«کاپ‌ها» به مثابه تابعان نوظهور حقوق بین‌الملل؟
بازاندیشی راجع به شخصیت حقوقی در حکمرانی جهانی[۱]
Sebastián Rioseco & Tejas Rao
مترجم: سیاوش علیزاده
دانش‌آموخته دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبایی
ویراستار علمی: دکتر آناهیتا سیفی
عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی
اجلاس عمومی اعضای(COP) کنوانسیون راجع به تنوع زیستی (CBD) در فصل ۲۰۲۴ در شرایطی آغاز شد که هفته گذشته شانزدهمین کاپ در کلمبیا خاتمه یافت. توجه بخش بسیار گسترده‌ای از جامعه حقوقی بین‌المللی به مباحث مطروح در «کالی» معطوف شد و اینک بر بحث‌های آتی در ارکان حکام کنوانسیون چارچوب ملل متّحد در خصوص تغییرات اقلیمی(UNFCCC) و کنوانسیون ملل متحد برای مبارزه با بیابان‌زایی (UNCCD) تمرکز خواهد کرد. با این حال، محدود کردن فعالیت کاپ‌ها به این بخش از سال نقض غرض جدی خواهد بود، نه تنها لااقل به این دلیل که کاپ‌هایی را که باید در طول سال برگزار شوند، تنزل می‌دهد (کاپ ۱۴ مرتبط با کنوانسیون راجع به گونه‌های مهاجر وحشی در فوریه برگزار شد)، بلکه موجب می‌شود اهمیت کاپ‌ها تنها به چالش‌های زیست‌محیطی مرتبط باشند.
این امر به طور کامل در تضاد با واقعیت است، همان طور که از نسخه‌های پیش‌نویس توافق‌نامه راجع به پاندمی سازمان بهداشت جهانی و کاپ‌های مرتبط با سند الزام‌آور راجع به محدودسازی آلودگی ناشی از پلاستیک که مسئول هدایت مسیر آینده این معاهدات هستند، به اثبات رسیده است. علاوه بر این، توافق‌نامه تنوع زیستی با صلاحیت فراملی (BBNJ Agreement) که اخیرا تصویب شده، به ایجاد کاپی با اختیارات ماهوی و رسمی پرداخته است. در نهایت و ضرورتا، دیوان‌های بین‌المللی با ریزبینی و دقت کامل به بررسی نقش کاپ‌ها پرداخته و در تصمیمات اتخاذی خود قطعنامه‌های صادره آنها را مد نظر قرار می‌دهند. نظریه مشورتی دیوان بین‌المللی حقوق دریاها که اخیرا در خصوص تغییرات اقلیمی صادر شده (در بندهای شماره ۶۹، ۷۷، ۲۱۶)، آخرین موردی است که به این روند نوظهور افزوده شده است.
در این زمینه ، بحث ما این است که کاپ‌ها از حاشیه حقوق بین‌الملل به سمت کانون در حرکت هستند. علاوه بر این، هر چه تاثیر و قدرت کاپ‌ها توسعه یابد، پرسش‌های مهم‌تری در قبال جایگاه این ارکان در حقوق بین‌الملل عام مطرح خواهند شد. این موضوع از تعامل علمی موجود با کاپ‌ها فراتر رفته و ارزیابی این نهادها به عنوان بازیگران حقوقی بالقوه و دارای مسئولیت را نیز شامل می‌شود.
با ترسیم این تحولات در جستار پیش رو امید خواهیم داشت که گفت‌وگوهای گسترده‌تری در این مقوله آغاز گردد. بخش دوم مرور مختصری از پرسش‌هایی است که به رسم معمول از جانب دانشوران راجع به کاپ‌ها مطرح شده است. بخش سوم در باب پرسش‌های نوظهور در خصوص شخصیت حقوقی چنین نهادهایی و پیامدهای آن برای دکترین حقوق بین‌الملل عام است. بخش چهارم در ضمن نتیجه‌گیری به فرصتی که کاپ‌های آتی برای نظارت بر روش‌هایی که این نهادها در آن تقسیم‌بندی‌های حقوق بین‌الملل فعلی را به چالش می‌کشند، تاکید خواهد داشت.
