درک مفهوم «سازمان ملل متحد» در پرتو رخدادهای گذشته؛ آیا شورای امنیت همچنان نهادی مهم است؟[۱]
Karin Landgren
مترجم: نرگس انصاری
دانش‌آموخته دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه شهید بهشتی
ویراستار علمی: دکتر مهشید آجلی لاهیجی
پژوهشگر حقوق بین‌الملل ومدرس دانشگاه
شش سالی که به عنوان مدیر اجرایی نهاد گزارش دهی شورای امنیت (SCR) سپری کرده ام ، پر از ماجرا بوده است و اکنون که پایان دوره تصدی¬ام نزدیک می¬شود، تاملات پایانی خود را در مورد یک پرسش اصلی که به کار ما زندگی بخشیده است، ارائه می¬کنم: شورای امنیت چه تاثیری می¬تواند داشته باشد و چه تاثیری دارد؟ طی شش سال گذشته، نهاد گزارش دهی شورای امنیت، اقدامات شورای امنیت سازمان ملل متحد را در مورد وضعیت‌های در حال تغییر مهم از جمله همه‌گیری کووید-۱۹، وضعیت اوکراین و غزه و در مورد تغییرات عمده سیاست‌گذاری مانند تامین مالی اتحادیه آفریقا (AU)در خصوص عملیات حفظ صلح بررسی و مستند کرده است. نهاد گزارش دهی شورای امنیت همواره با اعضای شورا، سایر کشورهای عضو، نهادهای منطقه¬ای، دبیرخانه سازمان ملل متحد، دانشگاهیان و جامعه مدنی تعامل داشته است تا گزارش‌های بی‌طرفانه، دقیق و راستی‌آزمایی‌شده در مورد موضوعات پیش روی شورای امنیت ارائه کند. افتخار می¬کنم که این سمت را بر عهده داشتم؛ جایگاهی که در آن مطالب زیادی یاد گرفته ام.
جهان به شدت از ناکامی شورای امنیت در تاثیر معنادار بر درگیری‌های غزه ، اوکراین ، سودان، میانمار و یمن رنج دیده است؛ همچنین در افغانستان، جایی که زنان از جامعه به بیرون رانده می¬شوند و از حقوق انسانی خود محروم هستند، و هائیتی، جایی که باندهای جنایتکار حکومت می¬کنند.
ناکامی‌های شورا منجر به تضعیف حقوق بین‌الملل، عادی‌سازی نقض و مصونیت از مجازات برای چنان نقضی و تضعیف بیشتر جهانشمولی هنجارها شده است. در حال حاضر هزینه سیاسی ارتکاب جنایات وحشیانه– حتی برای موارد محتمل نسل‌زدایی به طرز تکان‌دهنده¬ای پایین است. پیش‌فرض منشور ملل متحد این بود که اعضای اصلی شورا از ارزش‌های اصلی آن دفاع خواهند کرد. با این حال ، اغلب اعضا چنین کاری را انجام نداده¬اند.
در مذاکرات مربوط به مستندات(products)شورای امنیت، معمولا ارجاع به حقوق بین الملل بشر، حقوق بین‌الملل بشردوستانه، حقوق زنان و امنیت اقیلم با مخالفت‌هایی روبه‌رو می‌شود و ممکن است برای حصول توافق لازم باشد که این موارد حذف شوند. در برخی از درگیری های امروزی، کشورها در مواجهه با انفعال شورای امنیت به دیوان بین‌المللی دادگستری و دیوان کیفری بین‌المللی روی می‌آورند. اگر شورای امنیت نتواند رفتارهای خود را در شرایط موجود تغییر دهد، ایا همچنان از اهمیت برخوردار خواهد بود؟
در گذشته، شورا قادر به انجام کارهای بیشتری بود. هنگامی که تی مور شرقی در سال ۱۹۹۹ در خشونت شعله‌ور شده بود، اعضای شورا برای یافتن راه حلی قانونی و حقوق‌محور پافشاری نمودند. اقدام آن‌ها از جمله سفر پنج عضو شورا به جاکارتا و دیلی(پایتخت تی مور شرقی )، اقدامی متقاعدکننده بود.
