ضرورت حمایت مجمع عمومی ]سازمان ملل متحد[ از UNRWAبا درخواست نظریه مشورتی الزامآور[۱]
Eirik Bjorge
ترجمه: دکتر محسن مولائی فرد
پژوهشگر حقوق بینالملل و مدرس دانشگاه
ویراستار علمی: دکتر امیر مقامی
عضو هیئت علمی دانشگاه اصفهان
آژانس امداد رسانی و کاریابی سازمان ملل متحد برای آوارگان فلسطینی در خاور نزدیکUNRWA ، رکن فرعی مجمع عمومی سازمان ملل متحد، راه نجاتی را برای صدها هزار پناهنده فلسطینی فراهم میآورد. وابستگی آنها و در نتیجه اهمیت کار آژانس – بیش از هر زمان دیگری است. با وجود این شرایط یا شاید به دلیل آن، پارلمان اسرائیل در ۲۸ اکتبر ۲۰۲۴ قانونی را با هدف انحلال آژانس از طریق لغو موثر امتیازات و مصونیتهای آن به تصویب رساند.
بر اساس قانون مصوب، آژانس «از هر گونه ایجاد نمایندگی، ارائه خدمات یا انجام نوع فعالیتی» در خاک اسرائیل محروم خواهد شد. هیچ سازمان یا نماینده دولتی اسرائیل نمیتواند با آن ارتباطی داشته باشد. همچنین گزارش شده است که مقامات اسرائیلی آژانس را از ساختمان خود در اورشلیم بیرون کردهاند. ماهیت فاحش این نقضها با این واقعیت تشدید میشود که در شرایطی است که اسرائیل طی سال گذشته ساختمانهای آژانس را تخریب کرده و بیش از ۲۰۰ نفر از پرسنل آن را کشته است.
اسرائیل مدعی شده است که افسران آژانس در حمله حماس و سایر گروههای مسلح در ۷ اکتبر ۲۰۲۳ شرکت داشتند. این امر سبب شد که ۹ کارمند خود را اخراج کند؛ زیرا مشخص شد که آنها در این حمله دست داشتهاند. گزارش کولونا، بررسی که سازمان ملل متحد توسط کاترینکولونا(Catherine Colonna)، وزیر امور خارجه سابق فرانسه انجام داد، نشان میدهد که اسرائیل شواهدی مبنی بر ادعای عضویت کارکنان آژانس در سازمانهای تروریستی ارائه نکرده است. همچنین دریافت که آژانس هر ساله فهرستی از کارکنان خود را که شامل اسامی وشرح وظایف آنها میشد، با اسرائیل و سایر کشورها به اشتراک میگذاشت. از سال ۲۰۱۱، اسرائیل در خصوص آژانس هیچ گونه ابراز نگرانی به جهت هیچ یک از کارکنان آن گزارش نکرده بود. با این حال، نظر اسرائیل این بود که بررسی کولونا ناکافی است و تلاشی برای فرار از مشکل به جای رسیدگی صحیح به آن است.
کمیسر کل آژانس ، فیلیپ لازارینی(Philippe Lazzarini)، در ۹ اکتبر ۲۰۲۴ به شورای امنیت گفت قانونی که به پارلمان اسرائیل ارائه و اکنون تصویب شده و به دنبال آن ممنوعیت حضور و فعالیت آژانس در خاک اسرائیل، لغو امتیازات و مصونیتهای آن است، در واقع نقض قواعد حقوق بینالملل قلمداد میگردد.
در همان جلسه شورا، نماینده دائم لیندا توماس-گرینفیلد(Thomas-Greenfield) اظهار نمود که ایالات متحده «با نگرانی عمیق مصوبه قانونی اسرائیل را دنبال میکند که میتواند وضعیت حقوقی آژانس را تغییر دهد، مانع از توانایی آن در برقراری ارتباط با مقامات اسرائیلی و حذف امتیازات و مصونیتها شود». نماینده دائم بریتانیا، دام باربارا وودوارد(Dame Barbara Woodward)، نسبت به هرگونه تلاش برای تضعیف آژانس ابراز نگرانی کرد.
تصویب این قانون مانند تصرف اماکن آژانس در اورشلیم با قواعد بین المللی مغایرت دارد. این بحث همان طور که کارل آگوست فلیشهاور(Carl-August Fleischhauer)، مشاور حقوقی سازمان ملل متحد به درستی از طرف سازمان در بخش ۲۱ موافقتنامه مقر سازمان ملل متحد در ۲۶ ژوئن۱۹۴۷ – گزارشات دیوان بینالمللی دادگستری در سال ۱۹۸۸، صفحه ۲۰ و بند ۱۸ – بیان کرده، شرایطی که در آن تعهدات یک کشور به موجب حقوق بینالملل «توسط قانون مورد بحث» نقض میشود، بهانهای برای این استدلال نیست که قانون مورد بحث هنوز اجرا نشده است(ر.ک. همان، ص. ۱۹، بند ۱۷؛ همچنین میتوانید به بخش ۳ کنوانسیون عمومی در مورد امتیازات و مصونیتهای سازمان ملل متحد در مورد «اقدامات قانونی» مراجعه کنید).
