نمایندگی افغانستان نزد دیوان بین¬المللی دادگستری[۱]
Seyfullah Hasar
مترجم: کیان بیگلربیگی
دانشجوی دکتری حقوق بین¬الملل دانشگاه تهران
ویراستار علمی: دکتر رضوان باقرزاده
عضو هیئت علمی دانشگاه بوعلی سینا، همدان
مقدمه
در ۲۵ سپتامبر ۲۰۲۴، در حاشیه نشست [هیئت¬های] عالی‌رتبه مجمع عمومی سازمان ملل متحد کانادا، استرالیا، آلمان و هلند اعلام کردند که به ¬دلیل نقض‌های متعدد کنوانسیون امحای کلیه اشکال تبعیض علیه زنان(CEDAW) توسط طالبان، علیه افغانستان گام¬های جدی برخواهند داشت. روز بعد، ۲۲ کشور دیگر با صدور بیانیه‌ای به آن چهار کشور پیوستند و از اقدام آن¬ها «ذیل ماده ۲۹ کنوانسیون «امحای کلیه اشکال تبعیض علیه زنان» حمایت کردند. ماده ۲۹ این کنوانسیون مقرر می¬دارد کشورهای عضو در صورت عدم حل اختلاف از طریق مذاکره، به داوری روی آورند. با این¬حال، «اگر ظرف شش ماه از تاریخ درخواست داوری، طرفین نتوانند درباره سازمان‌دهی داوری به توافق برسند»، می‌توانند اختلاف را به دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ) ارجاع دهند. این موضوع پرسشی را مطرح می‌کند که آیا طالبان که از زمان به قدرت رسیدن در افغانستان پس از یک جنگ داخلی طولانی توسط هیچ کشوری رسما به‌عنوان حکومت(government) افغانستان به رسمیت شناخته نشده است، می‌تواند به‌عنوان حکومت آن کشور، افغانستان را نزد محکمه داوری و یا نهایتا دیوان بین‌المللی دادگستری نمایندگی نماید یا خیر. در این مطلب، به‌طور خاص به این پرسش پرداخته خواهد شد و کایرا ویگارد(Kyra Wigard) نیز در مطلب اخیر خود به جنبه‌های قضایی و پیامدهای کلی این ابتکار پرداخته است.
چگونگی حل مسئله توسط شعبه دوم مقدماتی دیوان کیفری بین‌المللی
شعبه دوم مقدماتی دیوان کیفری بین‌المللی (ICC) قبلا با پرسشی مشابه مواجه شده بود؛ زمانی که دادستان در تاریخ ۲۷ سپتامبر ۲۰۲۱ درخواست نمود تا با توجه به تغییر شرایط در افغانستان پس از به قدرت رسیدن طالبان، مجوز از سرگیری تحقیقات در این کشور را صادر کند. مطابق تصمیم شعبه مقدماتی برای رسیدگی به درخواست دادستانی، شعبه باید نظریات کشور مربوط را دریافت کند و ناگزیر بدین پرسش بپردازد:«این ¬که کدام نهاد از تاریخ ۱۵ آگوست ۲۰۲۱، به واقع مقامات دولتی افغانستان را تشکیل می¬دهد»(بند ۱۶).
اما [پرداختن به] این پرسش برای شعبه دشوار بود؛ چرا که مرتبط به «موضوعات پیچیده حقوق بین‌الملل و حقوق اساسی» بود که پرداختن به آن از طریق ادعاهای کلی و بدون پشتوانه مناسب نیست. از این¬رو، شعبه تلاش نمود تا این پرسش را به‌طور کامل دور بزند و مدعی شد که این موضوع خارج از «حیطه صلاحدید» آن است و به‌ویژه به سرعت تغییرات مرتبط اشاره کرد که «حاشیه‌ای وسیع از عدم قطعیت» را در مورد مسائل حقوقی آن¬ها باقی گذاشته است(بند ۱۸). بنابراین شعبه تصمیم گرفت که برای پاسخ به این پرسش، «باید اطلاعات موثق و به‌روزرسانی‌شده‌ای» را از دبیرکل سازمان ملل متحد و دفتر مجمع کشورهای عضو، به¬¬واسطه وظایف سازمانی بر عهده این مراجع، دریافت کند(بند ۱۹).
