تعهدات عامالشمول، قواعد آمره و آثار حقوقی آنها بر «دیگر کشورها»
در نظریه مشورتی دیوان بینالمللی دادگستری راجع به فلسطین[۱]
Eugenio Carli
مترجم: سید محمد عالمی
پژوهشگر حقوق بینالملل
ویراستار علمی: دکتر فرشید سرفراز
عضو هیئت علمی دانشگاه پیام نور
همانطور که در این وبلاگ به درستی اشاره شده بود، نظریه مشورتی ۱۹ ژوئیه ۲۰۲۴ که توسط دیوان بینالمللی دادگستری(دیوان) در مورد آثار حقوقی ناشی از سیاستها و عملکردهای اسرائیل در سرزمینهای اشغالی فلسطین از جمله بیتالمقدس شرقی صادر شده است، پیامدهای مهمی برای کشورهای ثالث دارد. مجمع عمومی سازمان ملل متحد در قطعنامه ۳۰ دسامبر ۲۰۲۲ خود از دیوان خواسته بود که در این میان «پیامدهای حقوقی برای همه کشورها» را که از وضعیت اشغال سرزمین فلسطین توسط اسرائیل ایجاد میگردد، بیان نماید. دیوان پس از این نتیجهگیری که سیاستها و اقدامات اسرائیل در اشغال طولانیمدت، شهرکسازی و الحاق سرزمینهای اشغالی فلسطین از سال ۱۹۶۷ ناقض قواعد بینالمللی بوده و ادامه حضور اسرائیل در اراضی اشغالی فلسطین نیز غیرقانونی است، در بندهای ۲۷۳ و ۲۷۹ نظریه مشورتی به موضوع آثار حقوقی برای «کشورهای دیگر» پرداخته است. این پست در پاسخ به سوال فوق، برخی از ملاحظات در مورد (سوء)استفاده قضات از مفاهیم تا حدودی بحثبرانگیز تعهدات عامالشمول و قواعد آمره را توضیح خواهد داد.
شیوه استدلال (گیجکننده) دیوان
استدلال دیوان پیرامون پیامدهای حقوقی عمل متخلفانه بینالمللی اسرائیل بر «کشورهای دیگر» در سرزمینهای اشغالی با این ملاحظه آغاز شده است که «نقض تعهدات اسرائیل شامل برخی تعهدات عامالشمول» است و اینها به نوبه خود شامل «تعهد احترام به حق تعیین سرنوشت ملت فلسطین و تعهد ناشی از ممنوعیت توسل به زور در تصرف سرزمین و همچنین برخی تعهدات مبتنی بر حقوق بینالملل بشردوستانه و حقوق بینالملل بشر است»(بند ۲۷۴).
با توجه به این موضوع، دیوان بر تکلیفی تاکید دارد که «همکاری با ملل متحد را برای عملی شدن [روشهای لازم جهت اطمینان از پایان دادن به تسلط غیرقانونی اسرائیل بر سرزمینهای اشغالی فلسطین و تحقق کامل حق تعیین سرنوشت مردم فلسطین] بر «همه کشورها» تحمیل میکند»(بند ۲۷۵). در مورد ممنوعیت تصرف سرزمین با زور، دیوان به چندین قطعنامه شورای امنیت و مجمع عمومی اشاره کرد که در میان سایر موضوعات، در آنها از همه کشورهای عضو ملل متحد خواسته شده بود تا بین قلمرو اسرائیل و سرزمینهای اشغال شده از سال ۱۹۶۷ تمایز قائل شوند، هیچگونه تغییری در مرزهای قبل از ۱۹۶۷ را به رسمیت نشناسند و در فعالیتهای شهرکسازی غیرقانونی کمک و مساعدت نکند.
