حاکمیت قانون یا قانونِ سلطه: قطعنامه ۲۸۰۳ شورای امنیت به مثابه تکفیرِ حقوق بین‌الملل

حاکمیت قانون یا قانونِ سلطه: قطعنامه ۲۸۰۳ شورای امنیت به مثابه تکفیرِ حقوق بین‌الملل[1]

Nandini Bulchandani

مترجم: سینا سلیمی

دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبایی

ویراستار علمی: دکتر سید علی حسینی آزاد

پژوهشگر حقوق بین‌الملل

مقدمه

در روز دوشنبه ۱۷ نوامبر ۲۰۲۵، شورای امنیت سازمان ملل متحد قطعنامه‌ای را تصویب کرد که با نادیده گرفتن هنجارهای حیاتی حقوق بین‌الملل، به دنبال تحمیل یک اداره خارجی بر غزه است. قطعنامه ۲۸۰۳ شورای امنیت با سلب اثر از قانون و احیای هژمونی‌های امپریالیستی، یک سند حقوقی است که قانونِ سلطه(Law of Rule) را جایگزین حاکمیت قانون(Rule of Law) می‌کند. متأسفانه این قطعنامه تنها موردی از این دست نیست؛ این اقدام به دنبال قطعنامه دیگری در شورای امنیت که در اکتبر ۲۰۲۵ تصویب شد، صورت می‌گیرد که طرح پیشنهادی خودمختاری سال ۲۰۰۷ مراکش را در تضاد با حق تعیین سرنوشت مردم صحرا تأیید کرد. این نوشتار ابتدا بررسی می‌کند که چگونه قطعنامه ۲۸۰۳ حق تعیین سرنوشت مردم فلسطین و تعهدات کشورهای ثالث در مورد پاسداری از این حق را نقض می‌کند. سپس این تحقیق را گسترش می‌دهد تا بررسی کند که چگونه تبدیل اشغال به حاکمیت از طریق نهادهای چندجانبه، نظم حقوقی بین‌المللی را که (حداقل در اصول) بر پایه برابری حاکمیت‌ها استوار است، تهدید می‌کند.

نگاهی دقیق‌تر به قطعنامه ۲۸۰۳ شورای امنیت

قطعنامه ۲۸۰۳ شورای امنیت «طرح جامع رئیس‌جمهور دونالد ترامپ برای پایان دادن به مخاصمه غزه» («طرح جامع») را تأیید کرده و از همه طرف‌ها و کشورهای عضو می‌خواهد که آن را به طور کامل، با حسن نیت و بدون تأخیر اجرا کنند (بند ۱). این قطعنامه یک مجوز حقوقی بین‌المللی برای تأسیس «هیئت صلح»( Board of Peace) فراهم می‌کند؛ یک دولت(Administration) انتقالی که نظارت بر اداره خدمات عمومی و شهرداری‌ها در غزه را بر عهده خواهد داشت (بند ۲؛ پیوست، بند ۹). در حالی که این حکمرانی روزمره توسط یک «کمیته فلسطینی تکنوکرات و غیرسیاسی» هدایت خواهد شد، اقتدار نهایی در دست رئیس هیئت صلح، رئیس‌جمهور ترامپ، است (پیوست، بند ۹). علاوه بر این، هیئت صلح مجاز است چارچوب‌هایی را تعیین کرده و بودجه بازسازی غزه را مطابق با «بهترین استانداردهای بین‌المللی» برای ایجاد «حکمرانی مدرن و کارآمد که به مردم غزه خدمت کرده و منجر به جذب سرمایه‌گذاری شود»، مدیریت نماید (پیوست، بند ۹).

