حق اعتصاب در حقوق بینالملل در میان چالشهای حقوقی؛ بررسی جایگزینهای کنوانسیون شماره ۸۷ سازمان بینالمللی کار [۱]
Gaia Zanotti
مترجم: پیمان حسنی
دانشجوی دکتری حقوق بینالملل دانشگاه شهید بهشتی
ویراستار علمی: دکتر محمد ستایش پور
عضو هیئت علمی دانشگاه قم
دیوان بینالمللی دادگستری در حال حاضر در حال ارزیابی این موضوع است که آیا کنوانسیون شماره ۸۷ سازمان بینالمللی کار از حق اتحادیههای کارگری برای مشارکت در اقدام جمعی به ویژه حق اعتصاب محافظت میکند یا خیر. این تحقیق به دنبال درخواست نظریه مشورتی توسط سازمان بینالمللی کار، پس از کنارهگیری نماینده کارفرما در سال ۲۰۱۲ و بنبست بعدی آن در موسسات ذیل سازمان بینالمللی کار صورت میگیرد.
حق اعتصاب به طور سنتی موضوع اعتراض و تلاشها برای محدود کردن آن از سوی کشورها بوده است. با وجود این، حق مذکور یک جزء اساسی از روابط صنعتی است و به اتحادیههای کارگری توانایی ارتقای منافع خود و کاهش شکاف در قدرت چانهزنی بین کارگران و کارفرمایان را میدهد. کاربست این حق منجر به بهبود شرایط کاری و دستمزد عادلانهتر برای کارگران میشود. حق اعتصاب علاوه بر ایفای یک کارکرد اجتماعی مظهر آزادی تشکل و یک حق مدنی بنیادین تثبیت شده است. همچنین گفته شده است که مظهر آزادیهای سیاسی است. با این حال، با توجه به درخواست فعلی برای صدور نظریه مشورتی توسط دیوان بینالمللی دادگستری، وضعیت حق اعتصاب در داخل سازمان بینالمللی کار نامشخص است.
به جای دفاع از وضعیت حق اعتصاب در سازمان بینالمللی کار که در جاهای دیگر به آن پرداخته شده است، این نوشتار به بحث در مورد این که آیا جایگزین معتبری در چشمانداز حقوقی بینالمللی کنونی وجود دارد که دیوان بینالمللی دادگستری باید احراز کند چنین مسئلهای در کنوانسیون شماره ۸۷ سازمان بینالمللی کار رعایت شده است یا خیر. دو گزینه بالقوه برای حق اعتصاب در نظر گرفتهشده در اینجا، مواردی هستند که ذیل میثاق بینالمللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی[۲] و «منشور اجتماعی اروپا[۳] هستند. سند اولی ابزار اصلی مربوط به حقوق اجتماعی-اقتصادی در حقوق بینالملل با گستردهترین دامنه کاربرد جغرافیایی است؛ زیرا توسط ۱۷۲ کشور تصویب شده است. برعکس، منشور اجتماعی اروپا دامنه کاربرد جغرافیایی محدودتری دارد؛ زیرا فقط در محدوده شورای اروپا قابل اجرا است، اما با وجود این، به عنوان اولین سند حقوقی بینالمللی مربوط به حقوق اجتماعی-اقتصادی مهم است.
در این نوشتار ابتدا به طور خلاصه مبنای حقوقی، دامنه و محتوای حق اعتصاب در سازمان بینالمللی کار توضیح داده خواهد شد. سپس در مورد دامنه و محتوای دو تکرار بالقوه جایگزین حق اعتصاب و همچنین این که آیا تکرار حق اعتصاب آنها از وجود مستقل از سازمان بینالمللی کار برخوردار است، بحث خواهد شد. از آنجا که حق اعتصاب به طور پیوسته از طریق یک چارچوب بسیار پیچیده تنظیمگری میشود، این مقایسه بر دو موضوع اصلی متمرکز میشود: «اشکال مجاز» یا «شیوه و هدف مجاز» و «تقلید غایتشناختی» کنش جمعی. اینها عموما نمایانگر دامنه مادی و غایتشناختی این حق در هر رژیم و سطح حمایتی است که از آن ارائه میشود. به منظور رعایت ایجاز و اختصار در کلام، مسائلی مانند محدودیتهای رویهای و ماهوی اعتصابها مانند استانداردهای حداقل خدمات در اینجا مطرح نمیشوند.
در نهایت این نوشتار استدلال خواهد کرد که حق اعتصاب طبق میثاق بینالمللی حقوق اقتصادی اجتماعی و فرهنگی و منشور اجتماعی اروپا با توجه به کاهش دامنه یا وابستگی آن به حمایت سازمان بینالمللی کار در مورد حق اعتصاب، جایگزین مناسبی نخواهد داشت.
