اختلاف بر سر کانال پاناما؟ منشور ملل متحد وارد عمل می‌شود[۱]
Alonso E. Illueca
مترجمان: نیلوفر اشتری
دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه شهید بهشتی
نرگس انصاری
دانش‌آموخته دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه شهید بهشتی
ویراستار علمی: دکتر شهرام زرنشان
دانشیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی
در هفته‌های اخیر رئیس جمهور آمریکا، دونالد ترامپ، بارها اظهار کرده است که قصد دارد کانال پاناما را «پس بگیرد». او با طرح این اظهارات و مستثنا نکردن استفاده از زور به منظور آنچه استراداد کانال پاناما عنوان شده، اقدام به تهدید علیه تمامیت ارضی پاناما نموده است. چنین اظهاراتی، تهدید غیرقانونی توسل به زور علیه پاناما محسوب می‌شود. این تهدیدات با ادعای تسلط چین بر کانال و نقض معاهده دائم بی‌طرفی کانال توسط پاناما صورت گرفته است که هر دو این ادعاها فاقد مبنای حقوقی و واقعی هستند.
رئیس جمهور ترامپ در دومین دور حضور خود در کاخ سفید، جسورانه‌تر از قبل در سطح بین‌المللی حقوق بین‌الملل را نادیده می‌گیرد. هدف این اقدامات قهری ]این‌بار[ متحدان آمریکا هستند. ماجرای کانال پاناما به خوبی موید رویکرد مزبور بوده و شایسته است تا از زوایای مختلف به آن پرداخته شود. این یادداشت بحران اخیر را از منظر حقوق بین‌الملل و دیپلماسی چندجانبه مورد ارزیابی قرار می‌دهد.
معاهدات ۱۹۷۷ کانال پاناما
دقیقا از طریق ابزارهای حقوق بین‌الملل و دیپلماسی چندجانبه بود که پاناما توانست کانال متعلق به خود را پس بگیرد. بعد از دهه‌ها مذاکره، معاهدات کانال پاناما در سال ۱۹۷۷ که با عنوان معاهدات توریخوس-کارتر(Torrijos-Carter) نیز معروف هستند، چارچوبی حقوقی را برای واگذاری کانال به پاناما فراهم کردند. معاهدات ۱۹۷۷ شامل معاهده کانال پامانا می‌گردید که به منظور ایجاد چارچوبی موقت و روندی تدریجی برای اداره مشترک کانال تدوین شد و قرار بود تا نیمه روز ۳۱ام دسامبر ۱۹۹۹ که مصادف با روز تحویل کانال به پاناما بود، خاتمه یابد. از آن زمان به بعد، کانال تحت حاکمیت قواعد معاهده بی‌طرفی دائم قرار گرفت که یک رژیم بی‌طرفی را به صورت چندجانبه بر کانال مستقر نموده است و تا امروز تقریبا ۴۰ کشور (شامل تمام اعضای دائم شورای امنیت به جز چین) عضو آن هستند.
آمریکا مدعی است پاناما با اجازه «اداره» کانال توسط چین، معاهده بی‌طرفی دائم را نقض کرده است. طبق ادعای آمریکا این نقض فرضی به آنها اجازه می‌دهد تا کانال را پس بگیرند. این ادعا، مبتنی بر قید شرط ]و نه حق شرط[ و تفسیر یک‌جانبه‌ای است که ضمیمه سند تصویب معاهدات از سوی آمریکا شده است. این شرط تصریح می‌کند که «چنانچه کانال بسته شود و یا در عملکرد آن اخلال ایجاد گردد، ایالات متحده آمریکا و جمهوری پاناما هر یک به تنهایی و به صورت مستقل حق دارند تا هر اقدامی را که برای بازگشایی کانال یا اعاده وضعیت سابق کانال ضروری تشخیص می‌دهند از جمله استفاده از نیروی نظامی در خاک جمهوری پاناما، – بسته به مورد- طبق فرایندهای قانون اساسی خود اتخاذ نمایند». به نوبه خود، تفسیر یک‌جانبه‌ای که ضمیمه سند تصویب ایالات متحده آمریکا شده، بیان می‌دارد که «هر کدام از طرفین معاهده می‌تواند بر اساس فرایند قانون اساسی خود برای دفاع از کانال در برابر هر نوع تهدید، دست به اقدام یک‌جانبه بزند، مشروط بر آن که طرف اقدام‌کننده تهدید را به واقع احراز کرده باشد».
