اجبار ترامپ بر متحدان آمریکا و قاعده ممنوعیت مداخله[۱]
Marko Milanovic
مترجم: امیر رحیمی ریک
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه آزاد واحد علوم و تحقیقات
ویراستار علمی: دکتر حوریه حسینی اکبرنژاد
عضو هیئت علمی دانشگاه تربیت مدرس
هفته آینده(۲۰ ژانویه ۲۰۲۵)، دونالد ترامپ بار دیگر رئیس‌جمهور ایالات متحده خواهد شد. حتی پیش از آغاز رسمی دوره ریاست‌جمهوری‌اش، به نظر می‌رسد که او تنظیم سیاست خارجی کشورش را آغاز کرده است. از میان مسائل مختلف در دستور کار او، شاهد طرح ایده‌ها و پیشنهادهایی نظیر تبدیل کانادا به پنجاه‌ویکمین ایالت آمریکا، تصرف کانال پاناما و الحاق گرینلند بوده‌ایم، چه با رضایت و چه بدون رضایت. در کنفرانس خبری اخیر، زمانی که یک خبرنگار از او پرسید آیا می‌تواند تضمین کند که در تلاش برای به دست آوردن کنترل کانال پاناما و گرینلند از ابزارهای نظامی یا فشار اقتصادی استفاده نخواهد کرد، ترامپ پاسخ داد:«خیر، نمی‌توانم چنین تضمینی بدهم. اما می‌توانم بگویم که ما برای امنیت اقتصادی خود به این مناطق نیاز داریم». وی در ادامه افزود که اگر دانمارک از فروش گرینلند به ایالات متحده خودداری کند، ممکن است تعرفه‌های «بسیار سنگینی » علیه این کشور اعمال شود.
هیچ‌کس نمی‌داند چهار سال آینده چه خواهد شد – همان‌طور که در نقل قولی معروف آمده است، پیش‌بینی کردن دشوار است – به‌ویژه درباره آینده! با این حال، برخی موارد روشن هستند. می‌دانیم که دوران چهار ساله ریاست‌جمهوری ترامپ مملو از اضطراب خواهد بود و البته با ویژگی‌های عجیب و خاص خودش! همچنین احتمالا بارها از خود خواهیم پرسید:«آیا او واقعا جدی است؟» و «آیا این اقدامات قانونی است؟». اگر اظهارات اخیر ترامپ را به‌عنوان پیش‌نمایشی از سیاست‌هایی که دولت او از هفته آینده دنبال خواهد کرد در نظر بگیریم – سیاست‌هایی که در آن ایالات متحده متحدان خود را تهدید کرده و چنین خواسته‌هایی را مطرح می‌کند – این پرسش پیش می‌آید:«آیا این اقدامات قانونی است؟» شاید این پرسش در اولویت اصلی قرار نداشته باشد – چرا که پیامدهای سیاسی و دیپلماتیک از دست دادن حمایت متحدان قطعا اهمیت بیشتری دارد – اما این پرسشی است که ما به‌عنوان حقوق‌دان باید به آن پاسخ دهیم.
این پرسش را می‌توان از زوایای مختلفی مورد بررسی قرار داد. برخی از این زوایا کاملا بدیهی هستند. ماده ۲(۴) منشور ملل متحد، نه‌تنها توسل به زور بلکه تهدید به توسل به زور را نیز ممنوع کرده است. تصرف سرزمین از طریق زور – یعنی فتح – به‌طور قاطع غیرقانونی است. انتقال مالکیت سرزمینی بر خلاف اراده مردم آن سرزمین می‌تواند نقض حق تعیین سرنوشت ملت‌ها تلقی شود. علاوه بر این، اعمال تعرفه‌های گمرکی ممکن است مغایر با مقررات سازمان تجارت جهانی(WTO) یا معاهدات تجاری منطقه‌ای باشد (البته این حوزه‌ای است که در آن تخصص ندارم).