این قطعنامه همچنین تأسیس دومین نهاد بین‌المللی را پیش‌بینی می‌کند:«نیروی تثبیت‌کننده بین‌المللی»( International Stabilisation Force) (بند ۷). این نیرو که متشکل از نیروهای کشورهای مشارکت‌کننده است و وظیفه آموزش «نیروهای فلسطینی تأیید صلاحیت‌شده در غزه» را بر عهده دارد، مسئول امنیت مرزها، خلع سلاح گروه‌های مسلح غیردولتی و هماهنگی با کشورهای مربوط برای تثبیت کریدورهای بشردوستانه خواهد بود (بند ۷). نیروی تثبیت‌کننده که به عنوان «راه‌حل امنیتی داخلی بلندمدت» معرفی شده، با افزایش کنترل خود بر قلمرو غزه، ارتش اسرائیل را قادر می‌سازد تا بر اساس جدول‌های زمانی که «بین ارتش اسرائیل، نیروی تثبیت‌کننده، ضامن‌ها و ایالات متحده توافق خواهد شد»، از منطقه عقب‌نشینی کند (پیوست، بند ۱۵). به طور خلاصه، این قطعنامه دو نهاد با قدرت‌های قهری و دامنه نفوذ فوق‌العاده ایجاد می‌کند که عملاً تحت هیچ نظارت یا توازن قدرتی نیستند و مشارکت فلسطینی‌ها در ایجاد و فعالیت آن‌ها ناچیز یا صفر بوده و خواهد بود.

حقوق مربوط به تعیین سرنوشت

ماده ۱ مشترک میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی و میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بیان می‌دارد:«همه خلق‌ها (مردمان) حق تعیین سرنوشت دارند» که به آن‌ها حق می‌دهد آزادانه وضعیت سیاسی خود را تعیین کنند؛ توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خود را دنبال نمایند؛ و آزادانه ثروت‌ها و منابع طبیعی خود را در اختیار بگیرند. قطعنامه ۱۵۱۴ مجمع عمومی سازمان ملل متحد بر فوریت انتقال قدرت به مردم یک قلمرو تأکید نموده و خاطرنشان می‌کند که چنین انتقالی باید با «اراده و تمایل آزادانه ابراز شده» مردم مطابقت داشته باشد (بند ۵) و عدم آمادگی سیاسی، اقتصادی، اجتماعی یا آموزشی هرگز نباید بهانه‌ای برای تأخیر در استقلال باشد (بند ۳). قطعنامه ۲۶۲۵ مجمع عمومی مقرر می‌دارد که هر کشوری موظف است «از هر گونه اقدام قهری که خلق‌ها را از حق تعیین سرنوشت، آزادی و استقلال محروم می‌کند، خودداری ورزد». نکته حیاتی این‌جاست که حق تعیین سرنوشت، به ویژه در موارد اشغال خارجی، به عنوان یک قاعده آمره(Peremptory Norm/Jus Cogens) حقوق بین‌الملل شناخته شده است (بند ۲۳۳) که هر گونه تخطی از آن را غیرمجاز می‌سازد. علاوه بر این، تعهد به احترام به حق تعیین سرنوشت یک تعهد عام‌الشمول(Erga Omnes) است (بند ۱۵۵)، به این معنی که همه کشورها در حفاظت از این حق ذی‌نفع حقوقی هستند.

در مورد حق تعیین سرنوشت فلسطینیان، قطعنامه‌های مجمع عمومی سازمان ملل متحد به طور مستمر حق فلسطینیان برای تعیین سرنوشت را به رسمیت شناخته، اشغال مداوم سرزمین‌های عربی توسط اسرائیل را محکوم کرده و برای پایان دادن به اشغالگری اسرائیل و تحقق چشم‌انداز راه حل دو-کشوری ابراز اراده کرده‌اند. در واقع، حتی اخیراً در ۱۷ دسامبر ۲۰۲۴، مجمع عمومی سازمان ملل متحد بار دیگر بر حق فلسطینیان برای تعیین سرنوشت از جمله حق داشتن کشور مستقل خود تأکید کرد. به همین ترتیب، دیوان بین‌المللی دادگستری در نظریه مشورتی سال ۲۰۰۴ خود در مورد دیوار، این حق را به رسمیت شناخت (بند ۱۱۸). دیوان در نظریه مشورتی اخیر خود در مورد تعهدات اسرائیل در مورد حضور و فعالیت‌های سازمان ملل متحد نیز این یافته را تکرار کرد و تأیید نمود که تحقق این حق «به ثبات منطقه‌ای و امنیت همه کشورهای خاورمیانه کمک خواهد کرد» (بند ۲۲۲).