در پرتو این قطعنامهها، دیوان ادعا کرد که «کشورهای عضو متعهدند هیچ تغییری در ویژگی فیزیکی یا ترکیب جمعیتی، ساختار نهادی یا وضعیت سرزمینهای اشغالشده توسط اسرائیل در ۵ ژوئن ۱۹۶۷ از جمله بیتالمقدس شرقی را به رسمیت نشناسند ، مگر طبق توافق طرفین از طریق مذاکره و تفکیک بین سرزمین اسرائیل و سرزمین فلسطین اشغالی از سال ۱۹۶۷ در تعاملاتشان با اسرائیل. به گفته قضات، تکلیف اخیر چندین تعهد دیگر را در بر میگیرد(بند ۲۷۸ نظریه مشورتی). در آخرین پاراگراف که به پیامدهای حقوقی ناشی از اشغال سرزمین فلسطین توسط اسرائیل برای سایر کشورها اختصاص داشت، دیوان اعلام کرد که «با توجه به ماهیت و اهمیت حقوق و تعهدات مربوط، همه کشورها متعهدند وضعیت ناشی از حضور غیرقانونی اسرائیل در سرزمین اشغالی فلسطین را به رسمیت نشناسند. آنها همچنین متعهدند که برای حفظ وضعیت ایجاد شده از طریق حضور غیرقانونی اسرائیل در سرزمینهای اشغالی فلسطین کمک یا مساعدت نکنند»(بند ۲۷۹ نظریه مشورتی؛ تاکید اضافه شده است).
نحوه استدلال و همچنین اصطلاحات مورد استفاده دیوان، دو موضوع مرتبط را مطرح میکند که به نوبه خود به آنها پرداخته خواهد شد. نخست این که مشخص نیست یافتههای دیوان مبنی بر این که برخی از تعهدات نقضشده توسط اسرائیل عامالشمول هستند، چه نقشی در وجود تعهدات بیشتر برای سایر کشورها داشته است. ثانیا اینگونه به نظر میرسد که مفاهیم تعهدات عامالشمول و قواعد آمره تا حدی با یکدیگر همپوشانی داشته باشند و توسط قضات با هم خلط شدهاند.
تاثیر نامشخص تعهدات عامالشمول بر یافتن پیامدهای حقوقی برای سایر کشورها
اولین مشکلی که در ارتباط با تاثیر ماهیت برخی قواعد عامالشمول نقضشده توسط اسرائیل در نتیجهگیری دیوان بروز پیدا میکند، راجع به تعهدات متمایزی است که سایر کشورها ملزم به آن هستند؛ آیا ملاحظات مندرج در بند ۲۷۴ در مورد خصوصیت جمعی برخی قواعد نقضشده توسط اسرائیل یک رابطه علّی با رعایت تعهداتی که بر عهده سایر کشورهاست، ایجاد نموده است؟ ادبیات مبهم به کار رفته در نظریه مشورتی اجازه نمیدهد پاسخ قطعی داده شود.
از یک سو، ممکن است ادعا شود که دیوان از خصوصیت جمعی برخی تعهدات نقضشده توسط اسرائیل ـ مانند مواردی که مرتبط با حق تعیین سرنوشت و ممنوعیت توسل به زور برای تصرف سرزمین است ـ به صورت منطقی استنباط کرده باشد که برخی تعهدات دیگر به صورت خودکار برای دیگر کشورها اجرایی گردد. با این حال، چنین برداشتی نادرست است. همان طور که قاضی تلادی(Tladi) در اعلامیه خویش تاکید کرده است، «ویژگی عامالشمول بودن تعهدات به خودی خود باعث ایجاد تعهد برای کشورهای ثالث نمیشود»(بند ۳۱). نگاه مشابه توسط قاضی هیگینز(Higgins) در نظریه جداگانهاش در نظریه مشورتی دیوار حائل در سال ۲۰۰۴ بیان شده بود(بندهای ۳۷-۳۹). در گفتههای فرعی [قضیه] معروف بارسلونا تراکشن، دیوان اعلام کرد که تعهدات عامالشمول «دغدغه همه کشورهاست» و «با در نظر داشتن اهمیت حقوق مربوط، همه