نگاهی کلی به نخستین دستورالعمل نظامی ملل متحد
و ره¬آورد آن برای حقوق بین¬الملل[۱]
Dimitrios Papantoniou
مترجم: موسی کرمی
دانش¬آموخته دکتری حقوق بین¬الملل دانشگاه قم
ویراستار علمی: دکتر سیدمصطفی میرمحمدی
دانشیار حقوق بین¬الملل دانشگاه مفید قم
در سپتامبر ۲۰۲۴، ملل متحد «دستورالعمل نظامی ملل متحد»(UN Military Manual) (زین پس، دستورالعمل) را به¬ عنوان «مرجعی برای راهنماییِ فرماندهان، کارکنان و سربازانِ یگانِ نظامی ملل متحد در آمادگیِ پیش از گسیل [نیرو]، برنامه¬ریزی و انجام ثمربخش(efficient) عملیات¬ها برای اجرای موثر(effective) ماموریت¬های شورای امنیت»(پیش¬گفتار) منتشر ساخت.
دستورالعمل‌های نظامی رایج¬ترین و رسمی¬ترین شیوه رهبران سیاسی و نظامی یک کشور برای تدوین و مخابره دستورات خویش به نیروهای مسلح است. بسیاری از کشورها عمدتا در دستورالعمل‌های نظامیِ ملی خود به عملیات¬ها از منظر حقوق بین¬الملل بشردوستانه می¬پردازند. در پنج سال گذشته، کشورهای پرشماری همچون دانمارک، فرانسه، اَیالات متحده امریکا و نیز دیگر ذی¬نفعان(کمیته بین¬المللی صلیب سرخ، اتحادیه اروپا، دانشکده کارکنان مشترک نیروهای مسلح آرژانتین) در اسناد منتشرشده خود، طیف کاملی از عملیات¬های نظامی از جمله عملیات‌های صلح را مورد توجه قرار داده¬اند.
این فرسته(پست) بر آن است تا با تمرکز بر حقوق بین¬الملل بشردوستانه و نظام حقوق بین‌الملل بشر، ره¬آورد این دستورالعمل برای حقوق بین¬الملل را به ¬منزله سندِ ضروری ملل متحد برای مقامات نظامی، سیاست¬گذاران و برنامه¬ریزیِ عملیات¬های صلح مورد تاکید قرار دهد. نگارنده استدلال خواهد کرد که این دستورالعمل، از رهگذر ارائه راهنماییِ صریح برای همه ذی¬نفعان، عمل به¬ عنوان مبنایِ [اقدام] کشورهای عضو و دیگر ذی¬نفعان جهت پیشبرد آموزش نیروهای خود در رویارویی با چالش¬های جدید و پیشگیری از تکرار تجارب ناخوشایند [گذشته]، به¬¬گونه¬ای سازنده نظامِ حقوقیِ پیچیده [موجود] را مطمح¬ نظر قرار داده است.
نقش دستورالعمل‌های نظامی در حقوق بین¬الملل
حقوق، چه داخلی و چه بین¬المللی، به¬گونه¬ای فزاینده در فعالیت¬های بخش دفاعی موضوعیت و اهمیت پیدا کرده است. دستورالعمل‌های نظامی برای اجرای موفقِ ماموریت¬های نظامی حیاتی هستند. «دستورالعمل پادشاهی بریتانیا در خصوص حقوق مخاصمات مسلحانه»(۱۹۸۴) یادآور می¬شود که فرماندهان نظامی باید حین اجرای عملیات¬ها، مجموعه¬ای گسترده و با پیچیدگیِ فزاینده از [قواعد] حقوقی مربوط به عملیات¬های [نظامی] را مطمح ¬نظر قرار دهند. «دستورالعمل فرانسه راجع ¬به حقوق ناظر بر عملیات نظامی»(۲۰۲۲)، جدای از تبیینِ چگونگیِ تفسیر قواعد حقوقیِ قابل اِعمال بر نیروهای مسلح فرانسه در عملیات¬های داخل و خارج از قلمرو ملی در زمان صلح و درگیری مسلحانه از سوی مقامات فرانسوی برای [طیفی] گسترده¬تر از مخاطبان به¬ عنوان «گونه¬ای تاثیرگذار [بر آن¬ها]» نیز عمل می¬کند. «دستورالعمل وزارت دفاع اَیالات متحده آمریکا در خصوص حقوق جنگ»(روزآمدشده در ۲۰۲۳)، «کد لیِبر»(Liber) را به ¬منزله یکی از الگوهای برجسته خود یادآور می¬شود(ص شش-پنج) و از دستورالعمل‌های پادشاهی بریتانیا، آلمان، استرالیا و کانادا به ¬مثابه اسنادی نام می¬برد که بسیار از آن¬ها بهره-مند شده است.