پرسش‌های معمول راجع به کاپ‌ها
جامعه علمی غالبا وقتی به کارکرد کاپ‌ها نظر می‌افکنند که در خصوص مسائل و مشکلات بنیادینی که یکی از این نهادها را ایجاد کرده است به مباحثه می‌پردازند. با این حال، قسمی یا بدنه‌ای از دانشوران هم وجود دارند که به کاپ‌ها و فعالیت‌‌هایشان به عنوان موضوع تحقیقی مستقل متمرکز شده‌اند.
این گروه از دانشوران متمایل به موضوع کاپ‌ها در ابتدا به دو مسئله اشاره می‌کنند. نخستین امر به ماهیت این نهادها باز می‌گردد. رابین آر چرچیل(Robin R. Churchill) و گر اولفستین(Geir Ulfstein)، به صورت شاخصی استدلال می‌کنند که کاپ‌ها «نظام های نهادین مستقلی » را تشکیل می‌دهند. آنها مدعی هستند که کاپ‌ها در دسته‌بندی سنتی سازمان‌های بین‌المللی یا کنفرانس‌های دیپلماتیک نمی‌گنجند ، ولی به نظر می‌آید که به فقره اخیر نزدیک‌ترند . این صورت‌بندی به شدت متقاعدکننده بود، به شکلی که اکثر دانشوران که به این مباحثه پیوسته‌اند، استدلالات خود را بر این مبنا قرار دادند که آیا کاپ‌ها می‌توانند به عنوان سازمان‌های بین‌المللی در نظر گرفته شوند یا خیر.
دومین پرسشی که برخی دانشوران را به وسوسه نوشتن راجع به کاپ‌ها ترغیب کرد، جایگاه یا وضعیت حقوقی – الزام‌آور یا غیرالزام‌آور بودن- ماهیت اجماع عام‌محورِ (کنسانسوس‌محور) تصمیمات صادره از کاپ‌ها است. این امر به فرایند به کار رفته از طرف کاپ‌ها برای تصویب تصمیماتشان و روشی که در آن فرایند مذکور بر رضایت کشورها به عنوان بنیان قانون گذاری بین‌المللی تاثیر می‌گذارد، مرتبط است.
در خصوص جایگاه تصمیمات کاپ‌ها برخی آرا خواستار دوری جستن از دوگانه الزام‌آور در مقابل غیرالزام‌آور و تمرکز بر مولفه‌های دیگر است. برای مثال، خانم یوتا برونه(Jutta Brunnée) بر اساس رویکرد تعاملی قانون‌گذاری خود به نفع یک جایگاه حقوقی بالقوه برای برخی تصمیمات کاپ به بحث می‌پردازد. خانم انکوس ویرزیما(Anecoos Wiersema) نیز به همین ترتیب به نقش تفسیری که تصمیمات کاپ‌ها ایفا می‌کنند، اشاره دارد و مدعی است که اهمیت تصمیمات کاپ‌ها صرفا در مورد مقررات معاهده مربوط قابل ارزیابی است.
اکثر ادبیات حقوقی با محوریت کاپ‌ها حول این دو موضوع می‌چرخد : ماهیت و وضعیت حقوقی تصمیمات صادره از کاپ‌ها. در بخش زیر به تشریح و طرح مسائل نوظهور در پرتو تحولات بین‌المللی اخیر خواهیم پرداخت.