با این حال، یک قاعده حقوق بین‌الملل وجود دارد که به‌طور خاص با اقدامات ترامپ – چه آنچه انجام می‌دهد و چه آنچه قصد انجامش را دارد – تطابق دارد: ممنوعیت مداخله در امور داخلی یا خارجی سایر کشورها. دیوان بین‌المللی دادگستری(ICJ) در قضیه نیکاراگوئه – که به‌عنوان بازتابی معتبر از حقوق بین‌الملل توسط بسیاری از کشورها تایید شده است – این ممنوعیت را به دو عنصر اصلی تقسیم کرده است:
۱. مداخله در اموری که در قلمرو انحصاری یک کشوراست ، یعنی «اموری که هر کشور بر اساس اصل حاکمیت مجاز است آزادانه درباره آن‌ها تصمیم‌گیری کند.»
۲. ماهیت قهری این مداخله.
من اخیرا در مقاله‌ای که در AJIL منتشر کرده‌ام (اینجا)، به تبیین مفهوم اجبار پرداخته‌ام. خلاصه‌ای کوتاه از این مقاله را نیز می‌توانید در اینجا بیابید. استدلال اصلی من در آن مقاله این است که اجبار را می‌توان از دو منظر متفاوت اما مکمل یکدیگر درک کرد. این دو منظر را «اجبار به‌عنوان کنترل» و «اجبار به‌عنوان اخاذی» نامیده‌ام. منظر اول، که لزومی ندارد در اینجا به بحث مفصل درباره آن بپردازیم، به اقداماتی اشاره دارد که مستقیما توانایی یک کشور را در اعمال تصمیمات حاکمیتی خود سلب می‌کند؛ برای مثال، عملیات سایبری که در روند انتخابات مداخله می‌کند. اما منظر دوم، به‌طور دقیق همان چیزی است که ترامپ اکنون در حال انجام آن است. اجبار به‌عنوان اخاذی شامل ترکیبی از دو و گاهی سه عنصر است؛ مطالبه، تهدید، و آسیب یا زیان.
هیچ تردیدی وجود ندارد که خواسته‌های ترامپ از متحدان آمریکا – به‌ویژه دانمارک و پاناما – به اموری مربوط می‌شود که در حوزه صلاحیت انحصاری این کشورها قرار دارد. هر کشور با رعایت حق تعیین سرنوشت، حق دارد آزادانه درباره واگذاری مالکیت حاکمیتی بخش‌هایی از قلمرو خود تصمیم‌گیری کند. درخواست از یک کشور برای فروش یا انتقال قلمرو خود به کشور دیگر، بدون شک دخالت در امور داخلی و خارجی آن کشور محسوب می‌شود. به بیان دیگر، این وضعیت از مواردی نیست که خواسته‌ها به اموری مربوط باشند که کشور هدف در آن‌ها اختیار تصمیم‌گیری آزادانه نداشته باشد و طبق حقوق بین‌الملل ملزم به رعایت آن‌هاست – مانند زمانی که ایالات متحده از روسیه می‌خواهد از اوکراین خارج شود یا از افغانستان می‌خواهد حقوق زنان را در قلمرو خود رعایت کند. چنین خواسته‌هایی اساسا دخالتی در امور داخلی یا خارجی کشور هدف ایجاد نمی‌کنند.
به‌خودی‌خود یک درخواست کاملا قانونی است، خواه در حوزه صلاحیت انحصاری کشور دیگر دخالت داشته باشد یا نداشته باشد. برای مثال، ترامپ کاملا مجاز است از دانمارک بخواهد گرینلند را به ایالات متحده بفروشد. این درخواست ممکن است از نظر سیاسی هوشمندانه یا تحریک‌آمیز تلقی شود، اما صرف مطرح کردن آن ذاتا قانونی است. با این حال، یک درخواست زمانی ماهیت قهری پیدا می‌کند و در نتیجه ممکن است غیرقانونی تلقی شود که با تهدید به آسیب همراه باشد – به این معنا که گفته شود:«آنچه می‌گوییم انجام بدهید، وگرنه…».