در نهایت قانون مصوب اسرائیل برای رهایی از آنچه به نظرش بدی و شر آژانس امدادرسانی سازمان ملل متحد به پناهندگان فلسطینی تلقی میشود، طراحی شد. مجمع عمومی موظف است، در مواجهه با چنین تخطی علیه یکی از ارکان فرعی خود، تمام توان خود را در جهت حمایت از آژانس انجام دهد.
امتیازات و مصونیتهای لازم برای فعالیت سازمان ملل متحد و مقامات آن در قلمرو هر یک از اعضای آن توسط منشور مورد حمایت قرار دارد. بند ۱ ماده ۱۰۵ مقرر میدارد:«سازمان در قلمرو هر یک از اعضای خود از امتیازات و مصونیتهایی که برای تحقق اهداف آن ضروری است، برخوردار خواهد بود». آنها با جزئیات بیشتری در کنوانسیون عمومی امتیازات و مصونیتهای سازمان ملل متحد که توسط مجمع عمومی در قطعنامه ۲۲ A (I) مورخ ۱۳ فوریه ۱۹۴۶ تصویب شده، بیان شده است. بند ۳ کنوانسیون عمومی مقرر میدارد:«اماکن سازمان ملل متحد غیرقابل تعرض خواهد بود. اموال و داراییهای سازمان ملل متحد در هر کجا و توسط هر کسی که باشد، از تفتیش، مصادره، توقیف، سلب مالکیت و هر نوع مداخله اعم از اقدام اجرایی، اداری، قضایی یا قانونی مصون خواهد بود».
مصونیت مطلق است؛ هیچ قیدی را نمیپذیرد. به عنوان مثال، هیچ بهانهای نیست که بگوییم میتوان آن را با الزامات مصلحتی یا اقتضای جنگ نادیده گرفت. دلیل آن توسط مشاور کل آژانس درک بووت(Carl-August Fleischhauer استاد حقوق بینالملل ویول، دانشگاه کمبریج) در سالهای ۱۹۶۸-۱۹۶۶ توضیح داده شد؛ زمانی که اسرائیل در شرایط جنگ شش روزه مرتکب نقضهای فاحشی علیه آژانس شده بود. بنا بر گزارشها، بوئتدر(Bowett) در یادداشتی که هنوز منتشر نشده، در ۱۴ فوریه ۱۹۶۸ با عنوان «ادعاهای ۱۹۶۷ علیه اسرائیل» مشخصا به مفهوم غیرقابل تعرض بودن تاسیسات و اموال آژانس اشاره کرده است. او دریافت که این مصونیت جنبه بنیادین و خاصی از مصونیت عمومی سازمان است که در ماده ۱۰۵ منشور مورد تصریح قرار گرفته است. به این ترتیب، هیچ یک از کشورهای عضو نمیتوانند آن را به این دلیل کنار بگذارند که در شرایط خاص مخاصماتی، مصونیت اماکن و اموال سازمان ملل متحد باید با الزامات مشروط اقتضای جنگی لغو شود. استدلال وی بر این اساس بود که منشور ملل متحد و کنوانسیون ۱۹۴۶ چنین شرایطی را مجاز نمیدانند.
به قرار اطلاع، بووت در یادداشت خود میافزاید: چنین تاسیسات و اموالی نشان از صرف هزینههای سازمان ملل متحد در اجرای وظیفهای است که مجمع عمومی به آژانس واگذار کرده، به نحوی که هر گونه اقدام مخرب یا آسیبزا علیه این تاسیسات یا اموال به معنای خسارت مستقیم مخرب به سازمان ملل متحد است که از منابع مالی بسیاری از کشورهای عضو و تحمیل بار مالی مضاعف بر سازمان تشکیل میگردد. همانطور که دیوان در موضوع جبران خسارت مربوط به تخطی علیه یکی از عوامل خود اذعان کرد، این نوع نقضها «ممکن است هزینههای بسیار قابل توجهی را برای سازمان ملل متحد به همراه داشته باشد(I.C.J. Reports 1949, p. 181)».