آیا معاهده بی¬طرفی مجوز توسل به مداخله نظامی را می دهد ؟
فارغ از اعتباری که به تشخیص آمریکا از وقوع یک تهدید داده می‌شود، قید شرط و تفسیر یک‌جانبه باید به صورت مضیق تفسیر شود. اولا، قید و تفسیر یک‌جانبه -فقط متضمن برداشت یک‌جانبه‌ای است که هر یک از طرفین معاهده از مفاد آن دارند- و از این رو نمی‌تواند به منزله اصلاح معاهده و یا حق شرط ] Reservation [ بر آن باشد. دادن هر گونه اعتبار بیش از این به قید یا تفسیری از این نوع، در مغایرت با مبانی حقوق معاهدات خواهد بود. استدلال جایگزین این است که قید و تفسیر یک‌جانبه معادل با اعلامیه‌های تفسیری مشروط در نظر گرفته شود.
کمیسیون حقوق بین الملل سازمان ملل متحد در «اصول راهنمای حق شرط بر معاهدات» اعلامیه‌های تفسیری مشروط را این گونه تعریف می‌کند:«اعلامیه تفسیری مشروط بیانیه‌ای یک‌جانبه است که یک کشور یا سازمان بین المللی در زمان امضا، تصویب، تایید رسمی، پذیرش و یا الحاق به یک معاهده و یا یک کشور در زمان اعلام جانشینی در خصوص یک معاهده اقدام به تنظیم آن می‌نماید و به وسیله آن، کشور یا سازمان بین‌المللی مزبور رضایت خود به التزام در قبال مفاد معاهده را منوط به تفسیر خاصی از معاهده و یا مقرره مشخصی از آن می‌کند».
این نوع از اعلامیه‌ها به قصد ایجاد آثار حقوقی در خصوص اجرای برخی از مقررات معاهده صادر می‌شود که باید به سیاق خاصی که در اعلامیه آمده تفسیر گردد. اعلامیه‌های تفسیری مشروط اگرچه تعریف متفاوتی با حق شرط در معاهدات دارند اما تابع همان قواعدی هستند که از لحاظ شکلی و ماهوی بر حق شرط‌ها اعمال می‌شود. در این باره، رویه مستلزم این است که کشور صادرکننده اعلامیه تفسیری مشروط حداقل قبل از تبادل اسناد تصویب، طرفین معاهده را از قصد خود برای ثبت اعلامیه مزبور مطلع نماید. این اقدام به طرفین معاهده فرصت می‌دهد تا پذیرش، رد یا نظریا ت خود در مورد مفاد اعلامیه را اعلام نمایند. در این خصوص، پاناما اعلامیه‌ای در رد قید و تفسیر یک‌جانبه آمریکا ثبت کرده است. بنابراین هر گونه آثار احتمالی بالقوه ناشی از قید شرط و برداشت یک‌جانبه آمریکا، در روابط میان این کشور و پاناما بی‌اعتبار و بلااثر خواهد بود.
