تقنین و توسعه تدریجی در دوران بحران مالی: اهمیت زمان برای کمیسیون حقوق بینالملل[1]
Mario Pasquale Amoroso
مترجم: امیر رحیمی ریک
دانشجوی دکتری حقوق بینالملل دانشگاه آزاد واحد علوم و تحقیقات تهران
ویراستار علمی: دکتر حسن سواری
دانشیار دانشگاه تربیت مدرس
۱. مقدمه
در تاریخ ۲۸ آوریل ۲۰۲۵، کمیسیون حقوق بینالملل(ILC) نخستین نشست دوره هفتادوششم خود را در ژنو برگزار کرد. با این حال، فضای نشست امسال تحتالشعاع یک نگرانی مهم و فوری قرار داشت: محدودیتهای زمانی. کمیسیون در نشست هفتادوپنجم خود تصمیم گرفته بود که این دوره، مطابق روال معمول، در دو بخش برگزار شود: از ۱۴ آوریل تا ۳۰ مه و از ۳۰ ژوئن تا ۳۰ ژوئیه ۲۰۲۵. با وجود این، نشست طبق برنامهریزی اولیه برگزار نشد. به دلیل بحران مالی که در حال حاضر گریبانگیر نظام سازمان ملل متحد است، برنامه کاری پیشبینیشده بیش از ۵۰ درصد کاهش یافت، یعنی از دوازده هفته به پنج هفته کاهش یافت. این وضع کاملاً بیسابقه بود، چرا که نشستهای کمیسیون پیشتر همواره بین ده تا دوازده هفته به طول میانجامیدند. تنها وقفه مشابه در کار کمیسیون به سال ۲۰۲۰ و همهگیری کووید-۱۹ بازمیگشت.
این کاهش چشمگیر در زمان اختصاصیافته، یکی از آشکارترین نشانههای محدودیتهای اقتصادی است که سازمان ملل متحد با آن روبهروست. این وضعیت پیشتر به تعطیلی موقت برخی دفاتر و کاهشهای قابل توجه بودجه انجامیده و بنا بر یک یادداشت داخلی، سازمان ملل متحد حتی در حال بررسی ادغام ادارات اصلی خود در قالب تنها چهار اداره است. بند ۲ ماده ۱۷ منشور ملل متحد تصریح میکند که کشورهای عضو موظف هستند هزینههای سازمان را طبق سهمیهبندی مجمع عمومی «پرداخت» کنند. با این حال، تا کنون تنها ۱۱۱ کشور سهم مقرر خود در بودجه عادی را پرداختهاند و ایالات متحده در مجموع ۲/۸ میلیارد دلار بدهکار است. شرایط کنونی بهشدت بر فعالیت کمیسیون در مقطعی اثر گذاشته که موضوعات در دستور کار از اهمیت ویژهای برخوردار بودهاند. این نوشتار درصدد است تأثیر بحران مالی جاری و کاهش زمان اختصاصیافته بر کار کمیسیون را برجسته سازد و نشان دهد که زمان چه اهمیتی برای ایفای وظایف کمیسیون دارد. بهویژه تأکید میشود که اختصاص زمان کافی برای تضمین نمایندگی گسترده و مؤثر امری ضروری است؛ امری که به اعضای کمیسیون با پیشینههای گوناگون امکان میدهد دیدگاههای خود را مطرح کنند و با ارائه نمونههای عینی از مناطق مختلف جهان، به غنای کار کمیسیون بیفزایند.