رویکرد اتخاذ شده توسط شعبه تا حد زیادی تفسیر پاولوپولوس(Pavlopoulos) از تصمیمات نهادهای قضایی بین‌المللی در مسائل مشابه را تایید می‌کند؛ مسائلی که بیشتر در زمینه رسیدگی‌های داوری سرمایه‌گذاری با مشارکت ونزوئلا به¬وجود آمده‌اند. پاولوپولوس بر این باور است که به¬جای تلاش برای تعیین هویت حکومت یک کشور، نهادهای قضایی تا حد امکان سعی می‌کنند از حل چنین اختلافاتی پرهیز کنند و این کار را به روش‌های مختلف از جمله «ارجاع کامل به تصمیم یک نهاد دیگر…، چه این تصمیم بر اساس شناسایی حکومت یک کشور و چه بر مبنای ملاحظات دیگری باشد»، انجام دهند.
با این¬ حال، این تلاش شعبه مفید واقع نشد؛ چرا که پاسخ‌هایی که از نهادهای مورد ارجاع دریافت شد، رضایت‌بخش نبود. دفتر مجمع کشورهای عضو به سادگی اعلام کرد که «به ¬دلیل ماهیت و وظایف خود، اطلاعات مورد درخواست را در اختیار ندارد». مشاور حقوقی سازمان ملل متحد نیز تاکید کرد که «دبیرکل و دبیرخانه سازمان ملل متحد به طور کلی، در امر شناسایی حکومت¬ها دخالت نمی‌کنند و این امر را به کشورهای عضو واگذار می‌نمایند».
بنابراین شعبه خود را مجبور دانست، برای پرهیز از سکوت در مورد یک خلا حقوقی(non liquet) به این پرسش پاسخ دهد(بند ۱۴). شعبه در ابتدا در ارزیابی وضعیت طالبان، اشاره کرد که «تغییر حکومت¬ها تاثیری بر تداوم کشورها ندارد» و افزود که در واقع رویه دیوان کیفری بین‌المللی این بوده است که ارتباطات خود «با کشورها را بر اساس تغییرات حکومت¬ها» متوقف نکند و به عنوان مثال، به وضعیت‌های مالی و دارفور سودان اشاره کرد. در حمایت از این ادعا، به قضایای دیوان بین‌المللی دادگستری در مورد نیجر(۲۰۱۰) و میانمار(۲۰۲۱) نیز اشاره نمود که در آن¬ها حکومت¬های جدید توانستند در جریان رسیدگی‌های دیوان، علی¬رغم تغییر قدرت از طریق کودتاهای به جد تقبیح¬شده، نمایندگی کشورهای مربوط خود را بر عهده گیرند(بند ۱۵). بنابراین اگرچه به‌طور صریح بیان نشده، به نظر می‌رسد که شعبه به دکترین سنتی کنترل موثر متکی باشد که طبق آن، موجودیتی که کنترل موثر بر کشور را دارد، به عنوان حکومت آن کشور طبق حقوق بین‌الملل شناخته می‌شود، صرف ¬نظر از این ¬که چگونه از طریق کودتا یا جنگ داخلی به قدرت رسیده باشد.