اهمیت دستورالعمل‌های نظامی به¬ عنوان عناصرِ تشکیل¬دهنده قواعد عرفیِ حقوق بین¬الملل بشردوستانه، در رویه قضایی دادگاه¬های بین¬المللی و داخلی بیان شده است. مصادیق آن عبارتند از دادگاه کیفری بین¬المللی برای یوگسلاوی سابق در قضیه تادیچ(بند ۹۹)؛ دیوان عالی اسرائیل در قضیه «کمیته عمومی ضد شکنجه در اسرائیل و دیگران علیه حکومت اسرائیل و دیگران»(بند ۳۰) و دادگاه ویژه سیرالئون در رای دادگاه تجدید نظر در قضیه «فوفانا»(Fofana)(بند ۳۹۱ به بعد). افزون بر این، کمیته بین¬المللی صلیب سرخ در مطالعه خود راجع ¬به حقوق بین¬الملل بشردوستانه عرفی(جلد ۱، ص سی¬ونه)، به ¬شکلی ویژه به اهمیت دستورالعمل‌های نظامی اشاره می¬کند، زیرا این دستورالعمل‌ها موجد رویه کشورها هستند.
آیا نیازی به دستورالعمل نظامی (جدید) ملل متحد وجود دارد؟
تا زمان انتشار دستورالعمل جدید، اصول و دستورالعمل‌های اساسی برای ارکان نظامی عملیات¬های حفظ صلح ملل متحد چندپاره بودند و تنها می¬شد آنها را در چندین دستورالعمل مربوط به یگان¬ها همچون «دستورالعمل مهندسان نظامی» و دستورالعمل‌های «یگان¬های نیروهای ویژه نظامی»، «یگان¬های پلیس نظامی» و «یگان¬های هوانوردی نظامی» سراغ گرفت. «دستورالعمل گردان پیاده¬نظام ملل متحد» مبنای این دستورالعمل‌ها بود که جدیدترین بازنگری آن در ژانویه ۲۰۲۰ و نزدیک به پنج سال پیش انجام گرفت. افزون بر این، راهنمای حفظ¬ صلح ملل متحد در «مرکز منابع حفظ ¬صلح ملل متحد» برای کشورهای عضو در دسترس و روزآمد است.
همان¬گونه که در دستورالعمل آمده است، ماموریت¬های حفظ¬ صلح پیچیده¬تر شده و با چالش¬های امنیتیِ گوناگونِ توام با تهدیدات نامتقارن مواجه است که شامل این موارد می¬شود: درگیری¬های مسلحانه درون¬دولتی، اقدامات تروریستی، ناآرامی-های داخلی، ارتکاب جنایات خشونت¬بار، جابه‌جایی جمعیت و نقض گسترده حقوق بشر. لزوم سازگارسازیِ عملیات¬های صلح جهت واکنش بهتر به چالش¬های موجود و واقعیات جدید نیز در «پیمان آینده»(Pact for the Future) مورد توجه قرار گرفته است؛ پیمانی که اوایل سپتامبر سال جاری به اتفاق آرا از سوی سران کشورها و حکومت¬ها در مجمع عمومی ملل متحد به تصویب رسید.
در این زمینه، دستورالعمل راهنمای راهبردی، تلاش¬های عملیاتی و فعالیت¬های تاکتیکی لازم برای عملکرد موثر ارکان نظامی عملیات¬های ملل متحد را از سطح راهبردی تا رزمی پوشش می¬دهد. از این¬ رو، فصل¬های ۱ تا ۴ آن بر خط¬مشی¬ها و دستورالعمل‌های راهبردی و عملیاتیِ گوناگونی متمرکز است، در حالی فصل¬های ۵ تا ۹ از شیوه¬ها و ویژگی¬های طرح¬های عملیاتی و رزمی بحث می¬کند.