۲. مدت نشستهای سالانه و تأثیر بحران مالی بر کار کمیسیون حقوق بینالملل
اساسنامه کمیسیون حقوق بینالملل مدت نشستهای سالانه را مشخص نکرده است؛ با این حال، برخی نشانهها در خصوص زمان مورد نیاز در قطعنامههای مجمع عمومی قابل مشاهده است. در سال ۱۹۷۳، با توجه به اهمیت دستور کار، دورهای دوازده هفتهای تصویب شد. این تصمیم در سال ۱۹۹۵ مورد تأیید قرار گرفت، زمانی که مجمع عمومی تأکید کرد فعالیتهای مربوط به توسعه تدریجی و تقنین، همراه با گستردگی و پیچیدگی موضوعات دستور کار، ایجاب میکند این مدت حفظ شود. در همین راستا، کمیسیون در سال ۱۹۹۶ اعلام کرد که باید به طور سالانه و بر اساس پیشرفت کار و اولویتهای مرتبط با موضوعات خاص تعیینشده از سوی مجمع عمومی درباره مدت نشست بعدی تصمیمگیری کند. بر این مبنا، نشستهای سالانه همواره میان ده تا دوازده هفته ادامه داشتهاند، آن هم بر اساس تصمیماتی که در نشست پیشین اتخاذ میشد. همین روند در نشست هفتادوپنجم نیز دیده شد که ده هفته به طول انجامید. با این حال، یک تفاوت مهم وجود داشت: مدت نشست سال ۲۰۲۴ نه بر پایه تشخیص خود کمیسیون، بلکه به دلیل بحران مالی سازمان ملل متحد کاهش یافت (گزارش هفتادوششم، بند ۴۴۴). در حالی که کاهش دو هفتهای در سال ۲۰۲۴ امکان حفظ برنامه کاری از پیش تعیینشده را با تغییراتی جزئی فراهم کرد، امسال کاهش هفت هفتهای تأثیری جدی بر دامنه فعالیتهای کمیسیون بر جای گذاشته است.
اعضای کمیسیون نارضایتی خود را از کاهش مدت نشست، آشکارا بیان کردهاند. کمیسیون در گزارش سال ۲۰۲۵ تأکید کرد که چنین کاهشی در تاریخ کمیسیون «نامطلوب و بیسابقه» بوده و از دبیرخانه خواست راهکارهایی برای تضمین تأمین مالی کافی نشستهای آینده بیابد (گزارش هفتادوششم، بندهای ۴۴۱ و ۴۴۲). نگرانی اصلی، افزون بر اثرات منفی کاهش زمان بر فعالیت امسال، آن است که این وضعیت به عنوان رویهای برای کوتاهتر شدن نشستها در آینده تثبیت شود؛ امری که میتواند تأثیر چشمگیری بر گستره برنامه کاری کمیسیون بر جای گذارد.
به سبب محدودیتهای زمانی، کمیسیون در نشست هفتادوششم تنها توانست بر چهار موضوع از میان هشت موضوع تمرکز کند: مصونیت مقامات دولتی، اصول کلی حقوق، ابزارهای فرعی برای شناسایی قواعد حقوقی و افزایش سطح دریا. انتخاب این موضوعات بر اساس چند معیار صورت گرفت: نخست، ترتیب ارائه گزارشهای گزارشگران ویژه؛ دوم، مرحله رسیدگی به موضوع – این که موضوع در مرحله نخست یا دوم قرائت قرار داشت – و به تبع آن، احتمال نهاییسازی کار بر اساس برنامه. موضوعات دیگر – حلوفصل اختلافاتی که سازمانهای بینالمللی در آن طرف دعوا هستند، دزدی دریایی و راهزنی مسلحانه در دریا، توافقهای بینالمللی غیرالزامآور و جانشینی کشورها در قبال مسئولیت بین المللی – که قرار بود در نشستهای علنی بررسی شوند – در نهایت به یک نشست سهساعته گروههای کاری با عضویت باز محدود شدند.