با این¬ حال، شعبه نه¬تنها به ¬دنبال تعیین هویت حکومت¬ افغانستان بود بلکه تلاش نمود تا مشخص کند که برای اهداف خاص رسیدگی‌های پیش¬روی دیوان، چه نهادی باید از طرف افغانستان مورد خطاب قرار گیرد. شعبه چنین ملاحظه کرد که نظریات افغانستان «در چارچوب اصل [صلاحیت] تکمیلی درخواست می‌شود؛ بنابراین هر حکومتی که در حال حاضر در راس قدرت باشد، مرجع مرتبطی است که باید به دیوان اطلاع دهد که آیا آن کشور «در حال تحقیق است یا قبلا تحقیقاتی را درباره اتباع خود یا دیگر افراد تحت صلاحیت خود در ارتباط با اعمال کیفری ادعاشده انجام داده است یا خیر»(بند ۱۶). به¬ عبارت دیگر، برقراری ارتباط با نهاد دارای کنترل موثر، برای اهداف خاص رسیدگی نیز انتخاب مناسبی بود.
همچنین شعبه تلاش کرد تا وزن عدم شناسایی طالبان را به حداقل برساند. این شعبه اشاره کرد که اگرچه هیچ کشوری به طور رسمی طالبان را به عنوان حکومت افغانستان به رسمیت نشناخته است، «چندین کشور، سازمان ملل متحد و سایر سازمان‌های بین‌المللی با آن¬ها تعامل، گفت‌وگو و همکاری کرده‌اند» و در موارد متعددی به طور رسمی از آن¬ها به عنوان «مقامات دوفاکتوی افغانستان» یا «حکومت دوفاکتوی افغانستان» یاد کرده‌اند و در نتیجه، اعضای این گروه را به عنوان طرف‌های گفت‌وگوی افغانستان در نظر گرفته‌اند(بند ۱۷).
در نتیجه، [شعبه] از افغانستان دعوت کرد تا در مورد درخواست دادستان برای از سرگیری تحقیقات، نظریات خود را ارائه دهد و به «دبیرخانه دستور داد تا این رای را به مقامات فعلی نماینده افغانستان» که همان طالبان هستند، ابلاغ کند(بند ۱۹). با این¬حال، باید توجه داشت که این امر دشواری‌های ارتباط با مقامات دوفاکتو را در چنین شرایطی به دلیل موانع شکلی برجسته کرد؛ زیرا طبق قانون قابل اعمال، دبیرخانه باید این دستور را «برای انتقال به مقامات صلاحیت‌دار افغانستان»، به سفارت افغانستان در لاهه ارسال می‌کرد که همچنان تحت کنترل دیپلمات‌های منصوب حکومت برکنار شده بود.
چگونگی حل مسئله توسط دیوان بین‌المللی دادگستری
معیارهای عموما پذیرفته‌شده برای آن ¬که نهادی به عنوان حکومت¬ یک کشور شناخته شود، توانایی آن نهاد در اعمال کنترل موثر بر جمعیت و قلمرو آن کشور است. بر اساس این معیارها، طالبان به‌طور قطع می‌تواند به عنوان حکومت¬ افغانستان در نظر گرفته شود. البته رویه اخیر برخی کشورها مواردی چالش‌برانگیز را در برابر این دیدگاه سنتی ایجاد کرده است؛ به‌گونه‌ای که حکومت¬¬های منتخب دموکراتیک که از طریق روش‌های غیرقانونی از اعمال قدرت در کشور خود بازمانده‌اند، همچنان از سوی جامعه بین‌المللی به رسمیت شناخته¬ شده و توانسته‌اند کشور خود را در روابط بین‌المللی نمایندگی کنند. از جمله این موارد شناخته‌شده می‌توان به هاییتی، سیرالئون و گامبیا اشاره کرد. اما در مورد افغانستان هیچ گزینه به¬ طور بین¬المللی شناسایی شده¬ای به¬ جای طالبان وجود ندارد. این واقعیت که هیچ کشوری به طور رسمی طالبان را به عنوان حکومت¬ افغانستان شناسایی نکرده است، لزوما به معنای آن نیست که جامعه بین‌المللی در کل، وضعیت حکومتی طالبان را رد کرده است. شناسایی لزوما نباید به‌طور صریح انجام شود و می‌تواند از نحوه تعامل با نهاد مربوط استنباط شود. [بنابراین] یافته‌های شعبه دوم مقدماتی دیوان کیفری بین‌المللی که کشورها طالبان را به عنوان «طرف‌های گفت‌وگوی افغانستان» در نظر گرفته‌اند، اهمیت خاصی دارد.
