شش رویکرد در خصوص آینده نظم حقوقی بینالمللی و کارکرد محاکم بینالمللی[1]
Philippa Webb & Lydia Kim
مترجم: مسعود حبیبی
دانشجوی دکتری حقوق بینالملل پردیس بینالمللی کیش دانشگاه تهران
ویراستار علمی: دکتر مژگان رامین نیا
عضو هیئت علمی دانشگاه پیام نور
در جهانی که حقوق بینالملل به طور روزمره ـ و غالباً به صورت آشکار ـ نقض میشود، پرسش از نقش و معنای آن به امری کلیشهای اما اجتناب ناپذیر بدل شده است. دور دوم ریاست جمهوری ترامپ، واکنش هایی را برانگیخته که از «ویرانی»، «مرگ» یا «پایان» نظم حقوقی بینالمللیِ پس از جنگ جهانی دوم سخن میگویند.
در میان حقوقدانان، رویکردها در این خصوص متفاوت است که آیا باید برای بقای حقوق بینالملل مبارزه کنیم، یا در چارچوب قواعد موجود به نوآوری دست بزنیم، و یا به سمت بازسازی و دگرگونی بنیادین حرکت کنیم.
در بحبوحه این مناقشه، محاکم بینالمللی مأمور شدهاند تا درباره مسائلی با مواضع متعارض کشورها تصمیمگیری کنند؛ از جمله مسئولیت کشورها در قبال تغییرات اقلیمی و مشروعیت اقدامات اسرائیل در غزه. آیا این محاکم نمایانگر بارقهای از امید در برابر ناکارآمدی چندجانبهگرایی در عرصههای دیگر هستند؟ یا آن که باید انتظارات خود را از توان واقعی دستگاه قضایی بینالمللی در شرایط کنونی کاهش دهیم؟
در تلاشی برای طراحی چارچوبی در دوران آشفته کنونی، ما شش رویکرد در مورد آینده نظم حقوقی بینالمللی ارائه میکنیم و پیامدهای هر یک را برای نقش محاکم بینالمللی بررسی خواهیم کرد. روشن است که مجموعهای گسترده از رویکرد های ظریف و متفاوت در این حوزه وجود دارد و همچنین سر و صدای ایدئولوژیکی فراوانی که باید از میان آنها عبور کرد. ما اذعان داریم که این شش دستهبندی بیشتر بازتابدهنده دیدگاههای غربی است؛ چه بسا در چین، هند، برزیل، روسیه و سایر نقاط جهان برداشتها بسیار متفاوت باشد. از همین رو، استقبال ما از رویکردهای گوناگون و متنوع همچنان پا برجاست.
ما برای تقویت هر یک از این رویکردها به نظریات و تحلیلهای مفسران مختلف استناد میکنیم، اما این دستهبندیها همچنین مبتنی بر برداشتهای شخصی و تجربی ما نیز هست؛ بدین معنا که صاحبان این رویکردها لزوماً مواضع خود را بهطور مکتوب بیان نکردهاند یا ممکن است بسته به زمینه، به بیش از یک رویکرد گرایش داشته باشند.
رویکرد نخست: حقوق بینالملل باید حفظ و محترم شمرده شود، حتی در شرایط نقض
برخی صاحبنظران، از جمله دادستان کل انگلستان، لرد هِرمر (KC)، معتقدند رویکرد «انتخابی و سلیقهای» در مورد حقوق بینالملل در نهایت به فروپاشی آن خواهد انجامید و اساساً با ماهیت حقوق بینالملل به مثابه «حقوق» در تعارض است. به همین ترتیب، جاناتان گلداسمیت نیز، تمامی وکلا در همه شاخهها ( نه صرفاً وکلای متخصص در حقوق بینالملل) را ترغیب میکند که در برابر چالشهای اخیر علیه نظم حقوقی بینالمللی، صدای رساتری داشته باشند؛ چرا که همه وکلا به طور ذاتی ذینفع در حاکمیت قانون و حلوفصل مسالمتآمیز اختلافات هستند.