از سال ۱۹۴۹، کمیسیون حقوق بینالملل برای اهداف مختلف و با مأموریتهای گوناگون گروههای کاری تشکیل داده است. این انعطافپذیری همانند وضعیت کنونی امکان میدهد شیوههای کاری با «موضوعات خاص یا شرایط استثنایی» سازگار شوند (ص. ۲۹). گروههای کاری در واقع با هدف فراهم آوردن فرصتی برای گزارشگران ویژه ایجاد شدند تا گزارشهای خود را ارائه کنند و بازخوردهای اولیه درباره پیشنویسها و گامهای بعدی دریافت نمایند. با این حال، آشکار بود که در موضوعاتی که در سال جاری به دلیل محدودیت زمانی از دستور جلسات علنی کنار گذاشته شدند، امکان پیشرفت چشمگیر وجود نداشت. بنابراین بررسی گزارشهای گزارشگران ویژه که امسال تنها به طور جزئی مورد بحث قرار گرفتند، ناگزیر باید به نشست بعدی موکول شود. این امر نشان میدهد که کاهش مدت نشست چه تأثیر جدی بر کارایی کمیسیون دارد، زیرا چرخه بررسی و تکمیل موضوعات موجود در برنامه کاری آن را طولانیتر میسازد (گزارش هفتادوششم، بند ۴۴۲). این وضعیت همچنین بر کار کمیته ششم مجمع عمومی که مسئول رسیدگی به مسائل حقوقی است و گزارش نهایی کمیسیون به آن ارائه میشود (بند ۴.۷)، اثر خواهد گذاشت و فرصتی فراهم میکند تا نمایندگان کشورها درباره کار کمیسیون به بحث و اظهار نظر بپردازند.
۳. چه میزان زمان برای تقنین و توسعه تدریجی حقوق بینالملل لازم است؟
برای تضمین بالاترین کیفیت، کمیسیون حقوق بینالملل معمولاً در بررسی موضوعات موجود در برنامه کاری خود یک رویه معین را دنبال میکند که از دو مرحله اصلی تشکیل میشود: نشستهای علنی و نشستهای کمیته پیشنویس. در نشستهای علنی، وظیفه اعضا تعیین «رویکرد کلی کمیسیون در مورد یک موضوع» و ارائه رهنمود به گزارشگر ویژه و نهادهای فرعی به ویژه کمیته پیشنویس است. از این رو، مداخلات در نشستهای علنی عمدتاً کلی هستند؛ هر چند معمولاً به پیشنویسهای ارائهشده از سوی گزارشگران ویژه اشاره میکنند. این روند به اعضا امکان میدهد اصلاحات پیشنهادی خود را به کمیته پیشنویس ارائه کنند؛ کمیتهای که تمرکز آن بر تدوین مواد است.
این رویه در اساسنامه کمیسیون حقوق بینالملل نیز تصریح شده است. طبق ماده ۱۶، هر گاه کمیسیون موضوعی جدید را بررسی کند، باید نخست یک گزارشگر ویژه منصوب و برنامه کاری تدوین کند. سپس گزارشگر ویژه مسئول تهیه گزارشهایی است که معمولاً شامل پیشنویسهایی برای بحث در نشستهای علنی هستند. با این حال، تهیه چنین گزارشهایی کاری آسان نیست و از این رو بررسی آنها، چه در نشستهای علنی و چه در نشستهای کمیته پیشنویس، ناگزیر زمانبر خواهد بود. اساسنامه همچنین مقرر میدارد که تدوین گزارش ممکن است مستلزم فعالیتهای تکمیلی باشد؛ از جمله ارسال پرسشنامه به کشورها برای گردآوری اطلاعات مرتبط و مشورت با نهادهای علمی و کارشناسان مستقل. افزون بر این، در فرایند تقنین حقوق بینالملل، گزارشگران ویژه باید سوابق موجود و میزان موافقت یا مخالفت کشورها در عمل و دکترین را به طور کافی منعکس کنند (ماده ۲۰). بدین ترتیب، گزارشگران ویژه باید تضمین نمایند که کار آنان از شمول گسترده نمایندگی برخوردار است؛ به این معنا که نظامهای حقوقی و راه حلهای گوناگون بررسی شود تا نتیجه نهایی بازتاب کامل رویه کشورها باشد.