اگر همان‌طور که دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه نیکاراگوئه تصریح کرده است، اجبار «ذات اصلی» مداخله ممنوعه باشد، آن گاه تهدید ذات اصلی اجبار به‌عنوان اخاذی خواهد بود. وارد آوردن آسیب یا خسارت به‌تنهایی ضروری نیست. یک کشور می‌تواند تنها از طریق یک درخواست و یک تهدید، در امور داخلی یا خارجی کشور دیگر مداخله کند، حتی بدون آن که در صورت رد درخواست، آسیب مورد نظر را اعمال کند – هر چند ممکن است در نهایت چنین کند. برای مثال، در زمینه فضای سایبری مواضع رسمی اتحادیه آفریقا، کانادا، کاستاریکا، ایران، نیوزیلند و بریتانیا به تهدیدها را (اعم از تهدید به زور یا تهدید به معنای کلی‌تر) به‌عنوان اشکالی از مداخله قهری اشاره کرده‌اند. تا کنون هیچ کشوری اظهار نکرده است که تهدیدها نمی‌توانند مصداق اجبار باشند. فرض کنید – بر خلاف واقعیت – اوکراین پیش از تهاجم گسترده روسیه در فوریه ۲۰۲۲، در برابر تهدیدها و درخواست‌های روسیه تسلیم شده بود؛ در چنین شرایطی نیز اوکراین همچنان به‌عنوان قربانی اجبار شناخته می‌شد، حتی اگر تهاجم هرگز عملی نمی‌شد.
پرسش اساسی این‌جاست که آیا تمام تهدیدهای آسیب‌آفرین ماهیت قهری دارند یا فقط برخی از آن‌ها؟ و اگر چنین است، کدام تهدیدها؟ به بیان دیگر، آیا آستانه‌ای وجود دارد که آسیب تهدیدشده یا اعمال‌شده باید از آن عبور کند تا به‌عنوان اجبار تلقی شود؟ برای این موضوع سه رویکرد وجود دارد(برای جزئیات بیشتر، به مقاله من در AJIL، صفحات ۶۳۳ تا ۶۴۰ مراجعه کنید).
رویکرد اول آن است که تنها آسیب‌هایی که کشورها صراحتا بر آن‌ها توافق کرده‌اند، می‌توانند به‌عنوان اجبار محسوب شوند. با این حال، این رویکرد بسیار محدود با اصل کلیت قواعد حقوقی در تضاد است و تا کنون توسط کشورها پذیرفته نشده است.
رویکرد دوم آن است که تنها آسیب‌هایی که طبق قواعد دیگر حقوق بین‌الملل از پیش غیرقانونی شناخته شده‌اند، می‌توانند به‌عنوان اجبار محسوب شوند. برای مثال، تهدید به توسل به زور غیرقانونی مصداق اجبار است. همچنین دیپلماسی موسوم به «گروگان‌گیری» – یعنی بازداشت خودسرانه شهروندان بی‌گناه یک کشور دیگر و نقض حقوق بشر آن‌ها با هدف وادار کردن دولتشان به انجام یا خودداری از انجام کاری – نیز نمونه‌ای از اجبار محسوب می‌شود. اقدامات اقتصادی که مقررات سازمان تجارت جهانی(WTO) یا معاهدات تجاری منطقه‌ای را نقض می‌کنند، نیز می‌توانند از آستانه آسیب عبور کرده و در چارچوب قاعده ممنوعیت مداخله به‌عنوان اجبار در نظر گرفته شوند.
رویکرد سوم – که تا حدی مکمل رویکرد دوم به شمار می‌آید – این است که حتی آسیب‌هایی که به‌خودی‌خود قانونی هستند نیز می‌توانند ماهیت قهری پیدا کنند، اگر تاثیر آن‌ها بر کشور هدف به‌قدری شدید باشد که آن کشور را تحت فشار قرار دهد. به این ترتیب، یک اقدام اقتصادی تهدیدشده یا اجراشده که ذاتا قانونی است، در صورتی که با درخواستی همراه شود که در امور داخلی یا خارجی کشور قربانی دخالت می‌کند، به‌عنوان مداخله ممنوعه و غیرقانونی شناخته می‌شود. بنابراین ممنوعیت مداخله نه‌تنها اعمالی را که پیش‌تر طبق قواعد دیگر حقوق بین‌الملل غیرقانونی تلقی شده‌اند، شامل می‌شود بلکه اعمالی را نیز در بر می‌گیرد که در شرایط عادی قانونی محسوب می‌شوند، اما به دلیل هدفشان – که اجبار کشور قربانی به پذیرش یک درخواست نامشروع است – غیرقانونی می‌گردند.