کشورها میتوانند در حفاظت از آنها دارای منافع حقوقی باشند»(بند ۳۳). گفته نشده است که آنها تعهدات جدید برای همه کشورها ایجاد میکنند بلکه بیشتر موجب دغدغه آنها شده و برایشان حق قانونی ایجاد مینماید. در این راستا، اثر اولیه و در حال حاضر میتوان گفت تنها اثری که توسط دیوان در مورد تعهدات عامالشمول (طرفین) توسعه یافته است، امکان طرح دعوا در محضر دیوان علیه کشور خاطی برای تمام کشورهای (متعهد به همان معاهده) است تا از نفع حقوقی آنها در برابر نقض یک یا مجموعه بیشتری از تعهدات مندرج در معاهده حفاظت صورت گیرد. به عبارت دیگر، ویژگی عامالشمول بودن بر روند رسیدگی برخی تعهدات حقوق بینالملل تاثیر میگذارد. همان منطق توسط موسسه حقوق بینالملل نیز در جایی پذیرفته شده است که تعهدات عامالشمول را به عنوان یک تعهد «مشمول حقوق بینالملل عام که در هر قضیهای یک کشور به جامعه بینالمللی متعهد است و با در نظر داشتن ارزشهای مشترک و توجه به رعایت آن، نقض یک تعهد ، همه کشورها را قادر میسازد که اقدام نمایند»(ماده ۱(الف)، تاکید اضافه شده است)، تعریف کرده است. باری دیگر در سطح رسیدگی[قضایی]، تاثیر ناشی از این نوع تعهدات مورد تاکید قرار گرفته بود. به علاوه، این واقعیت که یک کشور تعهدی در قبال جامعه بینالمللی دارد، به وضوح متفاوت با این است که بگویم تمام دیگر کشورهای عضو جامعه بینالمللی تعهد بیشتری برای پاسخگویی به نقض آن تعهد جمعی دارند. تعهدات اخیر مجموعه جداگانهای از تعهدات هستند که از ماهیت جمعی تعهدات «اولیه» نقضشده نشئت نمیگیرد.
در مقابل، ممکن است کسی ادعا نماید که دیوان تنها خواسته است ماهیت عامالشمول بودن برخی تعهدات نقضشده توسط اسرائیل را خاطرنشان نماید، اما به درستی پیوند میان این اظهار نظر و شرح پیرامون تاثیر ناشی از نقض آن تعهدات بر سایر کشورها را به گونهای که تعهدات بیشتری بر آنها بار شود، قطع کرده است. به نظر من برداشت دوم قابلقبولترین برداشت است. دلیل این است که دیوان خودش را به «ملاحظه» ماهیت جمعی برخی تعهدات محدود ساخته که معنای نرمتری نسبت به مثلا «خاطر نشان کردن» یا «تاکید کردن» داشته باشد که ایدهای را راجع به امر حاشیهای و فرعی بیان میکند اما برای نتیجهگیری که پس از آن به دست میآید، ضروری نیست. افزون بر این دیوان به صراحت بیان نکرده است که پیامدهای حقوقی که برای سایر کشورها ایجاد شده، ناشی از ماهیت عامالشمول برخی تعهدات نقضشده توسط اسرائیل است. در نهایت، مطابق آنچه قبلا نیز یادآوری گردیده بود، دیوان تا کنون آثار تعهدات عامالشمول (بر طرفین) برای احراز جایگاه کشورهای متقاضی را به گونهای محدود کرده است که تفسیری مضیق از منطق استدلال آن در نظریه مشورتی فلسطین تضمین شود. اگر دیوان میگفت که نقض همه تعهدات عامالشمول، تعهدات بیشتری را برای سایر کشورها ایجاد میکند، جعبه پاندورا باز میشد. من باور دارم که چنین نبوده و به هر حال بهتر این بود که دیوان از ادبیات واضحتری استفاده میکرد.
