از سال ۲۰۲۱ مجمع تلاش کرده‌است تا در مدیریت بحران میانمار، اوکراین و غزه مشارکت کند؛ اگرچه درخواست‌های غیرالزام‌آور آن برای صلح در هر مورد ملحوظ قرار نگرفته است. گزینه سوم، بررسی راه‌هایی است که دیگر نهادهای سازمان ملل متحد مانند کمیسیون تحکیم صلح بتوانند فعال‌تر شوند.
مذاکرات دشوار در مورد پیمان آینده در آستانه اجلاس سران
همه این گزینه‌ها امسال در مذاکرات پیش از اجلاس سران آینده روی میز بود، کنفرانسی که آنتونیو گوترش دبیر کل سازمان ملل متحد، آن را به عنوان فرصتی برای رهبران جهان برای بررسی وضعیت چندجانبه‌گرایی پیشنهاد کرد. گفت‌وگوها در مورد سند نهایی اجلاس سران و پیمان برای آینده پرتنش بود. در زمان نگارش مقاله – چند روز قبل از گشایش اجلاس سران در ۲۲ سپتامبر – متن همچنان مورد مذاکره است. اما اعضای سازمان ملل متحد در مورد اصلاح یا تقویت شورا، مجمع و کمیسیون آسان‌تر از آنچه بسیاری از دیپلمات‌ها انتظار داشتند، توافق کرده‌اند.
این در تضاد کامل با آخرین تلاش اصلی اصلاحات سازمانی سازمان ملل متحد قبل از اجلاس جهانی ۲۰۰۵ است؛ زمانی که برزیل، آلمان، هند و ژاپن یک حرکت اصلاحی بزرگ برای شورای امنیت را رهبری کردند که در نهایت توسط ایالات متحده و چین خنثی شد. سند نهایی اجلاس سال ۲۰۰۵ در مورد این موضوع صحبت چندانی نکرده‌است. گفت‌وگوها در مورد اصلاحات در شورا از آن زمان تا کنون عمدتا کند بوده‌است. اما در سال ۲۰۲۲، ایالات متحده نشان داد که برای بحث‌های جدی اصلاحات آماده است و سایر اعضای دائمی نیز گفته‌اند که مایل به تغییر هستند.
این پیمان اصول راهنمای گسترده‌ای را برای اصلاحات شورای امنیت تعیین می‌کند
گمراه کننده است اگر بگوییم این نشان می‌دهد که کشورهای عضو سازمان ملل متحد اراده مشترکی برای دنبال کردن اصلاحات اساسی صلح و امنیت دارند. شاید نتیجه‌گیری دقیق‌تر این باشد که آن‌ها شرمندگی خاصی در مورد وضعیت شورا دارند و نمی‌توانند حداقل از سخن در مورد اصلاحات اجتناب کنند.
پیش‌نویس «پیمان آینده» پیچیده‌ترین مسائل اصلاحات شورا را حل نمی‌کند: این که آیا شامل اعضای دائمی جدید می‌شود و آیا محدودیت‌های رسمی برای استفاده از حق وتو تعیین می‌کند یا خیر. اما اصول گسترده‌ای را برای هدایت بحث‌های اصلاحات تعیین – مانند اذعان به نیاز به دادن صدای بیشتر به کشورهای آفریقایی در امور شورا – و لزوم بحث در مورد استفاده از حق وتو را تصدیق می‌کند. همچنین مسیری را برای بحث‌های اصلاحی خاص‌تر در آینده از جمله درخواست از کشورها جهت ایجاد «مدل تلفیقی» برای شورای آینده تعیین می‌نماید.
این متن به جزئیات کمتری در مورد نقش مجمع عمومی می‌پردازد، اما شامل فراخوانی برای «تقویت» نقش این سازمان در صلح و امنیت است. این مبتنی بر ابتکار در مورد وتو در سال ۲۰۲۲ و این توافق است که مجمع باید در مورد وتوهای شورا بحث کند. انتشار اخیر کتابچه «مجمع برای صلح» به عنوان راهنما که اعضای مجمع در سال ۲۰۲۳ درخواست کردند، نمونه‌های پیشین از مشارکت این نهاد در ایجاد صلح، حفظ صلح و سایر مسائل امنیتی را شرح می‌دهد.
جزئیات بیشتر در مورد نقش کمیسیون تحکیم صلح
این پیمان به جزئیات بیشتری در مورد نقش کمیسیون تحکیم صلح می‌پردازد؛ یک نهاد مشورتی که در اجلاس جهانی سال ۲۰۰۵ تاسیس شده و به صورت گروهی با کشورهای آسیب‌پذیر کار می‌کند. بررسی بین‌الدولی کمیسیون و صندوق و دفتر تحکیم صلح مرتبط در دبیرخانه سازمان ملل متحد، در حال حاضر برای سال ۲۰۲۵ برنامه‌ریزی شده است. این پیمان خواستار «مشارکت‌های سیستماتیک‌تر و استراتژیک‌تر» بین کمیسیون و بازیگران خارجی از جمله موسسات مالی بین‌المللی است. این نشان‌دهنده یک امید عمومی در میان مقامات سازمان ملل متحد است که با کمبود نقدینگی روبه‌رو هستند، مبنی بر این که بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول می‌توانند پول بیشتری برای طرح‌های پیشگیری از مخاصمه جمع آوری کنند.