موضعی که در یادداشت بووت در مورد مصونیت مطلق مطرح شد، به موضع دائمی سازمان ملل متحد مبدل شد. ظاهرا در اواخر دهه ۱۹۶۰ در یادداشتی ( که همچنان منتشر نشده) توسط F. Blaine Sloane، مدیر بخش حقوق کل دفتر امور حقوقی ۱۹۶۶-۱۹۷۸، به تصویب رسیده است. انتخاب واژگان در واژهپردازی دفتر امور حقوقی استاندارد در ارتباط با مسائل مربوط به مزایا و مصونیتهای سازمان بر اساس منشور و کنوانسیون عمومی تبدیل شد.
بنابراین یادداشت جدیدتر (و منتشر شده) دفتر امور حقوقی، یادداشت ۱۱ جولای ۲۰۰۳ مربوط به امتیازات و مصونیتهای هیئت معاونت سازمان ملل متحد در افغانستان(UNAMA) در زمان مخاصمات مسلحانه مقرر میدارد که کنوانسیون عمومی شامل مواردی نیست که عرضه میدارد:
شامل مواردی نیست که نشان دهد امتیازات و مصونیتهایی که برای آنها در نظر گرفته میشود در زمان ناآرامیهای داخلی یا حتی در زمان مخاصمات مسلحانه در معرض کاهش یا نقض صلاحیت باشد. در واقع، این موضع دائمی سازمان بوده که کنوانسیون عمومی در چنین شرایطی به همان اندازه که در زمان صلح اعمال میگردد، محقق شود و امتیازات و مصونیتهایی که برای آن فراهم میکند، نمیتواند با هیچ یک از الزامات مصلحتی یا مقتضی جنگ قابل احراز یا لغو شود(سالنامه حقوقی سازمان ملل متحد ۲۰۰۳، ص ۵۲۲، بند ۱۱؛ همچنین رجوع شود به پیشنویس مواد ILC در مورد تأثیر مخاصمات مسلحانه بر معاهدات، مواد ۳ و ۷).
همچنین پس از درگیری در نوار غزه در سال ۲۰۰۸-۲۰۰۹، دبیر کل یک هیئت تحقیق را تشکیل داد (شامل لری جانسون(Larry Johnson)، دستیار دبیر کل در امور حقوقی که اخیرا بازنشسته شده است). هیئت تحقیق استدلال کرد که حملات مستقیم و عمدی اسرائیل به تاسیسات آژانس در غزه «به منزله نقض فاحش مصونیت اماکن سازمان ملل متحد و عدم اعطای مصونیت به اموال و داراییهای سازمان از هر نوع مصونیت اقدامی مداخلهجویانه است»(بند ۱۶). این هیئت یادآورشد که اماکن سازمان ملل متحد غیرقابل تعرض هستند و «هیچ کشور عضوی نمیتواند تعرض ناپذیری را به این دلیل کنار بگذارد که در شرایط خاص مخاصماتی باید با الزامات مقتضی و مصلحتی جنگ نادیده گرفته شود»(بند ۹۱). هیئت به ویژه در مورد خسارات وارده به آژانس در نتیجه نقض مصونیت آن توسط اسرائیل «با مجموع هزینه تعمیر و جایگزینی بیش از ۱۰.۴ میلیون دلار»(بند ۱۰۴) به جمعبندی رسید. همچنین اسرائیل موافقت کرد که مبلغ غرامت تعیینشده توسط هیئت را بپردازد.
مفسران برجسته این تفسیر را تایید کردهاند که هیچ استثنایی در خصوص مصونیت ارکان سازمان ملل متحد وجود ندارد. روزالین هیگینز(Rosalyn Higgins) و دیگران در کتاب «حقوق بینالملل اوپنهایم: سازمان ملل متحد»، صفحه ۵۷۴، تاکید میکند «ممکن است عدم رعایت مصونیت اماکن سازمان ملل متحد در زمان محاصمات مسلحانه بر اساس اقتضای شرایط جنگی قابل توجیه نباشد»(همچنین رجوع کنید به آگوست راینیش(August Reinisch)، تفسیر کنوانسیون عمومی، ص ۱۳۳).
پس در مقابل اقدام اسرائیل چه باید کرد؟ به عنوان مقدمه، مهم است که دبیر کل مطابق با اختیارات و مسئولیت خود «به عنوان کارگزار ارشد اداری سازمان» (تمایز مربوط به مصونیت از روند قانونی گزارشگر ویژه کمیسیون حقوق بشر، گزارش سال ۱۹۹۹ دیوان بینالمللی دادگستری، صفحه ۸۴، بند ۵۰) انتشار صحیح نظریات حقوقی آژانس و امور حقوقی دفتر را تضمین میکند.