تمایز مبهم بین تعهدات عامالشمول و قواعد آمره در تشریح پیامدهای حقوقی برای کشورهای دیگر
مشکل دیگر کاملا مرتبط و احتمالا بزرگترین مشکلی که در آن بخش از نظریه مشورتی که به پیامدهای حقوقی نقض حقوق بینالملل توسط اسرائیل برای سایر کشورها اختصاص یافته است، نمایان میگردد و مربوط به تلفیق آشکار مفاهیم تعهدات عامالشمول و قواعد آمره است. چنان که مشخص است، همگرایی خاصی بین آنها وجود دارد(بند ۱۱۱ شرح مواد مسئولیت کشورها)، به طوری که سیما(Simma)، قاضی سابق دیوان بینالمللی دادگستری، در یکی از دورههای عالی خود که در لاهه برگزار شد، از آنها به عنوان «دو روی یک سکه» یادآوری نمود(در ۳۰۰). با این حال، این دو باید از نظر مفهومی متمایز نگه داشته شوند و ماهیت و عملکرد متفاوتی داشته باشند(بند ۱۱۲ شرح مواد مسئولیت کشورها). علاوه بر این، هیچ تقارن تامی بین آنها وجود ندارد، زیرا اجماع خاصی وجود دارد که همه قواعد آمره، تعهدات عامالشمول هستند، در حالی که عکس آن همیشه صادق نیست (از جمله، گایا در ۵۶ و تامس در ۳۱۰ را ببینید). احساس سردرگمی در استدلال دیوان در بند ۲۷۹ بارز میشود که در آن از «ویژگی و اهمیت حقوق و تعهدات مربوط»، مجموعهای از تعهدات را برای «همه کشورها» استنباط کرده است. همچنین با توجه به شباهت با حکم مندرج در رای بارسلونا ترکشن به نظر میرسد، این عبارت به مفهوم تعهدات عامالشمول اشاره دارد. علاوه بر این، این تقریبا مشابه آن چیزی است که در نظریه مشورتی دیوار حائل در سال ۲۰۰۴ (بند ۱۵۹) برای توجیه تعهدات مربوط به همه کشورها ناشی از ساخت دیوار در سرزمینهای اشغالی فلسطین استفاده شده است. با این حال، پیامدهای ناشی از تعهدات موجود بر «همه کشورها» با موارد مندرج در ماده ۴۱ از مواد کمیسیون حقوق بینالملل راجع به مسئولیت کشورها که به پیامدهای نقض جدی یک تعهد ناشی از یک قاعده آمره پرداخته، مطابقت دارد. این ماده در قسمتهای مربوط خود اشعار میدارد:«۱ـ کشورها باید برای پایان بخشیدن به هر گونه نقض جدی […] از طریق تدابیر قانونی با یکدیگر همکاری کنند. ۲ـ هیچ کشوری نباید وضعیتی را که در اثر نقض جدی […] ایجاد شده است، قانونی محسوب نماید و نباید برای حفظ آن وضعیت کمک یا مساعدتی ارائه نماید […]». همانطور که واضح است، تقریبا تمام عواقب حقوقی مشخصشده توسط دیوان در بند ۲۷۹ نظریه مشورتی انعکاسدهنده موارد مندرج در ماده ۴۱ است. تنها «مورد اضافه شده» در جمله پایانی است که دیوان بیان نمود «همه کشورها طرف کنوانسیون چهارم ژنو موظفاند […] از پایبندی اسرائیل به حقوق بینالملل بشردوستانه که در آن کنوانسیون گنجانده شده است، اطمینان حاصل کنند».