بین سال‌های ۲۰۰۹ و ۲۰۱۵، زمانی که ریاست سه عملیات صلح سازمان ملل متحد را بر عهده داشتم، شورا به اتفاق آرا از ۱۶ قطعنامه مربوط که وظایف عملیات‌های مذکور را مشخص می‌کرد، حمایت قاطع نمود. با نمایندگی سازمان ملل متحد در نپال (UNMIN، دفتر سازمان ملل متحد در بوروندی (BNUB و نمایندگی سازمان ملل متحد در لیبریا (UNMIL، با اطمینان توانستیم به موضع منسجم اعضای شورای امنیت اشاره و اهداف شورا را برای کشورها تفسیر نماییم و با یک گروه حامی از اعضای شورا که در سطح محلی نمایندگی می¬شوند، همراهی نماییم. سال‌ها پس از پایان عملیات های صلح، کشورهای مذکور دیگر درگیر جنگ نشده¬اند.
امروزه،در شورای امنیت به میزان بسیار کمتری شاهد توافقاتی هستیم که نشان‌دهنده مسیر سیاسی خروج از درگیری‌ها باشد. در واقع، در حال حاضر کشورهای درگیر بحران، به سرعت به دنبال جذب کشورهایی می-روند که راه‌هایی برای بهره‌برداری از چنان بحرانی مد نظر دارند – و این کشورها اغلب شامل اعضای شورا هستند. با این حال، حوزه‌هایی را مشاهده می¬کنم که به کمک آن‌ها، تغییر برای بهتر شدن قابل دسترس به نظر می¬رسد.
اولین مورد، مربوط به نقش ده عضو منتخب شورای امنیت است که هویت جمعی خود را بسیار تقویت کرده¬اند (به عنوان “E10” شناخته می¬شوند). اعضای مذکور، اغلب مسیر دعوت به احترام به قواعد حقوق بین‌الملل، حمایت از حقوق بشر و دسترسی بشردوستانه را رهبری می¬کنند. آن‌ها بسیار تلاش کرده¬اند تا بین گروه ای فرعی – مانند سه عضو آفریقایی (“A3” که اخیرا دو بار عضوی از گروه آمریکای لاتین و کارائیب به آن ملحق شده¬اند) و اتحادهای بین‌منطقه‌ای مانند ایرلند و نیجر که در پیش‌نویس قطعنامه تغییرات اقلیمی در سال ۲۰۲۱ همکاری داشته¬اند، مواضع مشترکی پیدا کنند.
اعضای منتخب دریافته‌اند که می‌توانند در خصوص موضوعات مورد بحث اعمال نفوذ نمایند و ضرباهنگ سیاسی را به حرکت درآورند. به خصوص، تعداد بیشتری از اعضای منتخب برای تهیه پیش‌نویس مستندات شورا پیش‌قدم شده¬اند؛ در مارس ۲۰۲۴، قطعنامه ۲۷۲۸ که خواستار آتش‌بس فوری در غزه بود، برای اولین بار به هر ده عضو منتخب اختصاص داده شد. با ابتکار ریاست سال ۲۰۲۱ در مورد زنان، صلح و امنیت، اعضای منتخب در تعهدات ماهانه پیشگام و در طول دوره ریاست‌های متوالی با هم هماهنگ شدند و تعدادی از اعضای دائمی را جذب کردند. متعاقبا اعضای منتخب تعهدات دیگری را آغاز نمودند: در سال ۲۰۲۳، کشورهای مالت، موزامبیک، سوئیس و امارات متحده عربی در مورد تغییرات اقلیمی، صلح و امنیت طرحی را ارائه دادند که اکنون از حمایت ۱۱ عضو برخوردار است و همچنین ماه گذشته، اقدام مشترکی برای پیشگیری از درگیری، در حمایت از دستور کار جدیدی برای صلح توسط سیرالئون، اسلوونی و سوئیس راه¬اندازی شد.