حق اعتصاب به موجب سازمان بینالمللی کار
کنوانسیون شماره ۸۷ سازمان بینالمللی کار به صراحت به حق اعتصاب اشاره نمیکند. با این حال، نهادهای تفسیری سازمان بینالمللی کار به تدریج ماده ۳ کنوانسیون را به نحوی تفسیر کردهاند تا حق اتحادیههای کارگری و سازمانهای کارفرمایی را برای اقدام جمعی دربرگیرد. این اقدام به این دلیل بود که کنش جمعی بهعنوان «پیامد غیرقابل تفکیک» آزادی تشکل تعبیر میشد. به ویژه با توجه به این که سازمانهای کارگری یا کارفرمایی بدون حق اعتصاب نمیتوانند بهعنوان ابزاری ضروری برای مذاکره به طور موثر منافع اعضای خود را تضمین کنند. در نتیجه چنین تفسیری، نهادهای سازمان بینالمللی کار چارچوب پیچیده و چند لایهای را در مورد اقدام جمعی ایجاد کردهاند.
در مورد دو ویژگی مزبور در این نوشتار، سازمان بینالمللی کار تصریح کرده است که دامنه حمایتی حق اتحادیههای کارگری برای اقدام جمعی محدود به عدم اجرای فعالیتها مانند اعتصاب یا تحریم(lock-outs) کار نیست بلکه گزینههایی مانند «کمکار کردی به نشانه اعتراض»(go-slow) یا «اهمالکاری» را شامل میشود. در مرحله بعد، سازمان بینالمللی کار به طور مداوم تفسیری انعطافپذیر از محدودیتهای غایتشناختی اعتصاب را ترویج میکند و بیان میدارد که فقط ممنوعیت اعتصابات صرفا سیاسی ممکن است، مجاز باشد. این امر به نمایندگان کارگران انعطاف بیشتری برای مذاکره با نهادهای اداری و همچنین کارفرمایان مستقیم آنها میدهد. این قوانین بازتاب وسیعی از کاربرد و سطح بالایی از حمایت از حق اعتصاب و به طور کلی حقوق اتحادیه کارگری در داخل سازمان بینالمللی کار است.
حق اعتصاب در رژیمها
میثاق بینالمللی حقوق اقتصادی اجتماعی و فرهنگی گستردهترین سند حقوقی بینالمللی در مورد حقوق اجتماعی و اقتصادی است. ماده ۸ به حقوق جمعی کار از جمله حق انجام اقدامات جمعی بر اساس شق (د) بند (۱) ماده ۸ میپردازد. با این حال، این ماده از حق اعتصاب حمایت میکند، مشروط بر این که «این اعتصاب مطابق با قوانین کشور خاصی اعمال شود» که به کشورهای امضاکننده اختیار بسیار زیادی میدهد تا حق اعتصاب را بدون محدودیت تحت اصولی مانند تناسب یا ضرورت در یک کشور دموکراتیک محدود کنند. تنها محدودیت در توانایی کشورها برای محدود کردن حق اعتصاب بر اساس بند (۳) ماده ۸ است که تصریح میکند که این ماده به کشورهای طرف کنوانسیون شماره ۸۷ سازمان بینالمللی کار اجازه نمیدهد تا اقداماتی را انجام دهند که به تضمینهای ارائهشده لطمه وارد کند. این بدان معناست که نه تنها محتوای حق اعتصاب بر اساس میثاق بینالمللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی حداقل با دکترین سازمان بینالمللی کار مطابقت دارد بلکه همچنین حمایت از چنین حقی که به موجب میثاق بینالمللی حقوق اقتصادی اجتماعی و فرهنگی تضمین شده است به وضعیتی که این حق در داخل نظام سازمان بینالمللی کار از آن برخوردار است، بستگی دارد. زیرا در غیر این صورت کشورها از اختیارات نامحدودی در محدود کردن آن برخوردار خواهند بود. این وابستگی با استناد مداوم به اسناد سازمان بینالمللی کار توسط نهاد تفسیری میثاق بینالمللی حقوق اقتصادی اجتماعی و فرهنگی یعنی کمیته حقوق اقتصادی اجتماعی و فرهنگی[۴] در هنگام بحث در مورد دامنه و محتوای شق (د) بند (۱) ماده ۸ و فقدان یک اظهار نظریه تفسیری(general comment) در مورد ماده ۸ که شفافسازی را در مورد تعهدات تحمیلشده توسط این ماده بر کشورهای امضاکننده ارائه کند، تشدید میشود. بنابراین چنانچه دیوان بینالمللی دادگستری تشخیص دهد که کنوانسیون شماره ۸۷ از حق اعتصاب حمایت نمیکند، وضعیت چنین حقی در میثاق بینالمللی حقوق اقتصادی اجتماعی و فرهنگی بسیار نامشخص خواهد بود.