ثانیا و از حیث حقوقی یک معاهده، قید شرط، تفسیر یک‌جانبه و یا اعلامیه تفسیری مشروط نمی‌تواند مجوز نامحدودی جهت توسل به زور علیه تمامیت ارضی و یا استقلال سیاسی کشور دیگر- در این مورد منظور پاناما- باشد. این بدان معناست که توسل به زور – فارغ از مفاد و دامنه شرط، تفسیر و یا اعلامیه تفسیری مشروط- مصداق عمل تجاوز و نقض منشور ملل متحد خواهد بود. در بهترین حالت برای آن که چنین قید شرط و تفسیر یک‌جانبه‌ای معتبر تلقی شوند، باید همراستا با مواد ۴ و ۵ معاهده بی‌طرفی تفسیر گردند؛ موادی که نوعی پیمان دفاع چندجانبه را برای دفاع از کانال پایه‌گذاری می‌کنند. این موضع پاناما در زمان مبادله اسناد تصویب بود. در آن زمان، پاناما تفسیر یا اعلامیه یک‌جانبه خود را مبنی بر رد تفسیر آمریکا ثبت کرد و ضمن آن بر «قواعد پوزیتیویستی حقوق بین‌الملل عمومی» مانند آنچه در بند ۴ ماده ۲ منشور مقرر است، تاکید نمود. پاناما همچنین تصریح کرد هر گونه اقدامی که اطراف معاهده اتخاذ می‌نمایند، باید با اصول همکاری و احترام متقابل در هماهنگی باشد.
ثالثا، در هر صورت ولو این که حقی برای اقدام یک‌جانبه وجود می‌داشت، ]عملا[ مورد از موارد نقض بند ۴ ماده ۲ می‌بود؛ زیرا متضمن تعارض میان تعهدات معاهده از یک سو و تعهدات منشور از سوی دیگر بود که در نهایت به تفوق آن طبق ماده ۱۰۳ منشور می‌انجامید. دیوان بین‌المللی دادگستری در مرحله صلاحیتی قضیه نیکاراگوئه(پاراگراف های ۱۰۲ و ۱۰۷) و ایرادات مقدماتی قضیه لاکربی(پاراگراف ۴۲) ارزش هنجاری ماده ۱۰۳ منشور را مطرح نموده است. به علاوه، خصیصه آمره منع توسل به زور نیز حق ادعایی توسل یک‌جانبه به اقدام نظامی را باطل و بی‌اعتبار می‌نماید.
آیا منشور ملل متحد می‌تواند در بحران کنونی اعمال گردد؟
علاوه بر این، وضعیت بین پاناما و آمریکا بر سر کانال، مصداق «اختلاف بین‌المللی» در معنای قضیه ماوروماتیس است. همچنین وضعیت این دو کشور با تعریف کمیته موقت مجمع عمومی سازمان ملل متحد نیز همخوانی دارد. ]البته در نهایت[ شورای امنیت باید در خصوص این موضوع تصمیم بگیرد. از این رو وجود یک اختلاف مستمر، زمینه ارزیابی حقوقی دیگری را مبتنی بر منشور سازمان ملل متحد فراهم می‌کند. در ۲۱ ژانویه ۲۰۲۵، یک روز پس از سخنرانی رئیس جمهور دونالد ترامپ که در آن پاناما را بار دیگر تهدید کرد، نماینده دائم پاناما در سازمان ملل متحد، نامه‌ای را به دبیر کل سازمان ارسال نمود و به موجب آن به اظهارات ترامپ علیه تمامیت ارضی و همچنین ممنوعیت تهدید به توسل به زور اشاره نمود. از آن‌جا که اختلاف در حال گسترش است و تهدیدات مجددا تکرار شده‌اند، دبیر کل سازمان ملل متحد به موجب ماده ۹۹ منشور می‌تواند توجه شورای امنیت را به اختلاف مزبور به عنوان موضوعی که می‌تواند تهدید علیه صلح و امنیت بین‌المللی باشد، جلب نماید.
هر اختلافی که در شورای امنیت مطرح می‌شود و ادامه آن می‌تواند صلح و امنیت بین‌المللی را تهدید کند، باید از طرق مسالمت‌آمیز حل و فصل گردد که بر همین اساس شورا فرصت می‌یابد تا روش‌ها و رویه‌های مناسبی را برای تعدیل وضعیت و سازش توصیه نماید. بدین منظور، شورا باید قطعنامه‌ای را ذیل فصل ۶ منشور تصویب نماید. علی رغم آن که پاناما اکنون یکی از اعضای غیردائم شوراست، به دلیل احتمال استفاده آمریکا از حق وتو تصویب نهایی قطعنامه فصل ۶ بعید به نظر می‌رسد.