راهبری فزاینده¬ اعضای منتخب، موضوع جدیدی است و واکنشی به عدم اتحاد اعضای دائمی و همچنین کاستی-های آن‌ها به عنوان متولیان منشور سازمان ملل متحد تلقی می¬شود. این امر نشان‌دهنده تغییری جدی است. در ۲۳ سپتامبر، ده عضو منتخب و پنج عضو آتی در سطح وزیران ملاقات و بر قدرتی که در حال حاضر این گروه در اختیار دارد، تاکید کردند – جلسه‌ای که توسط کشورهای اسلوونی، اکوادور، و کویت و نهاد گزارش شورای امنیت برگزار شد.
بسیاری از اعضای منتخب، به صورت همه‌جانبه از سال‌های قبل برای دوره تصدی خود در شورا آماده می¬شوند و تعداد کارمندانشان را افزایش می¬دهند، کارمندانی که گاهی از دیگر کشورها و یا سازمان‌های منطقه¬ای به کار گرفته می¬شوند. نهاد گزارش دهی شورای امنیت از سال ۲۰۱۲، از تجهیز حدود ۵۰ عضو آتی منتخب حمایت کرده است. با این حال، چالش‌هایی وجود دارد. عضو فعال و تاثیرگذار در شورا بودن، کار دشواری است. از جمله سوالات متداول در کارگاه سالانه “Hitting the Ground Running” – که فنلاند از سال ۲۰۰۳ شروع و از سال ۲۰۲۰ با همکاری نهاد گزارش دهی شورای امنیت آن را سازماندهی کرده است – این است که چگونه می-توان موفقیت یک عضو شورا را اندازه¬گیری نمود. چندین کشور عضو خطاب به نهاد گزارش‌دهی شورای امنیت اظهار داشته¬اند که دوره عضویت کشورشان در شورا می‌توانست اثرگذاری بیشتری داشته باشد.
کشورها می‌توانند در مورد نحوه عملکرد گروه منطقه‌ای خود در انتخاب و تایید کشور یا کشورهایی که برای تصدی عضو انتخابی شورا با یکدیگر رقابت خواهند کرد، نظارت دقیقی داشته باشند (همان‌طور که در گزارش تحقیقاتی سالانه نهاد گزارش دهی شورای امنیت درباره انتخابات شورای امنیت توضیح داده شده است، هر گروه منطقه‌ای ، نظارت مذکور را به شکل متفاوتی انجام می‌دهد). آن‌ها همچنین ممکن است نگاهی به گسترش و تنظیم روش‌هایی داشته باشند که کشورهای متحد می¬توانند در سطح منطقه‌ای یا دوجانبه برای حمایت عملی از کشورهایی که به شورا می‌پیوندند، ارائه دهند.
تامل دوم مربوط به مقاومت شدید برخی از اعضای شورا برای دریافت خلاصه وضعیت‌ها و گزارش‌های مستقل و واقعی است. نزدیک به ربع قرن پیش، در چارچوب خاص عملیات صلح سازمان ملل متحد، اخضر ابراهیمی از دبیرخانه سازمان ملل متحد خواست تا آنچه که شورا باید بداند، نه آنچه می‌خواهد بشنود را به شورا اطلاع دهد. به طور کلی انجام این کار دشوارتر شده است. در سال‌های ۲۰۲۳ و ۲۰۲۴، پنل¬های کارشناسان گزارش‌دهنده درباره دو کشور مالی و کره شمالی با وتوی روسیه تعطیل شدند. اعضای شورا که به دنبال بحث، حتی پشت درهای بسته، در مورد موقعیت‌های درگیری خاص هستند، مرعوب شده و حتی شاهد اخراج پرسنل دیپلماتیک خود توسط کشور مورد بحث بوده‌اند. نمایندگان جامعه مدنی نیز پس از اطلاع¬رسانی به شورای امنیت با تهدیداتی مواجه شده¬اند. کمیساریای عالی حقوق بشر سازمان ملل متحد نیز با فشار و اخراج کارکنان خود، به عنوان مثال در مالی مواجه شده است. در حال حاضر، گزارش‌دهی قوی مستلزم شکیبایی است. حقیقت در موضع ضعف قرار دارد.