اما کشورهای مختلف به شیوه‌هایی فراتر از آنچه شعبه مقدماتی اشاره کرده، با طالبان تعامل داشتند. همان‌طور که در مقاله اخیر خود درباره شناسایی طالبان نشان داده‌ام، برخی کشورها با طالبان موافقت نامه‌های دوجانبه منعقد کرده و روابط دیپلماتیک از جمله با اعتباربخشی به دیپلمات‌های آن برقرار کرده‌اند. در حالی¬ که طبق حقوق بین¬الملل، این نوع روابط معمولا تنها برای حکومت¬های [رسمی] محفوظ است. کشورهایی که چنین روابطی را با طالبان برقرار کرده¬اند، شامل آن¬هایی نیز می¬شود که علنا اعلام نموده‌اند که تا زمانی که طالبان شرایطی مانند تشکیل حکومت فراگیر و احترام به حقوق بشر به ویژه حقوق زنان را رعایت نکند، آن را به عنوان حکومت¬ افغانستان شناسایی نخواهند کرد. برخی از آن¬ها نیز با اعلامیه‌های مشخص یا بیانیه‌های بعدی روشن کرده‌اند که برقراری روابط دیپلماتیک با طالبان به معنای شناسایی نیست. با این ¬حال، اهمیت این «عدم شناسایی» فرضی، اگر نگوییم به کلی از بین رفته، به شدت کمرنگ شده است؛ چرا که این کشورها در عمل طالبان را به‌عنوان حکومت¬ افغانستان تلقی کرده‌اند. در واقع، بیانیه مشترک یادشده ۲۶ کشور که از اقدام علیه طالبان ذیل کنوانسیون امحای کلیه اشکال تبعیض علیه زنان حمایت می‌کرد، به نظر می‌رسد عدم شناسایی طالبان توسط این کشورها را به حوزه سیاست محدود کرده باشد:«این اقدام بدون تاثیر بر موضع قاطع ما است که ما مقامات دوفاکتوی طالبان را به عنوان نمایندگی قانونی مردم افغانستان از نظر سیاسی به رسمیت نمی‌شناسیم». این بیانیه شناسایی «سیاسی» به‌عنوان «نمایندگی مشروع مردم افغانستان» را از طالبان دریغ کرده است و نه شناسایی حقوقی به عنوان حکومت¬ افغانستان (برای توضیح درباره این عبارت-پردازی، نک. تحلیل تالمون). از این ¬رو، بعید است بتوان چنین استدلال کرد که با خودداری از شناسایی رسمی طالبان یا با جلوگیری از نمایندگی آن در مجمع عمومی سازمان ملل متحد، جامعه بین‌المللی در کل قصد داشت وضعیت حکومتی طالبان را انکار کند.