به هر حال، با استناد به بند ۳ ماده ۲۷ منشور، اعضای شورای امنیت می‌توانند مانع آمریکا از وتوی قطعنامه شوند. این ماده مقرر داشته است که «در تصمیماتی که ذیل فصل ۶ ]منشور ملل متحد[ و ذیل پاراگراف ۳ ماده ۵۲ اتخاذ می‌شود، عضوی که اختلاف در مورد اوست باید از دادن رای خودداری کند».
در نظریه مشورتی نامیبیا، دیوان اشاره داشت که بند ۳ ماده ۲۷ بعد از اصلاح منشور ملل متحد در سال ۱۹۶۵ کما فی السابق بدون تغییر باقی مانده است. این امر گواه بر آن است که ]مفاد آن[ به صورت کلی مورد پذیرش اعضای سازمان ملل متحد و دال بر رویه عمومی سازمان بوده است. به علاوه، دیوان در همان قضیه اعلام کرد که تنها شرط اعمال ماده مزبور یکی وجود «اختلاف» و نه «وضعیت» و دیگری «مرتبط بودن موضوع اختلاف با اعضای مشخصی از شورای امنیت است»(بنگرید به پاراگراف های ۲۵ و ۲۶).
ادعای «استرداد» کانال به دلیل «کنترل» چین بیشتر مصداق یک اختلاف از نوع حقوقی آن است تا یک وضعیت. با این ادعا که پاناما مرتکب نقض تعهدات معاهده دائم بی‌طرفی شده، آمریکا اقدام به شناسایی یک اختلاف در معنای قضیه ماوروماتیس نموده است؛ یعنی اختلاف در مورد مسئله حقوقی یا واقعه‌ای که منعکس‌کننده اختلاف دیدگاه حقوقی یا اختلاف در منافع طرفین است(بنگرید به پاراگراف ۱۹). این موقعیت به پاناما نیز اجازه می‌دهد تا طبق تعریف کمیته موقت مجمع عمومی سازمان ملل متحد وجود اختلاف را ادعا کند؛ تعریفی که چنین بیان می دارد: هرگاه کشور یا کشورهایی که موضوعی را نزد شورای امنیت مطرح می‌نمایند، ادعا کنند که اقدامات کشور یا کشورهای دیگر علیه آنها متضمن نقض یک تعهد بین‌المللی است و یا تداوم صلح و امنیت بین‌المللی را به خطر انداخته یا احتمال دارد به خطر بیاندازد و یا اقدامات مزبور نشان‌دهنده زمینه‌سازی و مقدمه‌چینی ارتکاب اعمالی است که نقض تعهدات بین‌المللی یا به خطر انداختن تداوم صلح و امنیت بین‌المللی را به همراه دارد و ]در عین حال[ کشورهایی که متهم به چنین نقض‌هایی هستند، ادعاهای مطروح یا نتایج مستفاد از این اتهامات را رد کرده و یا تایید نمی‌کنند.
بنابراین وجود اختلاف بین پاناما و آمریکا که هر دو در حال حاضر از اعضای شورای امنیت سازمان ملل متحد هستند، امکان اعمال بند ۳ ماده ۲۷ منشور را فراهم می‌کند. از این حیث شورای امنیت می‌تواند در خصوص اختلاف مزبور تصمیم‌گیری کرده و راهکار مناسبی را طبق فصل ۶ منشور برای حل و فصل اختلاف توصیه نماید.