این رویکرد مبتنی بر شدت در تحلیل اجبار، به نظر من از نظر مفهومی منطقی و سازگار است، حتی اگر نتایج آن نسبت به گزینه‌های دیگر کمتر قطعی باشد. در مقاله‌ای که در AJIL منتشر کرده‌ام، توضیح داده‌ام که در حقوق کیفری داخلی، جرائم مرتبط با اخاذی اغلب شامل اعمالی می‌شوند که به‌تنهایی قانونی هستند، اما وقتی با درخواست‌های نامشروع همراه می‌شوند، ممنوع اعلام می‌گردند (برای مثال، اگر رهبر یک اتحادیه کارگری تهدید به اعتصاب کند تا کارفرما دستمزدها یا مزایای کارکنان را بهبود دهد، این تهدید معمولا قانونی است. اما اگر همین تهدید برای افزایش حقوق شخصی یا کسب منفعتی غیرقانونی مطرح شود، معمولا غیرقانونی خواهد بود). به نظر من، حقوق‌دانان بین‌المللی غالبا در چارچوب دوگانه سختگیرانه‌ای گرفتار شده‌اند که میان اقدامات قانونی تلافی‌جویانه(retorsion) و اقدامات متقابل(reprisals/countermeasures) که ذاتا غیرقانونی تلقی می‌شوند، تمایز قائل‌اند. این در حالی است که ممنوعیت مداخله می‌تواند اعمالی که ذاتا قانونی هستند – از جمله اقدامات اقتصادی – را نیز بسته به هدف آن‌ها و دلیل انجامشان مشمول خود سازد.
در واقع، این همان رویکردی است که در سازکار مقابله با اجبار اقتصادی(Anti-Coercion Instrument) اتخاذ شده است؛ ابزاری که در اواخر سال ۲۰۲۳ توسط اتحادیه اروپا به تصویب رسید(مقرره شماره EU 2023/2675 پارلمان اروپا و شورای اتحادیه اروپا مورخ ۲۲ نوامبر ۲۰۲۳ در خصوص حمایت از اتحادیه و کشورهای عضو آن در برابر اجبار اقتصادی از سوی کشورهای ثالث). این سازکار به اتحادیه اروپا اجازه می‌دهد که از اقدامات اقتصادی برای مقابله با اجبار اقتصادی غیرقانونی – که به دلیل نقض ممنوعیت مداخله غیرقانونی تلقی می‌شود – علیه اتحادیه یا کشورهای عضو آن استفاده کند. این ابزار سه هدف اصلی را دنبال می‌کند. نخست، موضع اتحادیه اروپا را در خصوص جنبه‌های مختلف حقوق بین‌الملل به روشنی بیان می‌کند. دوم، تلاش دارد تا کشورهای ثالث، به‌ویژه ایالات متحده و چین، را از اعمال اقدامات قهری علیه اتحادیه و کشورهای عضو آن بازدارد. این هدف از طریق ارسال پیامی شفاف درباره نحوه واکنش احتمالی اتحادیه اروپا محقق می‌شود. سوم، فرآیندها و سازکارهای نهادی مورد نیاز برای تصمیم‌گیری در خصوص چنین اقدامات واکنشی را فراهم می‌کند که از منظر حقوق اتحادیه اروپا ضروری به نظر می‌رسد.
در واقع، ممکن است اولین آزمون واقعی سازکار مقابله با اجبار اقتصادی(ACI) در نحوه واکنش اتحادیه اروپا به اقدامات دولت جدید ترامپ شکل بگیرد. این احتمال وجود دارد که ACI ناکارآمد ظاهر شود و اتحادیه اروپا دست‌کم تا حدی در برابر فشارهای ترامپ کوتاه بیاید. با این حال، شاید بهترین سناریو این باشد که ترامپ از شدت تهدیدهای خود بکاهد، رهبران اتحادیه اروپا با مدیریت شرایط و بدون اعطای امتیاز قابل توجهی(قطعا نه گرینلند) موفق به آرام کردن او شوند و این موضوع به‌طور مسالمت‌آمیز از طریق دیپلماسی حل شود. البته،این احتمال هم وجود دارد که ترامپ تعرفه‌ها و سایر اقدامات قهری خود را اجرا کند و اتحادیه اروپا در پاسخ از ACI استفاده کند.