به هر روی، نه¬تنها به این دلیل که طالبان به عنوان حکومت¬ افغانستان شناخته می‌شود بلکه همچنین اکیدا به¬منظور رسیدگی¬های احتمالی مربوط به مسئولیت بین‌المللی افغانستان، طالبان از ظرفیت حقوقی لازم برای نمایندگی افغانستان برخوردار خواهد بود. این امر به این دلیل است که اقدامات طالبان می‌تواند به عنوان «حکومت¬ رسمی دوفاکتو» افغانستان به این کشور نسبت داده شود؛ همان‌گونه که در شرح پیش‌نویس مواد کمیسیون حقوق بین‌الملل درباره مسئولیت کشورها در قبال اعمال متخلفانه بین‌المللی آمده است و در ادامه توضیح داده خواهد شد. هر چند که یقینا چنین رویکرد متکی به شرایط یا معطوف به هدفی ممکن است به چندپارگی مسئله وضعیت حکومتی منجر شود، اما ممکن است مراجع قضایی این رویکرد را ترجیح دهند؛ زیرا از انتقادات احتمالی در قبال اتخاذ تصمیمی جامع در خصوص شناسایی حکومت یک کشور با آثاری فراتر از رسیدگی‌های مورد نظر جلوگیری می‌کند. همین اکراه مراجع قضایی در تصمیم‌گیری درباره هویت حکومت¬ یک کشور در موارد بحث‌برانگیز، بیانگر آن است که چنین روشی، در صورت امکان، برای آن¬ها مطلوب‌تر خواهد بود. در واقع، شعبه دوم مقدماتی دیوان کیفری بین‌المللی، همان‌طور که پیش‌تر ذکر شد، با توجه به اهداف رسیدگی‌ها نزد خود نیز به آن ارزیابی دست زد.
در مورد این¬ که چرا اقدامات طالبان می‌تواند به افغانستان نسبت داده شود، در شرح ماده ۹ پیش‌نویس مواد [کنواسیون مسئولیت کشورها در قبال اعمال متخلفانه بین‌المللی] آمده است که «یک حکومت¬ رسمی دوفاکتو … خود بخشی از دستگاه کشور است» و رفتار ارکان آن «تحت پوشش ماده ۴» قرار می‌گیرد که قاعده اساسی انتساب را برای اهداف مسئولیت کشور بیان می‌کند. به همین ترتیب، شرح ماده ۱۰ بیان می‌کند که برای اهداف مسئولیت کشور، «غیرضروری و نامطلوب است که یک حکومت¬ جدید یا یک کشور جدید را به ¬دلیل مشروعیت یا عدم مشروعیت منشا آن از مسئولیت در قبال رفتار کارکنانش معاف دانست». بنابراین بر اساس این شرح، طالبان به عنوان حکومت¬ دوفاکتو، صرف ¬نظر از عدم شناسایی توسط برخی دیگر از کشورها یا نامشروع بودن منشا آن، می‌تواند افغانستان را دست¬کم با اهداف مسئولیت کشور نمایندگی کند.
در واقع، بیانیه مشترک ۲۶ کشور که پیش‌تر ذکر شد، این نتیجه‌گیری را در رویه کشورها تایید می‌کند:«ما تاکید می‌کنیم که مقامات دوفاکتوی طالبان همچنان مسئول پای‌بندی و اجرای تعهدات حقوقی بین‌المللی افغانستان از جمله حذف تبعیض علیه زنان و دختران طبق کنوانسیون امحای کلیه اشکال تبعیض علیه زنان هستند». مقاله پیشین من به اظهارات دیگری از برخی کشورهای دیگر و سازمان‌های بین‌المللی اشاره می‌کند که به طور صریح یا ضمنی به همین معنا بوده است.
تا آن‌جا که می‌دانم، تنها دیدگاه صریحی که با ایده مسئول دانستن طالبان در قبال تعهدات بین‌المللی افغانستان مخالفت کرده، از سوی نماینده ایالات متحد در جریان نشست شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد ارائه شده است. این نماینده چنین بیان داشت:«به‌طور کلی تنها کشورها دارای تعهدات تحت حقوق بین‌الملل بشر هستند. بنابراین ارجاعات پیش‌نویس قطعنامه به نقض حقوق بشر توسط بازیگران غیردولتی نباید به‌گونه‌ای تفسیر شود که گویا این بازیگران چنین تعهداتی دارند. با وجود این، ایالات متحده متعهد به تقویت قابلیت انتساب نقض‌های حقوق بشر توسط بازیگران غیردولتی در افغانستان از جمله طالبان است».