بر مبنای این رویکرد، محاکم بینالمللی و آرای صادره از آنها باید به عنوان سازکارهای مورد توافق کشورها برای حلوفصل مسالمتآمیز اختلافات مورد احترام قرار گیرند و نقش آنها را باید تضمینی در برابر فروکاستن اختلافات از طریق سلطه قدرتهای برتر(Force of the strong) دانست. با این حال، این امر به معنای اعطای صلاحیت و اقتدار نامحدود به مراجع قضایی بینالمللی نیست. از منظر لرد هِرمر، برخی حوزههای خاص وجود دارند که ماهیت آنها اقتضا میکند از طریق ابزارهای سیاسی و دیپلماتیک مدیریت شوند و در این موارد، باید حیطه صلاحیت و استقلال مراجع ملی بیشتر به رسمیت شناخته شود. وی در همین راستا بر ضرورت تمرکز دوباره بر اصل صلاحیت تکمیلی[2] در چارچوب کنوانسیون اروپایی حقوق بشر (ECHR) تأکید میورزد؛ اصلی که غایت آن تضمین تقدم صلاحیت مراجع داخلی در رسیدگی و تنها در صورت ناتوانی یا قصور آنها، توسل به مراجع بینالمللی است.
رویکرد دوم: باید در پی حفظ نظم حقوقی بینالمللی بود، اما نه به بهای منافع ملی
دادستان کل دولت در سایه بریتانیا[3]، لرد وُلفسون (KC)، رویکرد متفاوتی را مطرح میکند. از منظر او، هرچند بریتانیا باید حقوق بینالملل را جدی بگیرد، اما تعهدات بینالمللی این کشور مستقل از حقوق داخلی باقی میمانند و نباید بیچون و چرا تبعیت شوند.
لرد وُلفسون بر این باور است که در برخی شرایط میتوان به طور معقول از تعهدات بینالمللی فاصله گرفت، مشروط بر این که این تخطی منافع ملی را تضمین کند و در عین حال «کلیت نظم حقوقی بینالمللی» را به خطر نیفکند.
پیامد این رویکرد آن است که آراء و دستورات محاکم بینالمللی باید با احترام نگریسته شوند، اما میتوان از تبعیت از آنها سر باز زد، اگر مثلاً با شرایط و مقرراتی که بریتانیا در بدو امر برای پیوستن به آن دیوان پذیرفته، «آشتیناپذیر» باشند. لرد وُلفسون در این زمینه به نمونههایی اشاره میکند: قرارهای موقت دیوان اروپایی حقوق بشر ـ که به اعتقاد او هیچ مبنایی در متن کنوانسیون اروپایی حقوق بشر ندارند ـ و همچنین قرار جلب صادره از سوی دیوان کیفری بینالمللی علیه نخستوزیر نتانیاهو ـ که اجرای آن را مغایر با حقوق داخلی میداند. به زعم او، اینها نمونههایی از دستورات قضاییاند که بریتانیا میتواند به طور معقول از اجرای آنها خودداری کند.
رویکرد سوم: باید در چارچوب نظم حقوقی بینالمللی موجود به دنبال نوآوری بود
این همان رویکردی است که نویسندگان مقاله به آن گرایش دارند.
برخی صاحبنظران، از جمله دانیل بتلهم و ایتامار مَن، بر این باورند که بخشهای زیادی از نظام موجود حقوق بینالملل ـ اعم از نهادها، مقررات و رویهها ـ وجود دارد که نمیتوان یکسره از آنها چشم پوشید. با این حال، هر دو بر لزوم اصلاح در چارچوب همین ساختار موجود تأکید میکنند تا بتوان آن را با واقعیتهای نوین جهانی سازگار ساخت. فیلیپا وب، یکی از نویسندگان این مقاله، از اصطلاح «تحول گام به گام»( Incremental creativity) استفاده کرده است؛ بدین معنا که باید از استثنائات و سازکارهای موجود در تفسیر حقوق به شیوهای نوآورانه بهره گرفت تا مسیر پیشرفت در حقوق بینالملل هموار گردد.