نکته مهم این است که دیوان در نظریه مشورتی سال ۲۰۲۴ فراتر از گذشته رفت. دیوان علاوه بر غیرقانونی دانستن اشغال سرزمین‌های فلسطینی توسط اسرائیل به عنوان مانعی در برابر حق تعیین سرنوشت فلسطینیان و موظف کردن اسرائیل به پایان دادن به آن، تعهدات کلیدی را برای کشورهای ثالث برشمرد: ۱) عدم شناسایی وضعیت ناشی از اشغال غیرقانونی اسرائیل به عنوان وضعیتی قانونی؛ ۲) عدم ارائه کمک یا یاری برای حفظ آن وضعیت؛ و ۳) اقدام قانونی برای پایان دادن به هر گونه مانع در مسیر اعمال حق تعیین سرنوشت فلسطینیان. تعهد به عدم شناسایی و همچنین تعهد به تمایز قائل شدن در تعامل با اسرائیل بین قلمرو اسرائیل و سرزمین‌های اشغالی فلسطین، شامل سازمان‌های بین‌المللی از جمله سازمان ملل متحد نیز می‌شود.

نقض حق تعیین سرنوشت فلسطینیان

واقعیت‌های عملی این قطعنامه نشان می‌دهد که چگونه با حق تعیین سرنوشت فلسطینیان در تضاد است و کشورهای ثالث را در وضعیت نقض تعهداتشان برای پایان دادن قانونی به هر گونه مانع در اعمال این حق قرار می‌دهد.

نخست، قطعنامه مقرر می‌دارد که ارتش اسرائیل همزمان با افزایش کنترل نیروی تثبیت‌کننده بر منطقه، عقب‌نشینی خواهد کرد؛ «به استثنای حضور در پیرامون امنیتی که تا زمان تأمین امنیت کامل غزه در برابر هر گونه تهدید تروریستی مجدد باقی خواهد ماند» (بند ۷). ابهام این شرط به ارتش اسرائیل قدرت می‌دهد تا قدرت تهاجم نامحدودی را در خاک غزه حفظ کند. در واقع، این تهاجم هم‌اکنون برقرار است، زیرا غزه در امتداد «خط زرد» که مرز عقب‌نشینی نیروهای اسرائیلی بر اساس آخرین توافق آتش‌بس است، به دو منطقه تقسیم شده است. منطقه قرمز در غرب نوار غزه، محل سکونت تقریباً تمام جمعیت زنده غزه (بیش از ۲ میلیون نفر) است، در حالی که منطقه سبز در شرق، کنترل عملیاتی بخش‌های وسیعی از غزه، از جمله نقاط دسترسی کلیدی مانند گذرگاه رفح به مصر را در اختیار اسرائیل قرار می‌دهد. با ادعای فرماندهی ارتش اسرائیل مبنی بر اینکه این «خط زرد» «مرز جدید» اسرائیل است و برنامه‌ریزی نظامی ایالات متحده برای تقسیم بلندمدت غزه، ترتیبات پیش‌بینی شده در قطعنامه خطر تثبیت ضمیمه‌سازی دوفاکتو(De Facto Annexation) قلمرو فلسطین توسط اسرائیل و متحدانش را به همراه دارد. این امر نه تنها ممنوعیت تصاحب سرزمین از طریق زور را نقض می‌کند، بلکه تمامیت ارضی فلسطین را که لازمه حق تعیین سرنوشت است، از بین می‌برد (بند ۲۳۷).

دوم، ساختار حکمرانی ترسیم شده در قطعنامه، با فراهم کردن زمینه بهره‌برداری از قلمرو فلسطین در راستای منافع سیاسی و مالی خارجی، مانع از اعمال حق تعیین سرنوشت فلسطینیان می‌شود. این واقعیت که چنین منافعی در قلب قطعنامه قرار دارند، در زبان سرمایه‌محور قطعنامه منعکس شده است که بر ایجاد مناطق ویژه اقتصادی و نرخ‌های ترجیحی تعرفه و دسترسی با هدف جذاب کردن غزه برای سرمایه‌گذاری تمرکز دارد. چشم‌انداز رئیس‌جمهور ترامپ برای تبدیل غزه به ریویرای(Riviera) شهرهای چندگانه با تکنولوژی بالا و خالی از فلسطینیان، به طور ظریفی در طرح، از طریق ارجاع به «شهرهای معجزه‌آسا در خاورمیانه» که طراحان آن‌ها در بازسازی غزه مشارکت خواهند داشت، اشاره شده است (پیوست، بند ۱۰). علاوه بر این، اختیار تام داده شده به رئیس ‌جمهور ترامپ در مورد زمان انتقال قدرت به رهبری فلسطینی، خطر حضور نامحدود و بلندمدت قدرت‌های خارجی در این قلمرو را افزایش می‌دهد که نقض حق تعیین سرنوشت است که توسط دیوان بین‌المللی دادگستری به رسمیت شناخته شده است (بند ۲۵۷).