در واقع، قضات قبلا در نظریه مشورتی ـ برای اولینبار با این عبارات صریح ـ گفته بودند که «در موارد اشغال خارجی مانند این قضیه، حق تعیین سرنوشت یک قاعده آمره حقوق بینالملل است»(بند ۲۳۳ نظریه مشورتی). با این حال – و جدای از عبارات عجیب و غریب (چرا دیوان تصریح کرد که حق تعیین سرنوشت یک قاعده آمره «در قضایای اشغال خارجی» است؟ آیا این بدان معنی است که این قاعده زمانی که بنابر شرایط حقوقی سرزمینی اشغال نشده باشد، خصلت آمره خود را از دست میدهد؟) – این دوباره عدم قطعیتهایی را ایجاد میکند: آیا پیامدهای حقوقی فوقالذکر برای سایر کشورها از ماهیت آمره قاعده(های) حاوی تعهداتی ناشی میشود که به طور جدی توسط اسرائیل نقض شده است (همانطور که میتوان به درستی نتیجهگیری کرد)؟ یا منحصرا از ویژگی جمعی آن تعهدات ناشی می شوند؟ یا از هر دو؟ خواننده تا حدودی متحیر میماند. همانطور که به درستی قاضی گومز روبلدو(Gomez Robledo) در نظریه جداگانه خود اشاره کرده است، «این دقیقا پیامدهای حقوقی نقض حق تعیین سرنوشت است که ادعا میشود که به عنوان یک قاعده در سلسله مراتب بالاتر مورد شناسایی قرار گرفته، نه این که واقعیت چنین باشد که اینها تعهداتی عامالشمولاند که به این ترتیب موجب التزام میگردند اما قواعد آمره را ایجاد نمیکنند. به همین دلیل است که حتی اگر چه هنوز به نظر میرسد دیوان در این [نظریه مشورتی] تا حدی در این زمینه عقبنشینی نموده، یک گام اساسی به پیش برداشته است»(بند ۲۵). قاضی تلادی نیز نظریهای مشابه اما بیشتر انتقادی داشت. او به رویکرد «دو سویه» و «مشکوک» اتخاذشده توسط دیوان اشاره داشته و انتخاب آن در عدم همراهی با برداشت غالب از حقوق را به عنوان «بیاعتنایی که در خور دیوان عدالت نیست، تعریف کرد»(بند ۲۸-۲۹). در عوض، دیدگاههای متفاوتی ارائه شده است. نظریه قاضی کلیولند(Clevland)، با توجه به حق تعیین سرنوشت بیان شد که در آن گفته شده «[این] ویژگی عامالشمول قواعد به عنوان «نگرانی همه کشورها» است [و نه ماهیت آمره آنها] که تشخیص دیوان در مورد مسئولیتهای کشورها را اعلام داشته است»(بند ۳۴-۳۵) و دیدگاه دیگر توسط قاضی سلام(Salam)، رئیس دیوان، ارائه شده که طبق آن «تعهداتی که اسرائیل نقض کرده شامل تعهدات عامالشمول […] است که مستلزم «تعهدات حقوقی خاص» برای سایر کشورها مطابق با حقوق بینالملل عرفی است، همانطور که در ماده ۴۱ [مواد مسئولیت کشورها] منعکس شده است»(بند ۴۴). جالب توجه این که اظهارات مکتوب ارائهشده توسط برخی از کشورها نیز درجهای از عدم اطمینان را در مورد عملکرد متفاوت این دو مفهوم نشان میدهد: برخی (مانند عربستان سعودی و قطر) معتقد بودند که پیامدهای حقوقی برای سایر کشورها ناشی از ماهیت آمره قواعد نقض شده است. برخی دیگر (مانند امارات متحده عربی و فرانسه) از ماهیت جمعی تعهدات نقضشده و دیگران (مانند شیلی و لبنان) هر دو ویژگی را ذکر کردند.
در این مورد باید متوجه بود که دیوان حق تعیین سرنوشت را به عنوان یک قاعده آمره تشخیص داده و نه ممنوعیت تصرف سرزمین با استفاده از زور را. بر عکس، اعلام شده است که هم حق تعیین سرنوشت و هم ممنوعیت تصرف سرزمین با استفاده از زور تعهدات عامالشمول هستند(بند ۲۴۷ نظریه مشورتی). بنابراین باز هم یک احساس ابهام شکل میگیرد. این نباید نادیده گرفته شود، زیرا در قضایای مربوط به تعهدات جمعی در قواعد حقوق بینالملل بدون ماهیت اجباری مانند ممنوعیت تصرف سرزمین با زور، لزوم تعیین این که عواقب حقوقی ناشی از آن برای سایر کشورها از کجا نشئت گرفته، بسیار بیربط است. علاوه بر