حاکمیت قانون-حقوق بین¬الملل بشردوستانه-قواعد درگیری-به-کارگیری زور
دستورالعمل در وهله نخست به اساسی¬ترین شکل ممکن، از پایبندی به حاکمیت قانون طرفداری می¬کند؛ یعنی هیچ ¬کس بالاتر از قانون نیست. به علاوه و مطابق با رسالت ماموریت مورد نظر، دستورالعمل شرایطی که ممکن است در آنها از کارکنان نظامی خواسته شود در تشریک مساعی با دیگر ذی¬نفعان به تحکیمِ حاکمیت قانون یاری برسانند را مورد تاکید قرار می¬دهد.
چارچوب حقوقی عملیات¬های حفظ¬ صلح ملل متحد از منشور ملل متحد، حقوق بین¬الملل عرفی، نظام حقوق بین‌الملل بشر، حقوق بین¬الملل بشردوستانه، حقوق بین¬الملل پناهندگی و حقوق بین-الملل کیفری سرچشمه می¬گیرد. همچنین شامل کنوانسیون¬های گوناگونی می¬گردد که به امتیازات و مصونیت¬های ملل متحد و ایمنی کارکنان وابسته به آن می¬پردازند [که عبارتند از]: «پروتکل اختیاری [کنوانسیون ایمنی ملل متحد و کارکنان وابسته]»، «بولتن دبیر کل راجع ¬به رعایت حقوق بین¬الملل بشردوستانه توسط نیروهای ملل متحد»، ماموریت یا قطعنامه ذی¬ربطِ شورای امنیت، موافقت¬نامه¬های وضعیت ماموریت یا وضعیت نیروها با کشور میزبان، قواعد درگیریِ مختص به ماموریت ذی-ربط و موافقت¬نامه¬های یا یادداشت¬های تفاهم با کشورهای سهیم در ارسال نیرو، کشورهای عضو و نهادهای منطقه¬ای.
دستورالعمل بر اهمیتِ درکِ روشنِ نیروهای حافظ صلح ملل متحد از اصول و قواعد حقوق بشردوستانه و رعایت آنها طبق «بولتن دبیر کل راجع ¬به رعایت حقوق بین¬الملل بشردوستانه توسط نیروهای ملل متحد» در وضعیت‌هایی که اصول و قواعد یادشده اعمال می¬شوند، پای می¬فشارد. دستورالعمل همچنین لزومِ تضمینِ فهم [قواعد و اصول مزبور] از سوی همه کارکنان نظامی و پایبندی کامل به قواعد درگیری توسط فرماندهان برای پیشگیری و واکنش به ورود آسیب به غیرنظامیان و جمعیت¬های آسیب¬پذیر و نیز داشتن درکی روشن از الگوهایِ متغیر مخاصمات و انجام وظایف متداخل از سوی ارکان نظامی و اولویت¬بخشی به خطیرترین وضعیت¬ها را برجسته می¬سازد.
علاوه بر این، دستورالعمل یکی از اصول حفظ¬ صلحِ سنتی را مد نظر قرار می¬دهد که همانا به¬کارگیری زور در مقام دفاع از خود یا در دفاع از رسالت (ماموریت) است. توجه [این دستورالعمل] به فرماندهان و یگان¬های تحت امر، معطوف به لزوم داشتن نگرشی صحیح و بیم نداشتن از کاربرد زور در مواقع ضروری است. همان¬گونه که [در دستورالعمل] آمده است، به¬کارگیری زور باید در چارچوب محدودیت¬هایِ قواعد درگیری باشد.