هر چند این دیدگاه همچنان طالبان را احتمالا به¬ دلیل کنترل آن بر قلمرو پاسخگو می‌داند، اما آن را به عنوان یک بازیگر غیردولتی و نه به نمایندگی از افغانستان مسئول می‌شمارد. چنین دیدگاهی به نوبه خود می‌تواند بر رسیدگی‌های احتمالی نزد دیوان بین‌المللی دادگستری تاثیرگذار باشد. این دیدگاه نمایندگی افغانستان توسط طالبان را غیرممکن می‌سازد؛ چرا که بر اساس ماده ۳۴ اساسنامه دیوان، «تنها کشورها می‌توانند طرف دعاوی [مطرح] نزد دیوان باشند». با این¬حال، همان‌گونه که اشاره شد، به نظر نمی‌رسد دیدگاه مطرح شده توسط نماینده ایالات متحد در شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد، حمایت بیشتری را از عملکرد کشورها یا دکترین دریافت کرده باشد.
به ¬نظر می‌رسد دلایل بیشتری برای نمایندگی یک کشور توسط مقامات دوفاکتو همچون طالبان در رسیدگی‌های قضایی بین‌المللی به‌ویژه از منظر عملکرد صحیح فرایند قضایی و پای¬بندی به هر گونه تصمیمات صادره، وجود داشته باشد. در این خصوص، گویا ملاحظه مرتبط «پپ» در زمینه داوری‌های سرمایه‌گذاری، در مورد نمایندگی نزد دیوان بین‌المللی دادگستری نیز به همان شکل قابل اعمال باشد. مطابق استدلال او، توجه به این مسئله اهمیت دارد که «کدام حکومت¬ قادر خواهد بود تعهدات ایجاد شده طی رسیدگی را اجرا کند، حقوق کشور را به طور موثر پیاده سازد و تعهدات برخاسته از تصمیمات مرجع داوری اعم از قرارهای شکلی و آرای داوری را انجام دهد».
در نهایت، نمایندگی افغانستان توسط طالبان نزد دیوان بین‌المللی دادگستری با رویکردی که دیوان در قضیه مربوط به تعهدات میانمار طبق کنوانسیون نسل‌زدایی اتخاذ کرده است، سازگار خواهد بود. دیوان به شورای نظامی میانمار اجازه داد تا این کشور را در رسیدگی‌ها نمایندگی کند و تلاش حکومت¬ وحدت ملی متشکل از اعضای منتخب پارلمان برکنار شده در تبعید را برای شرکت در رسیدگی‌ها نادیده گرفت. این امر با وجود آن بود که اعتبارنامه‌های صادر شده توسط شورای نظامی میانمار نیز همانند اعتبارنامه‌های طالبان، از سوی مجمع عمومی سازمان ملل متحد به رسمیت شناخته نشده بود. هر چند دیوان در آن زمان توضیح مناسبی ارائه نکرد، رئیس دیوان در جریان رسیدگی‌های شفاهی که نماینده جدید میانمار منصوب از سوی شورای نظامی برای اوّلین بار در برابر دیوان حضور یافت، خاطرنشان کرد:«طرفین یک دعوای ترافعی نزد دیوان، کشورها [و] نه حکومت¬های خاص هستند». بدین¬سان، دیوان معیار کنترل موثر را هر چند به طور ضمنی برای مسئله نمایندگی میانمار اعمال کرد.
در مجموع [می¬توان گفت] محکمه داوری یا دیوان بین‌المللی دادگستری می‌توانند طالبان را واجد ظرفیت حقوقی برای نمایندگی افغانستان در رسیدگی‌های احتمالی مربوط به مسئولیت افغانستان طبق کنوانسیون امحای کلیه اشکال تبعیض علیه زنان بشمرند.[۲]
[۱] https://www.ejiltalk.org/representation-of-afghanistan-before-the-international-court-of-justice/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)