سازکار مقابله با اجبار اقتصادی(ACI) به طور صریح به دو نکته کلیدی در حقوق بین‌الملل اشاره دارد: نخست این که صرف تهدیدهای معتبر می‌توانند ماهیت قهری داشته باشند؛ و دوم این که آسیب‌های تهدیدشده یا اعمال‌شده نیازی به غیرقانونی بودن ندارند، مشروط بر آن که از آستانه‌ای معین از شدت عبور کنند. بر این اساس، طبق بند (۱۵) مقدمه این مقرره (و همچنین تعریف اجبار در ماده ۲ آن):
«اجبار در حقوق بین‌الملل ممنوع بوده و در نتیجه یک عمل متخلفانه محسوب می‌شود، اجبار زمانی رخ می‌دهد که یک کشور از اقداماتی نظیر محدودیت‌های تجاری یا سرمایه‌گذاری استفاده کند تا کشور دیگری را به انجام یا خودداری از عملی وادار نماید که آن کشور طبق حقوق بین‌الملل تعهدی به انجام یا ترک آن ندارد و این اقدام در حوزه حاکمیت آن کشور قرار می‌گیرد. علاوه بر این، اجبار باید به یک آستانه کیفی یا کمی خاص برسد که به اهداف مورد نظر و ابزارهای مورد استفاده بستگی دارد. کمیسیون و شورای اتحادیه اروپا باید معیارهای کیفی و کمی را در نظر بگیرند که به تعیین این مسئله کمک می‌کند که آیا کشور ثالث در تصمیمات حاکمیتی مشروع اتحادیه یا کشورهای عضو آن مداخله کرده است یا خیر، و این که آیا اقدامات آن کشور به اجبار اقتصادی منجر شده است که مستلزم واکنش اتحادیه باشد. در میان این معیارها، باید عناصری وجود داشته باشند که از نظر کیفی و کمی، شکل، اثرات و اهداف اقدامات کشور مورد نظر را مشخص کنند. به‌کارگیری این معیارها اطمینان می‌دهد که تنها اجبار اقتصادی با تاثیر جدی و قابل توجه یا در مواردی که اجبار اقتصادی شامل تهدید است، تنها تهدیدهای معتبر، تحت این مقرره قرار می‌گیرند. همچنین کمیسیون و شورا باید بررسی کنند که آیا کشور ثالث هدفی مشروع را دنبال می‌کند یا خیر؛ زیرا ممکن است هدف آن شامل مسائل شناخته‌شده بین‌المللی مانند حفظ صلح و امنیت جهانی، حمایت از حقوق بشر، حفاظت از محیط زیست یا مقابله با تغییرات اقلیمی باشد».