اگرچه بند ۳ ماده ۲۷ تا کنون به ندرت اعمال شده است، رویه عملی کشورهای طرف اختلاف جاری(پاناما و آمریکا)، به نفع اجرای آن است. در سال ۱۹۷۶، بعد از آن که پاناما به عنوان یکی از اعضای شورای امنیت سازمان ملل متحد انتخاب شد، ]مشروعیت[ وتوی فرانسه در همه‌پرسی استقلال کوموروس را زیر سوال برد. نماینده دائم پاناما در این خصوص به ضرورت تفکیک میان وضعیت از اختلاف تاکید کرد. در ۱۹۷۸ آمریکا از تصمیم‌گیری در مورد صدور قطعنامه‌ای راجع به وضعیت رودزیای جنوبی خودداری نمود. نماینده دائم آمریکا در توضیح امتناع از دادن رای بیان داشت:«از آن‌جا که ما از اطراف این قضیه به خصوص هستیم، در اجرای روح پاراگراف ۳ ماده ۲۷ منشور، ایالات متحده از اتخاذ تصمیم در خصوص مسئله خودداری کرده است».
با توجه به این که آمریکا و پاناما هر دو از طرفین اختلاف در مورد کانال بوده و عضو فعلی شورای امنیت هستند، خودداری آنها از دادن رای، نه تنها هماهنگ با رویه کشورهاست بلکه به این معنا خواهد بود که رسیدن به حد نصاب ۹ رای نیازمند اجماع سیاسی گسترده در میان سایر اعضای شورای امنیت خواهد بود.
سازمان کشورهای آمریکایی: فرصتی برای دیپلماسی و چندجانبه‌گرایی
در چنین شرایطی، شورای امنیت سازمان ملل متحد می‌بایست ذیل فصل ۶ منشور قطعنامه‌ای را –بدون مشارکت و رای آمریکا و پاناما- صادر نماید که متضمن درخواست شورا از طرفین برای حل و فصل مسالمت‌آمیز اختلاف بر سر کانال پاناماست. در این صورت پاناما باید به دنبال اعمال مواد ۳۵.۱ و ۵۲.۳ منشور ملل متحد باشد. این امر امکان ارجاع حل و فصل موضوع به یک نهاد و ترتیبات منطقه‌ای مانند سازمان کشورهای آمریکایی(O.A.S) را فراهم می‌کند که پاناما و آمریکا هر دو از اعضای آن هستند.
به علاوه، سازمان کشورهای آمریکایی نقش مهم و برجسته‌ای در اختلاف حاضر دارد. سازمان مزبور امین معاهدات سال ۱۹۷۷ کانال پاناماست؛ به این معنا که سازمان در حفظ یکپارچگی معاهدات و استمرار رژیم بی‌طرفی حاکم بر کانال نفع حقوقی دارد. میانجیگری دبیر کل سازمان O.A.S در کنار مساعدت سایر کشورهای عضو رژیم بی‌طرفی، فرصتی برای شکل‌گیری یک دیپلماسی موثر و حصول چندجانبه‌گرایی است. این فرایند همچنین به پاناما فرصت می‌دهد تا با دعوت سایر کشورها جهت الحاق به پروتکل معاهده، رژیم بی‌طرفی کانال را تقویت نماید.
نتیجه‌گیری
رئیس جمهور ترامپ یک تهدید اساسی برای نظم حقوقی بین‌المللی به شمار می‌رود. در مواجهه با چنین چالش‌هایی، کشورهای کوچک – که از لحاظ اقتصادی قادر به مقابله به مثل و اقدامات تلافی‌جویانه در برابر تحریم‌های احتمالی نیستند – همانند وضعیت پاناما در ماجرای حاضر، باید به حقوق بین‌الملل و دیپلماسی چندجانبه متوسل شوند؛ به ویژه وقتی که با تهدیدهایی علیه تمامیت ارضی و استقلال سیاسی خود روبه‌رو هستند. در موقعیت‌های این چنینی، زمان اهمیتی حیاتی دارد.[۲]
[۱] https://opiniojuris.org/2025/02/27/dispute-over-the-panama-canal-enter-the-u-n-charter/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره(گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)