نظام [بین¬المللی] حقوق بشر
حقوق بشر صراحتا در دستورالعمل به¬ عنوان یکی از کارکردها و مولفه¬هایِ طیفِ متنوعی از عملیات¬های حفظ¬ صلح مقرر شده است، زیرا موفقیت یا ناکامی حفاظت از غیرنظامیان و حمایت از حقوق بشر، تاثیر چشمگیری بر مشروعیت و اعتبار ماموریت و ملل متحد در دیدگان کشور میزبان، جمعیت محلی و جامعه بین¬المللی دارد. از این¬ رو، دستورالعمل بر اهمیت نیروهای ملل متحد در رعایت، ترویج و تشویقِ احترام به نظام حقوق بشر حین انجام وظایفی مانند گشت¬زنی، پاسبانی، ارتباط با همتایانِ نظامی کشور میزبان و آموزش نیروهای مسلح و امنیتی محلی و نیز آشناسازی خود با «خط¬ مشی مربوط به ارزیابی کارکنان ملل متحد از نظر رعایت حقوق بشر» تاکید می¬ورزد.
همان¬گونه که در دستورالعمل آمده، حفاظت از غیرنظامیان یکی از وظایف اصلی عملیات¬های حفظ ¬صلح تحت مجوز شورای امنیت از سال ۱۹۹۹ به این ¬سو است؛ سالی که شورا مجوز نخستین عملیاتِ حفظ ¬صلح را با وظیفه حفاظت از غیرنظامیانِ واقع در معرضِ تهدیدِ خشونت فیزیکی صادر کرد، وظیفه¬ای که بعدها حدود و ثغور آن بیشتر مشخص گردید و عزم جامعه بین¬المللی برای پیشگیری از شدیدترین نقض¬های حقوق بین¬الملل بشر را به نمایش گذاشت. به این دلیل، دستورالعمل به¬ روشنی بر جواز اقدام مستقلِ ماموریت¬های حفظ ¬صلح با رسالتِ حفاظت از غیرنظامیان زمانی که کشور میزبان نمی¬تواند یا تمایل ندارد به چنین کاری دست بزند یا جایی که نیروهای حکومتی تهدید برای غیرنظامیان هستند، تاکید می‌کند.
مازاد بر این، دستورالعمل پیوند تنگاتنگ و تکمیلی [موجود] میان رسالت¬های ماموریت در زمینه حقوق بشر، حفاظت از غیرنظامیان، حمایت از کودکان طبق «خط مشی مربوط به حمایت از کودکان در عملیات¬های صلح ملل متحد» و خشونت جنسیِ مرتبط با مخاصمه به ¬ویژه اگر به¬ صورت راهبردی برای اهداف نظامی یا سیاسی به¬ کار برود یا گسترده و سیستماتیک باشد را مطابق با قطعنامه¬های (۲۰۰۸) ۱۸۲۰، (۲۰۰۹) ۱۸۸۹ و (۲۰۱۰) ۱۹۶۰ شورای امنیت مورد تاکید قرار می¬دهد.
ملاحظات پایانی
به نظر می¬رسد «دستورالعمل نظامی ملل متحد» به هدفِ منجزِ خود [یعنی] پوشش دادن [سه حوزه] هدایت راهبردی، تلاش¬های عملیاتی و فعالیت¬های تاکتیکیِ ضروری برای عملکرد موثر ارکان مسلحِ عملیات¬های ملل متحد نائل آمده است. از منظر حقوقی، این دستورالعمل شمایی کلی و در عین حال دقیق از چالش¬های گوناگونی که ممکن است فرماندهان نظامی در خلال مراحلِ برنامه¬ریزی و/یا اجرای همه اقسام عملیات¬های حفظ¬ صلح کنونی با آنها روبه¬رو شوند را در اختیار آنان می¬گذارد. رویه میدانی آتی و پذیرش دستورالعمل از سوی کشورهای عضو و نیروهای نقش¬آفرین در آینده، همچون استناد و اشاره به مقررات آن در دستورالعمل‌های نظامیِ ملی یا شرح وظایف ماموریت، از این دیدگاه پشتیبانی خواهد کرد.[۲]
[۱] https://www.ejiltalk.org/the-united-nations-first-military-manual-and-its-contribution-to-international-law-an-overview/?utm_source=mailpoet&utm_medium=email&utm_campaign=ejil-talk-newsletter-post-title_2 (December 24, 2024)
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)