اگرچه این پیمان غیرالزام‌آور است، اما چارچوب مفیدی را برای کشورهای عضو ارائه می‌دهد تا به تقویت هر سه نهاد بیاندیشند. دولت بایدن(Biden) در اوایل سپتامبر به اصلاحات شورای امنیت کمک کرد، زمانی که لیندا توماس گرینفیلد(Linda Thomas-Greenfield)، سفیر ایالات متحده در سازمان ملل متحد، اعلام کرد که واشنگتن از دو کرسی دائمی برای کشورهای آفریقایی در شورا حمایت خواهد کرد و همچنین کشورهای عضو را وادار نمود تا به بحث‌های مفصل درباره گزینه‌های اصلاحات سرعت بخشند.
این بدان معنا نیست که اصلاحات شورا آسان یا قریب‌الوقوع است. این چیزی است که کشورها بر سر خطوط کلی و اصول راهنمای فرآیند مذاکره به توافق برسند، اما وقتی آن‌ها وارد جزئیات شوند، ناگزیر اصطکاک وجود خواهد داشت. در حالی که همه می‌توانند موافق باشند که کشورهای آفریقایی باید در امور شورا سهم بیشتری داشته باشند، به عنوان مثال کشورهای آفریقایی احتمالا در میان خود بر سر این که کدام یک باید کرسی دائمی جدیدی برای این قاره داشته باشد، اختلاف نظر دارند. سوالات واقعا سخت در مورد اصلاحات شورا شامل سیاست منطقه‌ای آسیا می‌شود؛ هند و ژاپن هر دو همچنان می‌گویند که مستحق کرسی‌های دائمی هستند، اما چین شدیدا مایل است جایگاه خود را به عنوان تنها قدرت وتوی آسیایی در سازمان ملل متحد حفظ کند.
هنوز موانعی برای اصلاح شورای امنیت در پیش است
حتی اگر توسط برخی از دیپلمات‌های فوق‌العاده چندجانبه‌گرا بر سر اصلاحات در شورا به توافق برسند، دوسوم اعضای سازمان ملل متحد (شامل تمام حق وتوهای فعلی) باید تغییرات حاصله در منشور سازمان ملل متحد را قبل از اجرایی شدن تصویب کنند. بزرگ‌ترین مانع می‌تواند در واشنگتن دی سی باشد، جایی که مجلس سنای قطبی‌شده سال‌ها برای چراغ سبز نشان دادن به معاهدات الزام‌آور تلاش کرده‌است. اگر دونالد ترامپ(Donald Trump) به کاخ سفید بازگردد، سیاست ایالات متحده می‌تواند به زودی به امید اصلاحات در شورا ضربه بزند – بعید است که دولت دوم ترامپ توجه خود را به تقویت سازمان ملل متحد معطوف کند.
با توجه به این که اصلاحات شورا در بهترین حالت هنوز کمی فاصله دارد، مجمع عمومی احتمالا با درخواست‌های بیشتری برای ورود به بحران روبه‌رو خواهد شد. علی‌رغم فعالیت اخیر مجمع، هنوز دلایلی برای این سوال وجود دارد که این مجمع در زمینه مدیریت بحران تا کجا پیش خواهد رفت. در مورد اوکراین و غزه، مجمع در بیانیه‌ها و اصول و درخواست پایان دادن به مخاصمات خوب عمل کرده‌است، اما در مورد گام‌های مستقیم برای رسیدگی به بحران‌های موجود محتاط‌‌تر بوده‌است. در مورد میانمار، مجمع در سال ۲۰۲۱ خواستار تحریم تسلیحاتی شد، اما نه قدرت و نه ابزار برای اجرای این درخواست را ندارد.
با وجود این ، اگر بحران‌های بیشتر در جایی که اکثریت بالای مجمع فکر می‌کنند که نیاز به اقدام است ظاهر شود، می‌تواند نقش عینی‌تری را ایفا کند. این امر به جای اسناد سازمان ملل متحد، ناشی از رویدادها خواهد بود. به همین ترتیب، کمیسیون تحکیم صلح تنها می‌تواند نقش مثبتی در شرایطی داشته باشد که کشورهای آسیب‌پذیر فعالانه از آن کمک بخواهند؛ همان‌طور که گامبیا و موزامبیک در سال‌های اخیر انجام داده‌اند. نه مجمع و نه کمیسیون نمی‌توانند شکاف ایجادشده توسط شورای امنیت ناکارآمد را به طور کامل پر کنند. اما آن‌ها می‌توانند نقش بزرگ‌تری در پرداختن به خطرات و عواقب مخاصمه در برخی موارد ایفا کنند. پیمان آینده ممکن است به حرکت آن‌ها در این مسیر کمک نماید.[۲]
[۱] https://dialogueinitiatives.org/could-the-pact-for-the-future-offer-a-small-step-forward/ ۲۳ سپتامبر ۲۰۲۴
[۲] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)