سوم، محدود کردن مشارکت فلسطینی‌ها در حکمرانی خود به رهبری یک کمیته «تکنوکرات و غیرسیاسی»، حق تعیین سرنوشت را بیشتر تضعیف می‌کند. نه تنها رهبری فلسطینی به نقش‌های سطح پایین محدود شده بلکه با تمرکز بر نمایندگی تکنوکراتیک به جای دموکراتیک، فلسطینی‌ها از عاملیت سیاسی که ناشی از عملِ انتخاب رهبران خویش است، محروم می‌شوند.

بنابراین به جای برچیدن اشغالگری اسرائیل، کشورهای ثالث و شورای امنیت با قدرت بخشیدن به یک قطعنامه شورای امنیت، به آن جنبه قانونی بخشیده‌اند که نقض تعهد «عدم شناسایی» است. تأیید اقداماتی که خطر تثبیت اشغال توسط یک قدرت خارجی دیگر را به همراه دارد، نقض تعهد کشورهای ثالث مبنی بر «عدم کمک به حفظ این وضعیت غیرقانونی» است. منوط کردن عقب‌نشینی نیروهای نظامی از غزه به ناپدید شدن پیشینیِ خشونت‌های ساختاری از جامعه فلسطین این نقض را تشدید می‌کند؛ زیرا از شناخت علت اصلی چنین خشونتی بازمی‌ماند: اشغال خارجی. کشورهای ثالث با فراهم کردن زمینه برای همان مانعی که قانوناً موظف به پایان دادن به آن هستند (یعنی ممانعت از حق تعیین سرنوشت)، نه تنها حقوق فلسطینیان بلکه تعهداتی را که خود بر اساس حقوق بین‌الملل به آن‌ها پایبند هستند، نقض می‌کنند.

مقایسه با وضعیت در صحرای غربی

قطعنامه ۲۸۰۳ شورای امنیت تنها یک تکرار از یک روند بزرگ‌تر است که در آن از مکانیسم‌های چندجانبه برای مشروعیت بخشیدن به اشغال‌های غیرقانونی در جهت مصلحت سیاسی استفاده می‌شود. تصویب قطعنامه ۲۷۹۷ در اکتبر ۲۰۲۵ توسط شورای امنیت که «طرح خودمختاری» مراکش برای قلمرو اشغالی صحرای غربی را تأیید کرد، نمونه دیگری از این روند است.

اشغال غیرقانونی صحرای غربی توسط مراکش به سال ۱۹۷۵ بازمی‌گردد و علی‌رغم تأیید حق تعیین سرنوشت مردم صحرا توسط مراجع قضایی و نهادهای چندجانبه متعدد و ایجاد یک مأموریت حفظ صلح سازمان ملل متحد(MINURSO) برای برگزاری رفراندومی که مردم صحرا را قادر به اعمال این حق کند، تا به امروز ادامه یافته است. علی‌رغم این تلاش‌ها، مراکش به گسترش تسلط خود بر قلمرو ادامه داده است: از طریق حمایت از برنامه‌های شهرک‌سازی که بافت جمعیتی صحرای غربی را تغییر می‌دهد؛ سرمایه‌گذاری در پروژه‌های بزرگ زیرساختی که شبکه حمل‌ونقل صحرا را در مراکش ادغام می‌کند؛ و تأمین مالی طرح‌های استخراج و صادرات مواد معدنی که منابع صحرا را خارج کرده؛ و به مراکش اجازه می‌دهد اقتصاد آن را در خود جذب کند. این امر منجر به تغییرات عمیق و غیرقابل بازگشت در بافت اجتماعی، سیاسی و اقتصادی سرزمین اشغالی شده و واقعیت‌هایی را روی زمین ایجاد کرده که به منزله ضمیمه‌سازی دوفاکتو است.