این، تعهدات یک دایره باریکتر (و متعددتر) را نسبت به هنجارها تشکیل میدهند و احتمالا دیوان باید اولی را که در این قضیه در خطر بود، بهتر تعریف مینمود. موضوع دیگری که تا حدودی هر فردی را دچار ابهام میسازد، این است که ماده ۴۱ مواد مسئولیت کشورها از نقض جدی تعهدات ناشی از قواعد آمره سخن میگوید و اصطلاح «جدی» با توجه به مقیاس یا ماهیت (شرح مواد مسئولیت کشورها، بند ۱۱۰) و شمولیت آنها به «نقض عمده یا سیستماتیک توسط کشور مسئول در انجام تعهد» باز میگردد(بند ۲ ماده ۴۰، مواد مسئولیت کشورها). با فرض این که دیوان در واقع حداقل به برخی از قواعد مشخص شده در مواد مسئولیت کشورها متوسل شده، ممکن است این تصور ایجاد شود که با توجه به اشغال طولانیمدت سرزمین فلسطین توسط اسرائیل(بند ۱۰۴-۱۱۰ نظریه مشورتی)، نقض حق تعیین سرنوشت مردم فلسطین، ممکن است وصف سیستماتیک را داشته باشد(همان، بند ۲۴۳) یا این که با توجه به اثرات مخرب سیاستها و اقدامات اسرائیل در سرزمینهای اشغالی(همان، بند ۱۱۱-۱۵۶، ۱۸۰-۲۲۹ و ۲۴۳)، نقض حق فلسطینیان برای تعیین سرنوشت توسط اسرائیل فاحش است. با وجود این، دیوان در سراسر نظریه مشورتی هرگز به ماده ۴۱ (و به طور کلی مواد مسئولیت کشورها) اشاره نکرده و همچنین در مورد ویژگی «جدی بودن» نقضهای اسرائیل توضیحی نداده است. در نهایت، این تلفیق یک بار دیگر در بند ۲۸۰ که به پیامدهای اعمال متخلفانه بینالمللی اسرائیل در ملل متحد میپردازد، مورد تایید قرار میگیرد. در اینجا دیوان «با توجه به نقض جدی تعهدات عامالشمول حقوق بینالملل» و کمی فراتر، «در نگاهی به ماهیت و اهمیت تعهدات عامالشمول مربوط به حضور غیرقانونی اسرائیل در سرزمینهای اشغالی» تکلیف به عدم رسمیت شناختن سازمانهای بینالمللی و به ویژه ملل متحد را استنباط نموده است.
نتیجهگیری
به نظر من، نظریه مشورتی ۱۹ جولای ۲۰۲۴ نشاندهنده گامی به عقب در روند روشن ساختن دامنه، عملکرد و تاثیر متقابل دو مفهوم کلیدی حقوق بینالملل مدرن یعنی تعهدات عامالشمول و قواعد آمره در رابطه با مسئولیت است. صدور چنین نظریه مشورتی قابل توجهی فرصت خوبی برای دیوان در چارچوببندی بهتر این مفاهیم بود. در عوض، بدون در نظر داشتن ضرورت اتخاذ یک ادبیات جامع برای وفق دادن نظریات مختلف قضات، استدلال راجع به یافتن پیامدهای حقوقی اعمال متخلفانه بینالمللی اسرائیل در سرزمینهای اشغالی فلسطین برای سایر کشورها، سوالات بیشتری را ایجاد مینماید.
نخست این که تعهدات عامالشمول در ابتدا و قبل از هر چیز در سطح شکلی (آیین دادرسی) تاثیر میگذارد و در نفس خود باعث ایجاد تعهدات ماهوی جدید برای سایر کشورها نمیگردد. بنابراین دیوان باید در مورد گرایش صلاحیتیاش در مورد جایگاه حقوقی در موضوعات ترافعی رویه خود را دنبال کند. دوم این که تا آنجا که به قواعد آمره مرتبط است، پسندیدهتر این خواهد بود که دیوان عملکرد آنها را در دامنه مسئولیت کشور بهتر نمایان سازد و به این منظور و به خاطر اطمینان حقوقی، با روشی سیستماتیکتر به موضوع مسئولیت بینالمللی کشورها بپردازد. در نهایت، به رسمیت شناختن روشن رابطه دو سویه میان تعهدات عام الشمول و قواعد آمره در قضایای آینده نیز پر اهمیت خواهد بود.[۲]
[۱] https://www.ejiltalk.org/obligations-erga-omnes-norms-of-jus-cogens-and-legal-consequences-for-other-states-in-the-icj-palestine-advisory-opinion/?utm_source=mailpoet&utm_medium=email&utm_campaign=ejil-talk-newsletter-post-title_2 / August 26, 2024
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)