پرسش‌های نوپدید راجع به شخصیت حقوقی کاپ‌ها
استقلال نفوذ فزاینده کاپ‌ها در شکل‌دهی به خط مشی محیط زیست بین‌المللی این احتمال را افزایش می‌دهد که بتوانند به شکل تابعان قابل تشخیص حقوق بین‌الملل تکامل یافته و مفاهیم سنتی راجع به شخصیت حقوقی بین‌المللی را به چالش بکشند. برای نمونه اجلاس اعضای کنوانسیون چارچوب ملل متحد راجع به تغییرات اقلیمی با تصویب توافق‌نامه پاریس ۲۰۱۵ درجه‌ای از استقلال را به رخ کشید که ورای اجرای صرف معاهده است. این سطح از هنجارسازی حاکی از آن است که پویایی معمولا با موجودیت‌های دارای شخصیت حقوقی است. به همین ترتیب، همان طور که از تصویب سند چارچوب تنوع زیستی جهانیِ کومینگ-مونترال در اجلاس اعضای سال ۲۰۱۵ مشهود است، اجلاس اعضای کنوانسیون تنوع زیستی نقش رو به گسترشی از خود نشان داد که حاکی از ظرفیت اجلاس اعضا برای تعیین اهداف و شکل‌دهی به خط مشی‌های محیط زیست بین‌المللی است. پیامدهای شناسایی اجلاس‌های اعضا با برخورداری از نوعی شخصیت حقوقی قابل تامل و بنیادی خواهد بود. چنین شناسایی می‌تواند به کاپ‌ها استقلال بیشتری در روابط بین‌المللی داده و به صورت بالقوه به آنها جواز مشارکت در حل اختلافات یا حتی تقبل مسئولیت اقدامات خود را اعطا کند.
محدوده اختیارات اجلاس اعضا مقوله جدل‌آفرین دیگری برای بررسی است؛ به ویژه از آن جایی که معاهدات جدیدی مانند توافق‌نامه تنوع زیستی فراملی، قدرت وسیعی در اختیار اجلاس اعضای خود نهاده است. توافق‌نامه مذکور نمونه برجسته‌ای از افزایش اختیارات اجلاس اعضا را به نمایش می‌گذارد که آن را قادر می‌سازد تا در صورت عدم دستیابی به وفاق عام در مورد ایجاد مناطق حمایت‌شده دریایی (MPAs) به جهت نیل به تصمیم الزام‌آور برای تمامی کشورهای عضو، مشروط به انصراف محدود از برخی مقررات، به اکثریت آرا مراجعه کند(ماده ۲۳). روش « انصراف » در معاهدات پیشین محیط زیست وجود دارد اما وضع محدودیت‌ها امری است بدیع، مشعر بر عزیمت از تفاهم متعارَف از ارکان معاهداتی به مثابه ماهیت تسهیل گر یا مشورتی این موجودیت‌ها. به علاوه، توافق تنوع زیستی فراملی، اختیار درخواست نظریه مشورتی از دیوان بین‌المللی حقوق دریاها را نیز به اجلاس اعضای خود اعطا کرده است(ماده ۴۷). اختیار درخواست نظریه مشورتی ، اجلاس اعضا را در موقعیتی برجسته قرار داده است تا با طرح مسائل و پرسش‌ها از این دیوان بر تفسیر و توسعه حقوق بین‌الملل مرتبط با محیط زیست دریایی تاثیر گذارد و شواهد بیشتری از دامنه اختیارات گسترده‌تر آن ارائه می‌دهد.
این امر که اجلاس اعضا وفق قواعد حقوق بین‌الملل واجد حقوقی هستند نیز پیوند نزدیکی با مسائل پیرامون شخصیت حقوقی دارد. در حالی که به نظر می‌رسد برخی توافقات مانند توافق‌نامه تنوع زیستی فراملی برخی اختیارات را به اجلاس اعضای خود اعطا کرده است، هنوز مشخص نیست که این حقوق در مفهوم حقوقی بین‌المللی «حقوق» قانونی و واقعی یا صرفا اختیارات تفویضی از سوی یک کشور عضو است . اگر بپذیریم که کاپ‌ها بتوانند از حقوق برخوردار شوند باید تعهدات و مسئولیت‌های متناظر با این حقوق را نیز مد نظر قرار دهیم. این قسم تعهدات و مسئولیت‌ها می‌تواند مرهون معاهده مادر، کشور عضو یا حتی جامعه بین‌المللی وسیع‌تری باشد. برای مثال، به نظر می‌رسد اجلاس اعضای کنوانسیون ملل متحد برای مبارزه با بیابان‌زایی باید به عنوان تعهدی جهت توسعه هم‌افزایی با سایر کنوانسیون‌های ریو (تنوع زیستی و کنوانسیون چارچوب ملل متحد راجع به تغییرات اقلیمی) در رسیدگی به پیوند تخریب زمین و تغییرات آب و هوایی در نظر گرفته شود. به ظاهر ابتکار Rio Trio به پیشبرد این فرض بیشتر کمک می‌کند. شناسایی حقوق و تعهدات برای اجلاس اعضا می‌تواند دارای پیامدهای قابل توجهی برای نظریه حقوق بین‌الملل باشد که به صورت بالقوه نوع جدیدی از ذی‌نفعان و متعهدان نظام حقوق بین‌الملل را ایجاد می‌کند.