در سال ۲۰۰۷، مراکش «طرح خودمختاری» که سیستم حکمرانی محلی تحت حاکمیت مراکش را پیش‌بینی می‌کرد، معرفی نمود. طبق این چارچوب، برخی مسائل محدود تحت صلاحیت محلی قرار می‌گرفتند، در حالی که مسائل کلیدی مانند امنیت ملی، دفاع و روابط خارجی تحت صلاحیت انحصاری مراکش باقی می‌ماندند (بندهای ۱۲-۱۸). این طرح هر گونه مشارکت مشروع مردم صحرا در تصمیم‌گیری را به نحوه اجرای قانون/اساسنامه اعطای وضعیت خودمختاری محدود می‌کند و این مسئله را نادیده می‌گیرد که آیا چنین سندی در وهله اول با اراده مردم صحرا مطابقت دارد یا خیر (بند ۲۸). علی‌رغم تهدیدی که این طرح برای حق تعیین سرنوشت ایجاد می‌کند، تقریباً دو دهه پس از انتشار اولیه، شورای امنیت آن را به عنوان مبنایی برای «یک راه‌حل سیاسی نهایی و مورد قبول طرفین» تأیید کرده است.

خوانش همزمان قطعنامه‌های ۲۸۰۳ و ۲۷۹۷، بدعت خطرناکی را برای حقوق بین‌الملل ترسیم می‌کند؛ جایی که نهادهای چندجانبه (که خود متشکل از کشورهای قدرتمند هستند) به دیگر کشورهای قدرتمند اجازه می‌دهند تا از طریق اشغال غیرقانونی ده‌ساله، عنوان حاکمیتی بر سرزمین‌ها کسب کنند. حقوق بین‌الملل هرگز با عدم تقارن قدرت سیاسی که در نظم جهانی وجود دارد، بیگانه نبوده است؛ در واقع، خودِ آغاز حقوق بین‌الملل از «برخوردهای استعماری» ناشی شده است. با این حال، بدعت ایجاد شده توسط قطعنامه‌های ۲۸۰۳ و ۲۷۹۷ نه تنها به این دلیل که به دوران اولیه حقوق بین‌الملل بازمی‌گردد بلکه به این دلیل که در واقع بنیان‌های حقوق بین‌الملل امروزی را از بین می‌برد، نکوهیده است. حق تعیین سرنوشت و غیرقانونی بودن تصرف سرزمین از طریق زور، هنجارهای بنیادینی هستند که به طور همزیستانه برای حفظ اصل «برابری حاکمیت‌ها»( Sovereign Equality) فعالیت می‌کنند؛ اصلی که نظم حقوقی بین‌المللی بر آن استوار است. از بین رفتن این هنجارها برای برخی، به معنای از بین‌رفتن آن‌ها برای همگان است.

نتیجه‌گیری

شورای امنیت که وظیفه حفظ صلح و امنیت بین‌المللی در انطباق با اصول حقوق بین‌الملل را بر عهده دارد، مسلماً با مشروعیت بخشیدن به اشغال و نقض حقوق بین‌الملل در زمینه تعیین سرنوشت، فراتر از اختیارات قانونی خود(Ultra Vires) عمل کرده است. این که نتیجه چنین قطعنامه‌هایی تنها خشونت بیشتر است، با نقض مکرر آتش‌بس در غزه که پیش از این رخ داده، به اثبات رسیده است. به وضوح، هر گونه شانس برای «افق سیاسی جهت همزیستی مسالمت‌آمیز و با رفاه» در سرزمین‌های اشغالی، مستلزم داشتن کرسی برای «اشغال‌شدگان» در میز مذاکره است. در غیر این صورت، نه امنیتی وجود خواهد داشت و نه صلحی برای هیچ‌کس در جامعه بین‌المللی[2].

[1] https://opiniojuris.org/2026/02/03/rule-of-law-or-law-of-rule-unsc-resolution-2803-as-anathema-to-international-law/

[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)