رویکرد سوم با آنچه وزیر امور خارجه بریتانیا، دیوید لَمی، « واقع گرایی تدریجی »(Progressive realism) نامیده، همسازگار است، هر چند که لزوما مترادف آن نیست. این مفهوم همچنین مورد حمایت لرد هِرمر قرار گرفته است.
طرفداران رویکرد سوم خواستار بهبود نظم حقوقی بینالمللی هستند، اما انگیزهها و محورهای اصلاح مد نظرشان یکسان نیست؛ چرا که «نوآوری» از دیدگاه هر ناظر معنای متفاوتی دارد. از این حیث، رویکرد سوم گاه میتواند به رویکردهای پنجم یا ششم نزدیک شود، به شرطی که اصلاحات مستلزم نوعی «اصلاحات بنیادین»[4] در حوزهای خاص باشد. بهعنوان نمونه، کنارهگیری ایالات متحده از ابتکارات چندجانبه ممکن است ایجاب کند که ائتلافهای کاملاً جدید با ساختارهای نوین برای تسهیل همکاری شکل گیرد.
در چارچوب رویکرد سوم، باید بررسی کرد که دعاوی مطروح نزد محاکم بینالمللی چگونه میتوانند فرصتی برای نوآوری حقوقی فراهم آورند. از منظر مَن، این امر حتی با وجود دشواریهای اجرایی، ارزشمند است: وی استدلال میکند که طرح دعوای آفریقای جنوبی علیه اسرائیل در دیوان بینالمللی دادگستری به رغم امتناع اسرائیل از اجرای قرار موقت صادره توانست جنبشی را شکل دهد و زنگ خطری به صدا درآورد. همچنین نظریات مشورتی ممکن است بیش از پیش اهمیت یابند، زیرا ابزار مناسبی برای پیشبرد تدریجی حقوق بینالملل هستند؛ آن هم با موانع صلاحیتی و ادلهای کمتر. در همین راستا، نظریه مشورتی تاریخی دیوان در خصوص تغییرات اقلیمی نمونهای است که تحقق آن از طریق رسیدگی ترافعی بعید به نظر میرسید.
رویکرد چهارم: صرفاً باید بخشهایی از نظم حقوقی بینالمللی را حفظ کرد که بیشترین اجماع و پذیرش را دارند
مایکل ج. مازار دیدگاه ایالات متحده را این طور استدلال میکند که برای حفظ نظم بینالمللی پس از جنگ جهانی دوم، واشنگتن باید «در ترویج هنجارهای نظم و اجرای قواعد آن میانهروی و محدودیت» به خرج دهد. به باور او، ایالات متحده باید تمرکز خود را بر مجموعهای محدود از هنجارهای غیرقابل مذاکره قرار دهد؛ از جمله محدودیت بر توسل به زور فیزیکی و حملات سایبری، همکاری در حوزه مقابله با تغییرات اقلیمی، و نیز تسهیل ثبات در نظام تجارت و مالی جهانی. در غیر این صورت، واشنگتن با خطر به مخاطره انداختن اجماع موجود در هسته نظم بینالمللی پس از جنگ مواجه خواهد شد.