در مورد مجمع عمومی، این مجمع بایستی برای حمایت از ارکان فرعی خود در خصوص امتیازات و مصونیتهای آن اقدام کند. همانطور که در آرای دیوان مشاهده شد، سازمان ملل متحد خود به طور مستقیم و در بیشتر موارد به طور دقیق در پی اجرای کنوانسیون عمومی مربوط است. قابلیت اعمال ماده ششم، بخش ۲۲، کنوانسیون در مورد امتیازات و مصونیتهای سازمان ملل متحد(I.C.J. Reports 1989, p. 33). بر این اساس، بایستی مجمع عمومی مقررات حل و فصل اختلاف در ماده هشتم، بخش ۳۰، کنوانسیون عمومی، نظریه مشورتی فوری را از دیوان در مورد اقدامات اسرائیل در مواجهه با آژانس درخواست کند. بند ۳۰ ماده هشتم مقرر می دارد:
در صورت بروز اختلاف بین سازمان ملل متحد از یک سو و یک عضو از سوی دیگر، درخواست نظریه مشورتی راجع به هر موضوع حقوقی مرتبط با ماده ۹۶ منشور و ماده ۶۵ اساسنامه دیوان میشود.
جمله پایانی بیان میکند که «اساسا نظریهای که دیوان صادر میکند باید توسط طرفین به عنوان قاطع اختلاف پذیرفته شود». این ماده «نمونه کلاسیک» نظریه مشورتی الزامآور دیوان است. «هم تعهد درخواست از دیوان برای رسیدگی به یک اختلاف در چارچوب رویه مشورتی و هم تعهد طرفین از جمله سازمان برای پذیرش نظریه نهایی جهت حل و فصل اختلاف را پیشبینی میکند(R. Ago، نظریات مشورتی دیوان بینالمللی دادگستری(۱۹۹۱)، جلد ۸۵، ص ۴۴). همانطور که دیوان تصریح می دارد، این اثر «قاطع» یا «الزام آور» از خود ماده هشتم، بخش ۳۰ ناشی میشود (تفاوت مربوط به مصونیت از روند قانونی گزارشگر ویژه کمیسیون حقوق بشر، نظریه مشورتی دیوان بینالمللی دادگستری در گزارشات سال ۱۹۹۹، صفحه ۷۷، بند ۲۵). لازم است مجمع عمومی به صراحت بیان کند که این درخواست در واقع برای یک نظریه مشورتی الزامآور طبق ماده هشتم، بخش ۳۰ است، و نه یک نظریه مشورتی عادی و غیرالزامآور مربوط به امتیازات و مصونیتها(ر.ک به I.C.J. Reports 1989، ص ۱۹۰، بند ۳۴).
مجمع عمومی بایستی – زمانی که به درستی میتوان گفت بین سازمان ملل متحد از یک سو و اسرائیل از سوی دیگر اختلافی ایجاد شده است – از دیوان بخواهد در مورد این مسئله که آیا اسرائیل میتواند مصونیت آژانس را نقض کند یا خیر، نظریه مشورتی بدهد. بایستی به دیوان این فرصت را بدهد که با اثر الزامآور، در مورد این مسئله اعلام نظر نماید؛ همانطور که در موضع دائمی و ثابت خود سازمان گفته شده است، بیان شود که این مصونیت نبایستی به دلیل وجود شرایطی یا بنا به ضرورت نظامی باید کنار گذاشته شود، یا خیر، توصیه کند. تحت تاثیر خواستههای شرایط جنگی خاص، این امر در نهایت مبانیای را برای مجمع عمومی ایجاد میکند که در همان مناسبت یا در یک فرصت بعدی، با اعمال غیرقانونی بینالمللی خود از دیوان نظریه مشورتی الزامآوری در مورد عواقب حقوقی نقضهای اسرائیل و مسئله غرامت از جمله برای خسارات وارده درخواست کند. دیوان خاطرنشان کرد که ضروری است «وقتی تخلفی رخ میدهد، سازمان بتواند از کشور مسئول بخواهد که قصور خود را جبران کند و به ویژه از آن بابت خسارتی که ممکن است ایجاد کرده باشد، غرامت دریافت کند(I.C.J. Reports 1949, p. 183). مجمع عمومی نباید فرصتی را برای حفظ «خصلت اساسی اصل مصونیت» از دست بدهد(گزارش I.C.J. 1980، ص ۴۰، بند ۸۶). این سازمان باید بدون تاخیر برای حمایت از آژانس با درخواست نظریه مشورتی الزامآور از دیوان اقدام کند.[۲]
[۱] https://www.ejiltalk.org/the-general-assembly-must-protect-unrwa-from-being-dismantled/ October 29, 2024
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)