باید منتظر بمانیم و ببینیم که ترامپ چه تهدیدهایی مطرح خواهد کرد یا چه آسیب‌های تهدیدشده‌ای را پس از آغاز ریاست‌جمهوری خود عملی خواهد ساخت. برای مثال، اگر او تهدید کند یا تعرفه ۲۵ درصدی بر تمام واردات دانمارک به ایالات متحده اعمال کند، مشاهده نحوه به‌کارگیری معیارهای «کیفی و کمی» سازکار مقابله با اجبار اقتصادی(ACI) توسط نهادهای اتحادیه اروپا بسیار جالب خواهد بود. از یک سو، خواسته‌های ترامپ درباره گرینلند کاملا نامشروع هستند – از منظر حقوقی و اخلاقی، هیچ توجیه حقوقی یا اخلاقی برای آن‌ها وجود ندارد. از سوی دیگر، تاثیر چنین تعرفه‌هایی هر چند از نظر اقتصادی به دانمارک آسیب وارد می‌کند، به‌هیچ‌وجه با تاثیر تحریم‌های جامعی که علیه کشورهایی مانند کوبا، کره شمالی یا روسیه اعمال شده، قابل‌مقایسه نیست. بنابراین اگر رویکردی بسیار محدود به مفهوم «شدت» اتخاذ شود که مستلزم آسیب‌هایی باشد که به‌طور جدی عملکرد یک جامعه را مختل می‌کند، احتمالا تعرفه‌های ترامپ به آن سطح نخواهند رسید. اما اگر آستانه شدت پایین‌تر تعریف شود، اتحادیه اروپا می‌تواند تحت ACI اقدامات واکنشی بیشتری اتخاذ کند. باید منتظر بمانیم و ببینیم – و البته این احتمال نیز وجود دارد که این ابزار هرگز مورد استفاده قرار نگیرد. در هر صورت، مهم است که تاکید شود اقدامات قهری نیازی به موفقیت ندارند تا به‌عنوان اجبار در چارچوب ممنوعیت مداخله شناخته شوند. به عبارت دیگر، حتی اجبارهایی که در دستیابی به اهداف اعلام‌شده خود شکست می‌خورند، همچنان اجبار محسوب می‌شوند. این دیدگاه حتی از سوی ایالات متحده نیز تایید شده است؛ چنان که مشاور کل وزارت دفاع ایالات متحده بیان کرده است:
«مشروط کردن شناسایی اجبار به موفقیت آن در دستیابی به اثر مطلوب می‌تواند نتایج پارادوکسیکالی به همراه داشته باشد. چنین شرطی ممکن است به زیان کشورهایی باشد که توانایی بیشتری در دفع یا تحمل اقدامات قهری دارند، زیرا مقاومت آن‌ها می‌تواند مانع از شناسایی مداخله ممنوعه شود. در مقابل، ممکن است به سود کشورهایی تمام شود که مداخله آن‌ها به دلیل ناکامی در دستیابی به اهدافشان شناسایی نشود. این وضعیت می‌تواند به این معنا باشد که یک اقدام مشابه، بسته به ویژگی‌های کشور هدف، ممکن است علیه یک کشور مداخله ممنوعه محسوب شود، اما علیه کشور دیگر نه. برای مثال، اگر سامانه‌های دفاع سایبری یک کشور به اندازه کافی پیشرفته باشد که بتواند در برابر اقدام مورد نظر مقاومت کند، آن اقدام ممکن است به‌عنوان مداخله ممنوعه تلقی نشود. چنین نتیجه‌ای می‌تواند توانایی کشورهایی را که از دفاع قوی‌تر و پایدارتر برخوردارند، در شناسایی و اعتراض به نقض‌ها محدود کند. همچنین ممکن است توانایی آن‌ها را برای پاسخ قانونی از جمله استفاده از اقدامات متقابل یا سایر ابزارهای حقوق بین‌الملل، در صورت لزوم و متناسب بودن، تضعیف نماید».
این واقعیت که دانمارک یا پاناما احتمالا در برابر درخواست‌های ایالات متحده برای فروش گرینلند یا کانال پاناما مقاومت خواهند کرد – مگر این که ترامپ از تمام مرزهای حقوقی و اخلاقی عبور کرده و به زور متوسل شود – به این معنا نیست که این کشورها تحت اجبار قرار نگرفته‌اند. تهدیدهای معتبر به استفاده از زور یا اقدامات اقتصادی که از آستانه غیرقانونی بودن یا شدت عبور می‌کنند، همچنان غیرقانونی هستند. این موضوع حتی در صورتی صدق می‌کند که ترامپ که خود را «استاد مذاکره» می‌نامد، در نهایت تنها در حال بلوف زدن باشد. همین اصل در مورد هر اقدام قهری دیگری که ایالات متحده علیه متحدان خود اعمال کند نیز صادق است؛ چرا که هر گونه دخالت در امور داخلی یا خارجی این کشورها نقض ممنوعیت مداخله خواهد بود.[۲]
[۱] https://www.ejiltalk.org/trumps-coercion-of-americas-allies-and-the-prohibition-of-intervention/January 13, 2025
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)