جالب است ببینیم که بر اساس این رویکرد، چه اموری «غیرقابل مذاکره» تلقی میشوند. برای مازار، این موارد عبارتاند از منع توسل به زور (اما نه الزاماً تمامی قواعد حقوق مخاصمات مسلحانه)، تغییرات اقلیمی (اما نه لزوماً تنوع زیستی)، و ثبات تجاری و مالی (اما نه الزاماً توسعه عادلانه). در حقوق بینالملل کلاسیک، این هنجارهای آمره هستند که غیرقابل نقضاند یا حداقل غیرقابل عدول. کمیسیون حقوق بینالملل پیشتر شماری از قواعد آمره را در قالب فهرستی غیرحصری شناسایی کرده است که شامل ممنوعیت تجاوز، نسلزدایی و جنایات علیه بشریت میشود. با این حال، علیرغم ماهیت آمره داشتن این قواعد، تا کنون در کمیسیون اجماعی حاصل نشده است مبنی بر این که تجاوز، جنایتی بینالمللی محسوب میشود که در قبال آن، مصونیت مبتنی بر ماهیت وظایف رسمی (Immunity Ratione Materiae) در برابر صلاحیت کیفری محاکم خارجی اعمالپذیر نباشد.
رویکرد حداقلی به نظم حقوقی بینالمللی ـ فارغ از آن که چه بخشهایی برای بقا انتخاب شوند ـ به معنای کاهش انتظارات از آن چیزی است که محاکم بینالمللی قادر به تحقق آن خواهند بود. برای مثال، در چارچوب پیشنهاد آنتونی دورکین و مارک لئونارد مبنی بر تمرکز اتحادیه اروپا بر حمایت از عناصر بنیادین نظم بینالمللی، توصیه میشود اتحادیه انتظارات خود را در مورد نقش دیوان کیفری بینالمللی تعدیل کند؛ زیرا در کوتاهمدت بعید است این دیوان بتواند اعضای رژیمهای متخاصم را به چنگال عدالت بسپارد یا بر منازعات جاری اثرگذاری معناداری داشته باشد، با توجه به این که ارجاع قضایا از سوی شورای امنیت نیز احتمال اندکی دارد.
رویکرد پنجم: ضرورت بازسازی بنیادین نظم جهانی از جمله نظم حقوقی بینالمللی
نگایر وودز در زمینه حکمرانی اقتصادی پیشنهاد میکند که در جهانی که ایالات متحده دیگر شریکی قابل اعتماد به شمار نمیآید، کشورها میتوانند به طور پیشدستانه ائتلافهای جدیدی ایجاد کنند که آمادگی لازم برای تداوم همکاری و حمایت از مدیریت جمعی بحرانها را داشته باشند. کشورها باید به آنچه لئوناردو راموس «چندجانبهگرایی بدیل»(Alternative multilateralism) نامیده، روی آورند. نمونه بارز آن، شکلگیری بریکس است که با انگیزه مشترک کشورها برای کاهش وابستگی به دلار آمریکا و نهادهای تحت رهبری ایالات متحده پدید آمد.
برخی دیگر پیشنهاد می کنند که کشورها باید به فکر جایگزینهایی برای چندجانبهگرایی باشند. بتلهم استدلال میکند که باید آمادگی عمل در قالبهای منطقهای، دوجانبه، موضوعی یا بخشی را داشته باشیم. او پیشنهاد میکند گروهی موسوم به «شش اقلیم» متشکل از سه کشوری که حدود ۵۰ درصد جنگلهای بارانی جهان را در اختیار دارند (برزیل، جمهوری دموکراتیک کنگو و اندونزی) و سه کشوری که بیش از ۵۰ درصد انتشار کربن جهان را به خود اختصاص دادهاند (چین، ایالات متحده و هند) تشکیل شود. چنین چارچوبی میتواند رویکردی متمرکزتر برای مقابله با تغییرات اقلیمی فراهم آورد.