این باور که اطلاعات خوب می‌تواند تصمیم‌گیری بهتر را تقویت کند، هسته اصلی کار نهاد گزارش دهی شورای امنیت است. بسیاری از موضوعات در دستور کار شورا موضوعاتی پیچیده و طولانی‌مدت هستند. همه اعضای انتخابی نیز از این شرایط به خوبی مطلع نیستند. علاوه بر این، هر سال یک سوم اعضای شورا تغییر می¬کند – و در حال حاضر، شورا نسبت به قبل از دوران کرونا، بازدیدهای میدانی بسیار کمتری انجام می¬دهد.
نهاد گزارش دهی شورای امنیت از سال ۲۰۱۰، رویه دبیرخانه را در ارائه گزارش‌های صریح موقعیتی به اعضای شورا تشریح نموده است. این گزارش‌ها تا حد زیادی در سال ۲۰۱۳ پایان یافت و به دور باطلی تبدیل شد؛ همان‌طور که یکی از اعضای ارشد دبیرخانه به طور خصوصی گزارش داد، «هر بار که ما آینده‌پژوهی انجام می¬دهیم، آسیبی به ما وارد می¬شود.» اعضای منتخب به طور دوره¬ای به دنبال احیای نوعی از جلسات توجیهی هشدار اولیه در سطحی غیررسمی¬تر بوده‌اند.
شورا حداقل باید اطلاعات واقعی و بی‌طرفانه را در مورد موقعیت¬های مورد توجه دبیرکل و در مورد تمام موقعیت¬هایی که قبلا در دستور کار آن قرار گرفته است، جست‌وجو و دریافت نماید. وظیفه انتقال واقعیت¬های میدانی سیاسی و عملیاتی، ارائه تحلیل¬ها و توصیه¬های صحیح و بی‌طرفانه برای اقدام و کمک به محافظت از گزارشگران شورای امنیت در برابر آسیب، بر عهده دبیرخانه سازمان ملل متحد است.
تامل سوم در مورد امکاناتی است که توسط بخش بزرگی از عناصر کم استفاده در منشور ملل متحد، در روش-های کاری شورا و در نقش دبیر کل قابل ارائه است. نهاد گزارش دهی شورای امنیت در مورد این مجموعه از فرصت‌ها مطالب بسیاری نگاشته است. مطالب مذکور شامل این موارد است؛ ماده ۹۹ منشور (که به صراحت توسط دبیر کل در دسامبر ۲۰۲۳ برای هشدار به شورا در مورد یک فاجعه انسانی قریب‌الوقوع در غزه مورد استناد قرار گرفت)؛ فصل هشتم آن در مورد ترتیبات منطقه¬ای (که شورا قطعنامه ۲۷۱۹ را در مورد تامین مالی عملیات‌های حفظ صلح به رهبری اتحادیه آفریقا تصویب کرد)؛ بند ۳ ماده ۲۷ در مورد خودداری از رای دادن، ماده ۳۳ در مورد گام¬های اولیه در حل و فصل مسالمت‌آمیز اختلافات، و ماده ۳۴، در مورد حق شورا برای بررسی هر وضعیت یا اختلافی که ممکن است به اصطکاک بین‌المللی منجر شود یا به شکل خاص، منجر به اختلاف شود. در کل سابقه تاریخی شورا، این نهاد فقط یک بار از ماده ۹۶ (۱) استفاده کرده است که به آن این اجازه را می¬دهد تا در مورد هر موضوع حقوقی از دیوان بین‌المللی دادگستری درخواست نظریه مشورتی نماید. همچنین مطابق بند ۲ ماده ۹۴ به شورا اجازه داده شده است تا در صورت درخواست یکی از طرفین اختلاف، برای چگونگی اجرای رای دیوان بین¬المللی دادگستری «توصیه‌هایی ارائه کند یا تصمیم بگیرد». تصمیم مجمع عمومی برای ایفای نقش مستحکم تر در مسائل صلح و امنیت بین المللی – به عنوان مثال، از طریق «ابتکار وتو» در سال ۲۰۲۲ – در این دسته از مسائل قرار می¬گیرد. مسلما روند انتخاب دبیر کل سازمان ملل متحد نیز یکی از این موارد است که در سال ۲۰۱۶ پس از کمپین گسترده جامعه مدنی، روند انتخاب شفاف‌تر شد و دور بعد، در سال ۲۰۲۶، انتخاب مذکور مهم‌تر از هر زمانی خواهد بود.