در نهایت، همان طور که کاپ‌ها قدرت و نفوذ بیشتری می‌گیرند، مسائل پیرامون پاسخگویی و مسئولیت این موجودیت‌ها نیز قابلیت توجه بیشتری می‌یابد. سازکارهای پاسخ گویی اجلاس‌های اعضا در حقوق بین‌الملل به خوبی بازشناسی معنایی نشده‌اند. قابلیت بررسی قضایی تصمیمات کاپ‌ها، با توجه به تاثیر جهانی آنها، همچنان امری مکتوم است. حقیقت شکست اجلاس اعضای کنوانسیون چارچوب ملل متّحد راجع به تغییرات اقلیمی جهت نیل به پیشرفتی قابل توجه در بازه‌های مشخص زمانی (برای مثال، در طول شرایط ناخوشایند کاپ ۱۵ کوپنهاگ) پرسش‌هایی در این خصوص پیش کشید که کدام تعهدات – اگر اساسا تعهدی وجود دارد- نقض شده است و مسئولیت آن را چه موجودیتی باید بر عهده بگیرد. آیا این مسئولیت ناظر به ریاست کاپ، اعضای کاپ در کلیت خود یا خود کاپ به عنوان موجودیتی مستقل است؟
علاوه بر مسائل فوق، از آن جایی که تعامل کاپ‌ها با بازیگران غیردولتی و بخش خصوصی رو به افزایش می‌گذارد، مسائلی پیرامون پاسخ گویی کاپ‌ها به ذی‌نفعان گسترده فراتر از کشورهای عضو مطرح می‌شود. این حوزه نفوذ رو به توسعه، چالش‌های جدیدی را در بازشناسی و اجرای سازکارهای پاسخ گویی مناسب به همراه دارد.
نتیجه‌گیری
نقش در حال تحول اجلاس‌های اعضا در حقوق بین‌الملل ، استحقاق توجه موشکافانه دانشوران، فعالان و سیاست‌گذاران این حوزه را دارد. همان طور که شاهد برگزاری کاپ‌های کنوانسیون تنوع زیستی، کنوانسیون چارچوب ملل متحد راجع به تغییرات اقلیمی و کنوانسیون ملل متحد برای مبارزه با بیابان‌زایی ۲۰۲۴ هستیم، ناظران باید مراقب نتایج ملموس و اساسی آنها باشند؛ در عین حال باید به این امر هم توجه کنند که چگونه این موجودیت‌ها در حال به چالش کشیدن مفاهیم سنتی شخصیت حقوقی بین‌المللی، حق‌ها و حوزه مسئولیت هستند.
این تحول می‌تواند مستلزم بازنگری در اصول بنیادین حقوق بین‌الملل باشد؛ به طوری که از الگوی دولت‌محور فراتر رفته و توان‌مندی رو به رشد اجلاس اعضا را مد نظر قرار دهد. با پیچیده و حساس‌تر شدن چالش‌های جهانی کشورها برای ایجاد محورها/مراکز تصمیم‌گیری برای مقابله با این چالش‌ها، کنفرانس های طرف‌های معاهده در سال ۲۰۲۴ می‌تواند به عنوان لحظاتی سرنوشت‌ساز در تکامل مستمر این نهادهای تاثیرگذار عمل کنند و آنها را به نقاط کانونی ضروری برای هر شخص علاقه‌مند به تلاقی نظریه حقوق بین‌الملل و حکمرانی جهانی تبدیل نمایند.[۲]
[۱] https://www.ejiltalk.org/cops-as-emerging-subjects-of-international-law-rethinking-legal-personality-in-global-governance/ November 6, 2024
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)