در پرتو رویکرد پنجم، محاکم بینالمللی موجود ممکن است دیگر نخستین گزینه برای رسیدگی به اختلافات بینالمللی نباشند. به عنوان نمونه، اوکراین و شورای اروپا به دلیل محدودیتهای صلاحیتی دیوان کیفری بینالمللی توافق کردهاند که یک دیوان ویژه برای رسیدگی به جنایت تجاوز علیه اوکراین ایجاد کنند. همچنین ممکن است محاکم منطقهای بر نهادهای چندجانبه فراگیر ترجیح یابند: دیوان آمریکایی حقوق بشر به تازگی در نظریه مشورتی خود درباره وضعیت اضطراری اقلیمی، نقشهای برای حکمرانی اقلیمی با «جهتگیریهای کشورهای جنوب» ارائه کرده است؛ رویکردی که مسئولیت کشورها را متناسب با دغدغههای یک ائتلاف منطقهای خاص بازتاب میدهد. در همین حال، دیوان حقوق بشر و ملتهای آفریقا نیز درخواستی برای صدور نظریه مشورتی در زمینه تغییرات اقلیمی دریافت کرده است.
رویکرد ششم: آغاز از نو – ضرورت ویرانسازی کامل و بازسازی نظم حقوقی بینالمللی
برخی منتقدان بر این باورند که تهدیدهای اخیر علیه نظم حقوقی بینالمللی، کاستیهای ساختاری و بنیادین آن را آشکار کرده است. یُسرا سُوئِدی به اشاره به ماهیت افقی این نظام، آن را ذاتاً آسیبپذیر در برابر سیاسیسازی میداند. سایر منتقدان از جمله مَن معتقدند که حقوق بینالملل زبانی مشترک در اختیار کشورها قرار میدهد که میتواند برای مشروعیتبخشی اعمال خلاف حقوق بینالملل مورد سوء استفاده قرار گیرد.
شَهد حَمّوری استدلال میکند که گسترش بیکیفرمانی(Impunity) و تضعیف روزافزون چندجانبهگرایی نشانگر آن است که نظام کنونی دیگر کارآمد و قابل بقاء نیست؛ از این رو باید نظمی نوین جایگزین آن شود، نظمی که به نفع قدرتهای برتر نباشد. تحقق چنین امری مستلزم برچیدن نهادهایی همچون شورای امنیت و انتقال مرکز ثقل حقوق بینالملل از غرب خواهد بود تا راه برای شکلگیری یک نظم نوین گشوده شود؛ نظمی که «به جای اتکاء بر قدرت، فضیلت را در عدالت بیابد»[5].
حَمّوری پیشنهاد میکند محاکم و نهادهایی که بستری برای طرح رویکردهای کشورهای جنوب ایجاد میکنند، باید از اختیارات و صلاحیت بیشتری برخوردار شوند. در چشمانداز او، نهادهایی چون دیوان آمریکایی حقوق بشر، دیوان حقوق بشر و ملتهای آفریقا و جامعه اقتصادی کشورهای غرب آفریقا (ECOWAS) جایگاهی محوری در نظم ضد استعماری آینده خواهند داشت. در مقابل، دیوان کیفری بینالمللی ـ که همواره به دلیل جانبداری غربی مورد انتقاد بوده ـ ممکن است به حاشیه رانده شود یا حتی منحل گردد.
در همین راستا، شارلوت کارنی صراحتاً خواستار انحلال دیوان کیفری بین المللی شده و استدلال میکند که این اقدام برای «گسستن پیوند با نظم بینالمللی (استعماری) که این نهاد در تداوم آن نقش داشته» ضروری است. او به جای تداوم نظم لیبرال بینالمللی، خواهان بازگشت تمرکز به ملتها و جوامع محلی است و اساساً ضرورت عدالت «بینالمللی» را مورد تردید قرار میدهد.