به علاوه، استفاده شورا از قوی‌ترین ابزارهای خود، یعنی عملیات حفظ صلح و تحریم‌ها، رو به کاهش است. به زودی این دو مورد نیز ممکن است تقریبا بدون استفاده شوند. سال ۲۰۲۳ دهمین سال از آخرین باری است که شورا یک عملیات حفظ صلح سازمان ملل متحد را در جمهوری آفریقای مرکزی (CAR) آغاز کرد. تداوم عقب‌نشینی شورا از تحریم¬ها نیز قابل مشاهده است. بین سال‌های ۱۹۹۰ و ۲۰۱۵، شورا به طور متوسط یک رژیم تحریمی جدید در سال ایجاد نمود. اما از زمان رژیم تحریم‌های مالی ۲۰۱۷ (که با وتوی روسیه در سال ۲۰۲۳ لغو شد)، تحریم‌ها فقط برای هائیتی در سال ۲۰۲۲ وضع شده‌اند. به علاوه افزودن فهرست‌ها یا معیارهای جدید به رژیم‌های تحریمی موجود دشوار بوده است.
تلاش‌های خارج از چارچوب سازمان ملل متحد برای حفظ صلح، مانند ماموریت پشتیبانی امنیتی چندملیتی در هائیتی و ماموریت تحت رهبری جامعه توسعه آفریقای جنوبی (SADC) در شرق جمهوری دموکراتیک کنگو (DRC)، امروزه با مشکلات جدی مواجه است. عملیات حفظ صلح سازمان ملل متحد ناقص و گاهی یک ابزار نامناسب است. با این حال، در حمایت از این روش، چندین دهه مستندات وجود دارد. به اعضای شورای امنیت و دبیرخانه – از جمله دبیر کل – توصیه می‌شود که قابلیت‌های صلح‌بانی سازمان ملل متحد را اثربخش و آینده‌نگر نگه ¬دارند. در برخی محافل، ماموریت‌های بالقوه حفظ صلح برای تعدادی از وخیم‌ترین موقعیت‌های جهان از جمله هائیتی، سودان، غزه و اوکراین مورد بحث قرار گرفته است. حفظ صلح ابزاری قابل انطباق و منعطف بوده است و انتظار می‌رود که نشستی در سطح وزیران در برلین در ماه مه ۲۰۲۵ برای بررسی طیف گسترده‌ای از این مدل‌ها انجام شود.
در این زمانه سراسر جنگ، چنددستگی و استیصال، یکی از مفسران متاخر عباراتی را از دبلیو بی ییتس(W.B. Yeats) در second coming 1919 نقل می¬کند:
«با از بین رفتن توان مرکز در مدیریت، اجزا فرو می¬پاشد؛
بی‌نظمی و هرج و مرج سراسر دنیا را در بر می¬گیرد»
استناد به این شعر در بحران¬های اخیر قرن گذشته، بیشتر از هر زمان دیگری آن را واقعی می‌سازد. اخیرا برداشتی از این شعر یافته‌ام که آن را بیشتر ترجیح می‌دهم: این که همه چیز از بین می‌رود، اگر ما بگذاریم.
دبیر کل هفته گذشته در مراسم افتتاحیه مجمع عمومی، از مصونیت از مجازات به عنوان بزرگترین عامل ناپایداری جهانی نام برد. او گفت که مصونیت از مجازات از نظر سیاسی غیرقابل دفاع و از نظر اخلاقی غیرقابل تحمل است. اما این که حقوق بین‌الملل از هم خواهد پاشید و مصونیت از مجازات حاکم خواهد شد، موضوعی قطعی و حتمی نیست. بلکه صلح و اجزای آن، از جمله احترام به حقوق بین‌الملل، یک پروژه در حال انجام است. زنده نگه داشتن این پروژه، به مردم سراسر جهان بستگی دارد. این که اجازه ندهیم همه چیز از هم بپاشد – چیزهای ارزشمندی که به سختی به دست آمده، مانند پاسخگویی در برابر نقض حقوق بین¬الملل – به همه ما بستگی دارد.[۲]
[۱] https://www.justsecurity.org/103225/united-nations-security-council-matter/ September 30, 2024
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)