در وهله بعدی، منشور اجتماعی اروپا حق اتحادیههای کارگری را برای انجام اقدامات جمعی بر اساس بند (۴) ماده ۶ ایجاد میکند. این منشور کمتر شناخته شده و تا حدی همتای کنوانسیون اروپایی حقوق بشر است و دومین سند کلیدی حقوق بشر در شورای اروپا با تمرکز بر حقوق اجتماعی-اقتصادی است. بنابراین هر حقی که به موجب منشور اجتماعی اروپا حمایت میشود، از نظر دامنه جغرافیایی تنها به کشورهای اروپایی محدود میشود. بند (۴) ماده ۶ منشور اجتماعی اروپا در زمان لازمالاجرا شدن منشور در سال ۱۹۶۱، اولین ماده در یک سند حقوقی بینالمللی بود که صریحا از حق اعتصاب حمایت میکرد و در نتیجه به کنوانسیون شماره ۸۷ سازمان بینالمللی کار وابسته نیست. کمیته اروپایی حقوق اجتماعی از آن زمان یک چارچوب جامع در مورد اعمال حق اعتصاب ایجاد کرده است. با این حال، این حق ذیل منشور اجتماعی اروپا از نظر دامنه و محتوا محدودتر از همتای خود یعنی سازمان بینالمللی کار است. اولا کمیته هرگز اساسا به این سوال نپرداخته است که چه اَشکالی از اقدامات ممکن است به عنوان اقدام جمعی مورد حمایت قرار گیرند و برخی از اقدامات دولتی که مطابق با بند (۴) ماده ۶ تشخیص داده شد، آن را فقط به کار نکردن یعنی اعتصاب محدود میکند. علاوه بر این، به موجب منشور اجتماعی اروپا حق اعتصاب از نظر غایتشناختی محدود شده است. طبق بند (۴) ماده ۶، کارگران فقط میتوانند به منظور دستیابی به توافقات جمعی و فقط برای رسیدگی به تعارض منافع یعنی در زمینه شرایط کاری، دست به اقدامات جمعی بزنند. این کار به طور قابل توجهی محدودتر از حق اعتصاب ذیل تمهیدات سازمان بینالمللی کار است که فقط ممنوعیت اعتصابات صرفا سیاسی را مجاز میداند.
بنابراین با توجه به گنجاندن آن در متن منشور، حق اعتصاب در محدوده شورای اروپا باقی خواهد ماند؛ حتی اگر دیوان بینالمللی دادگستری تشخیص دهد که کنوانسیون شماره ۸۷ از این حق حمایت نمیکند. با این حال، بند (۴) ماده ۶ منشور اجتماعی اروپا به سختی میتواند جایگزین مناسبی در نظر گرفته شود. علاوه بر دامنه جغرافیایی محدود، حق اعتصاب به موجب منشور اجتماعی اروپا به طور قابل توجهی در حوزه مادی و غایتشناختی محدودتر است.
نتیجهگیری
این نوشتار بر ماهیت چالشبرانگیز حق اعتصاب به موجب حقوق بینالملل تاکید میکند. کنوانسیون شماره ۸۷ سازمان بینالمللی کار علیرغم عدم حمایت صریح، نقشی اساسی در حفظ و حمایت از این حق ایفا میکند. دو جایگزین بالقوه در نظر گرفتهشده در میثاق بینالمللی حقوق اقتصادی اجتماعی و فرهنگی و منشور اجتماعی اروپا ارائه شده که اولی ممکن است از دامنه جغرافیایی گستردهتری برخوردار باشد، اما سطح حمایت آن از حق اعتصاب با توجه به اختیارات گستردهای که به کشورها داده شده برای تنظیمگری اقدامات جمعی که تنها با تفسیر فعلی کنوانسیون شماره ۸۷ سازمان بینالمللی کار محدود گردیده، ضعیف است. این کار باعث میشود که حق اعتصاب ذیل میثاق بینالمللی حقوق اقتصادی اجتماعی و فرهنگی به طور موثری به همتای خود در سازمان بینالمللی کار وابسته باشد. در وهله بعدی، این نوشتار بند (۴) ماده ۶ منشور اجتماعی اروپا را بررسی کرد. مشخص شد که این تمهید نیز جایگزین مناسبی برای حق اعتصاب ذیل سازمان بینالمللی کار نیست؛ زیرا این حق دارای محدودیتهای گستردهتری در حوزه مادی و غایتشناختی است. چنین محدودیتهایی در کنار دامنه محدود جغرافیایی نیز قرار میگیرد.[۶]
[۱] https://www.ejiltalk.org/the-right-to-strike-in-international-law-amid-legal-challenges-exploring-alternatives-to-ilo-convention-no-87/ August 29, 2024
[2] International Covenant on Economic Social and Cultural Rights (ICESCR)
[3] European Social Charter (ESC)
[4] Committee on Economic Social and Cultural Rights (CESCR)
[5] The European Committee on Social Rights (ECSR)
[6] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)