با این حال، نویسندگان مقاله این رویکرد ششم را نگرانکننده ارزیابی میکنند؛ زیرا روشن نیست که در غیاب چندجانبهگرایی، چه نهادی (یا چه کسانی) جایگزین آن خواهد شد. بیتردید نهادهای منطقهای اهمیت دارند و در بسیاری موارد، خاستگاه مفاهیم نوین بودهاند (برای نمونه، حق بر محیط زیست سالم نخستین بار در سطح منطقهای تکوین یافت). با وجود این، پرسش اساسی آن است که آیا هویت منطقهای این نهادها، ظرفیت آنها را برای ایفای نقش به عنوان شالوده یک نظم حقوقی بینالمللی جدید محدود نمیسازد؟
نتیجهگیری
با وجود اجماع گستردهای که درباره شکنندگی نظم حقوقی بینالمللی وجود دارد، اما طیفی متنوع از رویکردها درباره چگونگی ـ و حتی ضرورت ـ تحول حقوق بینالملل مطرح است. برخی صاحبنظران بر این باورند که حفظ (حداقل بخشی از) ویژگیهای نظم حقوقی پس از جنگ جهانی دوم همچنان ارزشمند است، در حالی که دیگران، تحولات اخیر را نشانهای از لزوم دگرگونیهای عمیق و ساختاری میدانند.
عوامل متعددی در شکل گیری گرایش به هر یک از این رویکردها نقشآفرین است: نارضایتی از سلطه غربی یا میراث استعمار، اغلب به سمت برتری رویکرد پنجم یا ششم سوق داده می شود؛ رویکرد پوپولیستی میتواند با رویکرد چهارم یا ششم همپوشانی داشته باشد و اگر به افراط کشیده شود، با رویکرد دوم نیز سازگار گردد. در مقابل، اعتماد (هرچند همراه با نوعی واقعگرایی محتاطانه) به نظم حقوقی بینالمللی که در چارچوب سازمان ملل متحد، نهادهای برتون وودز و التزام به حلوفصل مسالمتآمیز اختلافات متبلور است، به طور طبیعی با رویکردهای نخست و سوم همراستا است. همچنین تمرکز بر چالشهای جهانی نوظهور مانند تغییرات اقلیمی یا حکمرانی هوش مصنوعی، بیش از همه با رویکردهای اول، سوم و چهارم تناسب دارد؛ در حالی که میل به تحقق پیشرفت حتی در برابر مقاومت قدرتهای بزرگ، رویکرد پنجم را تقویت میکند.
بر این اساس، هر رویکردی که در آینده برتری یابد، تعیین خواهد کرد که آیا محاکم بینالمللی همچنان نقش محوری در تنظیم مسائل جهانی ایفا خواهند کرد یا این که جای خود را به رویکردی غیرمتمرکزتر در حقوق بینالملل خواهد سپرد. آنچه مسلم است به عنوان حقوقدانان بینالمللی، ما نیازمند آنیم که درباره جایگاه خود تأمل کنیم.[6]
[1] https://www.ejiltalk.org/six-viewpoints-on-the-future-of-the-international-legal-order-and-the-role-of-international-courts/
[2] Subsidiarity
اصل صلاحیت تکمیلی یا Subsidiarity ، اصلی است که میگوید حلوفصل مسائل باید تا حد امکان توسط نهادهای ملی و محاکم داخلی انجام شود، و تنها در صورتی که این مراجع نتوانند یا نخواهند به طور مؤثر رسیدگی کنند، موضوع به سطوح بالاتر از جمله محاکم منطقهای و بینالمللی ارجاع گردد.
[3] Shadow Attorney General
مراد از دادستان کل در سایه کسی است که در حزب مخالف(اپوزیسیون) مسئول نقد و نظارت بر سیاستهای حقوقی و قضائی دولت است.
[4] creative destruction
این عبارت نخستین بار توسط اقتصاددان “یوزف شومپیتر” به کار رفت و معنایش این است: فرآیندی که در آن ساختارها، نهادها یا نظمهای قدیمی جای خود را به ساختارهای نو میدهند؛ نوعی ویرانسازی سازنده که شرط نوآوری و تحول است.
[5] Finds virtue in justice rather than power
[6] ویراستار ادبی: صادق بشیره (گروه پژوهشی آکادمی بیگدلی)