در این خصوص، زمان نقشی بنیادین در تضمین بازتاب تنوع نظامهای حقوقی سراسر جهان در کار کمیسیون ایفا میکند. بخش مهمی از این فرایند در نشستهای علنی رخ میدهد؛ جایی که اعضای کمیسیون دعوت میشوند دیدگاههای خود را درباره گزارشهای گزارشگر ویژه بیان کنند. این مداخلات به اعضا امکان میدهد از پیشینههای حقوقی متنوع خود بهره گیرند و دیدگاههای عملی برگرفته از منطقه خود ارائه دهند؛ بدین سان، کار کمیسیون بر پایه مجموعهای از تجارب گوناگون استوار میشود. نشستهای علنی همچنین فرصتی فراهم میآورند تا درباره محتوای پیشنهادهای گزارشگر ویژه اظهار نظر شود؛ اصلاحاتی بر پیشنویسها پیشنهاد گردد؛ و رهنمودهایی برای تدوین شرحهایی که همراه متون ارائه میشوند، مطرح شود.
این تبادلها برای کارکرد صحیح کمیته پیشنویس ضروری است، زیرا این کمیته برای اصلاح پیشنویسها از نظر محتوا و شکل به دادههای نشست علنی اتکا میکند. از این رو باید زمان کافی اختصاص یابد تا اعضا فرصت سخن گفتن و درگیری مؤثر با مسائل مطروح را داشته باشند. کاهش زمان در دسترس برای بحث، همانگونه که در نشست ۳۷۰۲ پیشنهاد شد تا مداخلات به پانزده دقیقه محدود شود، خطر تضعیف این فرایند مشورتی را به همراه دارد. فشرده شدن مباحث ممکن است به کنار گذاشتن دیدگاههای ارزشمند نظامهای حقوقی اصلی و گروههای زبانی منجر شود (ص. ۳۴) و این امر بر دقت حقوقی نتایج کمیسیون اثر خواهد گذاشت. بنابراین هر چند در اصل میتوان مدت بحث درباره هر موضوع را کاهش داد، اما این امر به طور اجتنابناپذیر به کیفیت آن لطمه میزند. هر چند کمیسیون در گذشته زمان زیادی را صرف تکمیل برخی موضوعات کرده و گاه میتوانست کارآمدتر عمل کند، کاهش مدت نشست سالانه تا این اندازه میتواند این وضعیت را تشدید کرده و بر نتایج کار کمیسیون تأثیر گذارد؛ نتایجی که برای بررسی مسائل روز و پیچیده حقوقی نیازمند زمان کافی هستند.
۴. نتیجهگیری
در تاریخ ۳۰ مه، کمیسیون حقوق بینالملل نشست هفتادوششم خود را به پایان رساند و با وجود شرایط استثنایی، تقریباً تمامی موضوعات دستور کار اصلاحشده را با موفقیت به انجام رساند. از این رو، میتوان تأکید کرد که کمیسیون با وجود فشارهای سنگین توانست پیشرفتی معنادار به دست آورد. این رویکرد میتواند پاسخی به انتقادهای مکرر از کارایی محدود کمیسیون باشد و همزمان جایگاه آن را در جامعه بینالمللی تقویت کند. با این حال، باید بر این نکته تأکید کرد که در چنین شرایط دشواری، مجمع عمومی میتواند نقشی تعیینکننده ایفا کند. در زمانی که چندجانبهگرایی بیش از هر دورهای در معرض تهدید قرار گرفته است، مجمع عمومی ـ و به ویژه کمیته ششم که مسئول ارزیابی کار کمیسیون است ـ باید آشکارا از آن حمایت کند. هر چند وضعیت مالی سازمان ملل متحد کاهش بودجه را اجتنابناپذیر ساخته، مجمع عمومی همچنان باید تأسف خود را از نادیده گرفتن تصمیمش مبنی بر اختصاص دوازده هفته به کار کمیسیون ابراز دارد. اکنون بیش از هر زمان دیگری اهمیت دارد که مجمع عمومی قاطعانه بر استثنایی بودن مدت نشست هفتادوششم تأکید ورزد و خواستار برگزاری نشستی دوازدههفتهای برای سال ۲۰۲۶ شود و دبیرخانه را مکلف به اجرای این درخواست سازد.[2]
[1] https://www.ejiltalk.org/codify-and-progressively-develop-in-times-of-liquidity-crisis-the-importance-of-time-for-the-international-law-commission/
[2] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)